優(yōu)化我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的政策選擇

1、優(yōu)化我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的政策選擇摘要目前我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中建設(shè)支出、行政管理支出仍然偏高，而社會(huì)公共管理支出仍然偏低。按照公共財(cái)政框架的要求必須從部門(mén)預(yù)算、政府轉(zhuǎn)移制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革入手優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。 關(guān)鍵詞財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；公共財(cái)政；政策選擇一、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)財(cái)政支出或政府支出，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為履行其職能，而支出一切費(fèi)用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時(shí)也代表著政府提供公共物品與服務(wù)所造成的耗費(fèi)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是綜合反映一國(guó)政府活動(dòng)的方向和范圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家必須建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政，當(dāng)然也包括相應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的要求。隨著社會(huì)主義市

2、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，使我國(guó)的財(cái)政模式發(fā)生了根本性的變化，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也已作了相應(yīng)的調(diào)整，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍存在不合理性。通過(guò)列示我國(guó)19982002年財(cái)政費(fèi)用類(lèi)別支出表（不含國(guó)內(nèi)外債務(wù)還本付息支出和國(guó)外借款安排的基本建設(shè)支出）來(lái)具體說(shuō)明我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征。19982003年財(cái)政費(fèi)用類(lèi)別支出單位：億元年度支出合計(jì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)社會(huì)文教費(fèi)國(guó)防費(fèi)行政管理費(fèi)其它支出占總支出比重支出占總支出比重支出占總支出比重支出占總支出比重支出占總支出比重199810798.184179.510.3872930.780.271934.700.0871600.270.1481152.920.107199

3、913187.675061.460.3843638.740.2761076.400.0822020.600.1531390.470.105200015886.505748.360.3624384.510.2761207.540.0762768.220.1741777.870.112200118902.586472.560.3425213.230.2761442.040.0763512.490.1862262.260.120200222053.156673.700.3035924.580.2691707.780.0774101.320.1863645.770.1652003246077410.8

4、70.3016469.370.2621907.870.0774691.260.1904170.580.169資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2004年從表中可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有如下特點(diǎn)：（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)所占比重自1998年以來(lái)有所下降，但仍占財(cái)政支出的較大比重，超過(guò)30%（發(fā)達(dá)國(guó)家直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出未達(dá)到30%）；（2）社會(huì)文教費(fèi)用所占比重自1998年以來(lái)總體上有所提高，但幅度不大。2000年到2001年保持穩(wěn)定，2002和2003年略有降低；（3）國(guó)防費(fèi)所占比重下降穩(wěn)定，2002和2003年略有提高；（4）行政管理費(fèi)所占比重由降轉(zhuǎn)升，對(duì)經(jīng)濟(jì)“起飛”極為不利；（5）其它

5、費(fèi)用所占比重保持10%左右，但從2000年起，包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息支出，所占比重有所提高。二、影響我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的主要因素財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不是僵化的，它取決于一個(gè)國(guó)家所處的經(jīng)濟(jì)階段，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有決定性的作用，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化帶有一定的性。因此，政府不能夠任意的調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，現(xiàn)階段影響我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的因素有：（一）政府職能的轉(zhuǎn)化滯后與政府行為的不規(guī)范財(cái)政支出的直接目的是滿(mǎn)足政府履行其職能。因此政府的職能究竟是否規(guī)范化，直接影響著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理與否問(wèn)題。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求規(guī)范化的政府職能標(biāo)準(zhǔn)是滿(mǎn)足公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。目

6、前對(duì)我國(guó)政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該把市場(chǎng)能解決的事情交給市場(chǎng)，而政府應(yīng)該把社會(huì)公共需求領(lǐng)域的事情做好。（二）財(cái)政收支矛盾較為突出財(cái)政支出可能達(dá)到的總規(guī)模，在一般情況下取決于財(cái)政收入規(guī)模。國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況是決定財(cái)政收入規(guī)模的前提。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，這無(wú)疑會(huì)影響財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，而財(cái)政支出壓力很大，如西部大開(kāi)發(fā)、振興大東北、發(fā)展農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)保以及解決失業(yè)人員的安置等問(wèn)題都需要財(cái)政來(lái)妥善解決，這些使財(cái)政支出壓力更加加大。（三）預(yù)算管理體制不夠完善從近幾年的運(yùn)行情況來(lái)看，我國(guó)預(yù)算管理體制改革是比較成功的，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)行管理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素

7、的影響，我國(guó)預(yù)算管理體制改革尚存在許多不足點(diǎn)，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）預(yù)算科目劃分不。政府預(yù)算科目的改革，不僅要全面、準(zhǔn)確地反映政府所有收支活動(dòng)，而且要強(qiáng)化收支分類(lèi)的經(jīng)濟(jì)分析功能，提高財(cái)政透明度和政府宏觀(guān)調(diào)控管理水平，同時(shí)還要與國(guó)際慣例相結(jié)合。目前我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算科目體系的劃分，存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類(lèi)方法上相互交叉，這導(dǎo)致了核算口徑與國(guó)際慣例不能銜接。（2）預(yù)算的編審時(shí)間較短。盡管2002年財(cái)政部規(guī)定編制下一年度的預(yù)算時(shí)間提前到8月底，但仍然達(dá)不到有效編制預(yù)算時(shí)間要求，特別是在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政框架及推行部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度條件下，沒(méi)有充分的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，將

8、直接影響預(yù)算的實(shí)際效力。從審議時(shí)間來(lái)看，每年一次的全國(guó)人大會(huì)期，一般不太長(zhǎng)，而會(huì)議期間的審議預(yù)算時(shí)間則更短，因此在較短的時(shí)間內(nèi)全國(guó)人大難以深入地對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行細(xì)致、認(rèn)真地審議修改。（四）財(cái)政監(jiān)督力度較為薄弱財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要方面。要有效地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)制對(duì)加強(qiáng)財(cái)政管理和維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律具有現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中存在著以下不足點(diǎn)：（1）監(jiān)督方式單一并且不規(guī)范，即專(zhuān)項(xiàng)性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對(duì)公共收入檢查較多，對(duì)公共支出監(jiān)督較少。（2）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱。近幾年來(lái)我國(guó)對(duì)自身的監(jiān)督力度不夠嚴(yán)格，為財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞，如財(cái)政部門(mén)腐敗現(xiàn)象的蔓延。三、優(yōu)

9、化我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的政策措施（一）健全以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府職能，提高政府行為效率1.進(jìn)一步完善政府職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的一個(gè)重要職能是提供“公共物品”。在這里所學(xué)的公共物品包括國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化、科技、教育、公共衛(wèi)生、環(huán)保等。這些只包括了公共物品的實(shí)體層次，而忽略了重要的制度。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本的經(jīng)濟(jì)制度，其制度基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)決策自由、個(gè)人權(quán)利、政法環(huán)境和制度。因此，政府的基本職能就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供必要的制度框架。這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所提供的一種能為全體公民共享有“公共產(chǎn)品”。所以，政府必須保護(hù)產(chǎn)權(quán)和維護(hù)市場(chǎng)秩序，協(xié)調(diào)社會(huì)各利益集團(tuán)之間以及個(gè)人

10、之間的利益關(guān)系，對(duì)社會(huì)各主體合法權(quán)益給予應(yīng)有的保障。1 2.依法行政，提高政府行為效率，使政府真正成為“服務(wù)型政府”。市場(chǎng)中有引入政府管制、發(fā)揮政府職能是必要的。但政府必須在框架下保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)市場(chǎng)秩序進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控提供公共物品，也就是說(shuō)政府行為也要受法律約束。因此，在法律框架下要提高政府行為效率。提高政府效率時(shí)，一要以所服務(wù)的公眾需求為中心，了解公眾的不同情況，區(qū)分不同的公共需求，提供多元化的公共服務(wù)。要重視公眾的抱怨、建議和政府對(duì)公眾的承諾，積極迅速做出反應(yīng)，建立政府與公眾的互動(dòng)機(jī)制，形成新型的誠(chéng)信合作關(guān)系。二要增強(qiáng)“政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”決策程序的透明度。在任何一項(xiàng)涉及社會(huì)全體利益的

11、重大決策做出之前，應(yīng)充分利用社會(huì)智力資源和信息技術(shù)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)，提高他們的參與程度，增強(qiáng)決策過(guò)程的透明度，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)決策的化、民主化和規(guī)范化。三要以公眾滿(mǎn)意度為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升公共服務(wù)品質(zhì)。全面推行服務(wù)質(zhì)量管理，在對(duì)公共需求進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理辦法，提供最便捷的服務(wù)方式和申訴渠道，改善服務(wù)態(tài)度，樹(shù)立全新的服務(wù)形象。3.深化政府機(jī)構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)。保證政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是財(cái)政支出的范圍，但是，也必須注意到，行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量與規(guī)模，行政經(jīng)費(fèi)供給的數(shù)量也必須和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)。供給規(guī)模過(guò)小，不能滿(mǎn)足政府提供公共產(chǎn)品的需要；供給規(guī)模過(guò)大，

12、在財(cái)政收入一定的情況下，阻礙其它事業(yè)的，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理和財(cái)政收支矛盾的惡化。我國(guó)1993年和1998年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改變，但行政經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重一直穩(wěn)定在10%以上，甚至在“九五”時(shí)期平均在14%以上，特別是20002001年不降反升，達(dá)1719%，不僅高于10%以上的國(guó)際一般水平，而且也高于同期我國(guó)財(cái)政收入增幅11%的水平。深化機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)多余人員，關(guān)鍵是要通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為精簡(jiǎn)出來(lái)的公務(wù)人員找到新的就業(yè)出路，否則，精簡(jiǎn)難以成功?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)關(guān)的富余人員，可以循著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的路子，組織他們?nèi)ジ愀鞣N形式的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，這既可以為千家萬(wàn)戶(hù)的農(nóng)民提供服務(wù)，引導(dǎo)他們走向

13、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大市場(chǎng)，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平，增加農(nóng)民的收入，又可以為縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員開(kāi)辟更為廣闊的發(fā)揮自己才能的工作途徑和生活出路，還可以從中選出一些素質(zhì)好、文化水平較高的青年去充實(shí)基層組織。（二）深入研究和發(fā)展“公共財(cái)政”理論公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而建立的財(cái)政收支活動(dòng)的一種新機(jī)制和新體制。公共財(cái)政主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：首先，公共財(cái)政是一種著眼于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)，不應(yīng)該成為超越市場(chǎng)的力量去滿(mǎn)足社會(huì)成員的私人需要；其次，公共財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象是公共物品；第三，公共財(cái)政的核心是效率；第四，公共財(cái)政的立足點(diǎn)是非市場(chǎng)贏利性；第五，公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法制化的財(cái)政。

14、“公共財(cái)政”理論是我國(guó)財(cái)政理論的發(fā)展與創(chuàng)新，即一方面“公共財(cái)政”理論能夠化解在國(guó)家財(cái)政改革中出現(xiàn)的有關(guān)矛盾，同時(shí)也能夠指導(dǎo)國(guó)家財(cái)政改革向縱向發(fā)展；另一方面，這一理論更有利于我國(guó)與國(guó)際接軌。雖然我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義“公共財(cái)政”，而西方國(guó)家實(shí)行的是資本主義“公共財(cái)政”，既然都是“公共財(cái)政”，那么就必然有許多相同之處，這無(wú)疑為各國(guó)財(cái)政支出之間進(jìn)行比較提供了前提條件，也為我國(guó)吸取世界財(cái)政的先進(jìn)經(jīng)濟(jì)的效益統(tǒng)計(jì)口徑提供了基礎(chǔ)。今后，要在公共財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高財(cái)政管理的公共化程度。財(cái)政管理的公共化實(shí)際上就是提高公共選擇的民主決策程度和公民的普遍參與水平。（三）科學(xué)界定財(cái)政支出范圍在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，

15、財(cái)政應(yīng)以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源的配置，政府公共支出范圍必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范。社會(huì)公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)；三是和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政才能提供資金支持；凡不屬于這個(gè)范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，政府公共支出的范圍界定如下：（1）消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置，直接消耗的支出。主要包括：國(guó)防支出，對(duì)外事務(wù)支出、各級(jí)政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院支出、基礎(chǔ)、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公

16、益性事業(yè)支出。（2）轉(zhuǎn)移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過(guò)再分配轉(zhuǎn)移出去由社會(huì)消耗的支出。主要包括價(jià)格補(bǔ)貼等補(bǔ)助。（3）公共工程支出。一般是指用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。（四）進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制西方的財(cái)政實(shí)踐表明，公共財(cái)政模式與預(yù)算體制密不可分的，即政府預(yù)算制度為該模式的形成和存在提供了基礎(chǔ)形式。1998年以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算管理體制改革取得了顯著成績(jī)，但必須進(jìn)一步創(chuàng)新。（1）推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革。這既是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的需要，又是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)目陀^(guān)需要。目前，部門(mén)預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度（30個(gè)月），解決預(yù)算編制時(shí)間的不合理現(xiàn)象；采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，即采用（標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算）、

17、（零基預(yù)算）、（績(jī)效預(yù)算）等先進(jìn)科學(xué)的預(yù)算編制方法，以提高公共資金的使用效率；科學(xué)地劃分政府收支，實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)管，為綜合預(yù)算創(chuàng)造有利條件。（2）全面推行政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)可以避免公共資金使用者與最終商品和勞務(wù)提供者“合謀”，是國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)核心功能得以充分發(fā)揮的配套措施，是加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度的重要手段。因此要進(jìn)一步加大政府采購(gòu)的工作力度：一是擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍，現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)應(yīng)該以商品采購(gòu)為主，并將大型工程和重要服務(wù)項(xiàng)目，列入政府采購(gòu)范圍；二是建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，可先進(jìn)行區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，當(dāng)條件成熟時(shí)再實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。三是優(yōu)化組合采購(gòu)方式，以招標(biāo)為主，輔之以其他采購(gòu)方式。（3）推行

18、國(guó)庫(kù)集中收付制度（集中核算）。國(guó)庫(kù)集中支付制度是按照國(guó)際慣例，公正、公開(kāi)、公平和優(yōu)化政府收支行為，提高其效率。這是我國(guó)公共財(cái)政改革取向。當(dāng)前，美國(guó)、法國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家已把政府公共會(huì)計(jì)核算作為國(guó)庫(kù)集中收付制度的重要部分，以保障和促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付資金的有效運(yùn)作和取得最大效益。其中政府公共會(huì)計(jì)核算實(shí)行統(tǒng)一與分散核算相結(jié)合的模式。例如，政府采購(gòu)支出通常占政府財(cái)政支出的30%，各國(guó)通常采用集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的模式。對(duì)政府集中采購(gòu)支出通常是要用政府部門(mén)統(tǒng)一支付統(tǒng)一核算。對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付資金，法國(guó)由公共會(huì)計(jì)對(duì)單位支付申請(qǐng)進(jìn)行審核、支付、核算。目前我國(guó)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度是適應(yīng)部分地區(qū)行政事業(yè)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)法制意識(shí)不強(qiáng)，管理技術(shù)比較落后、財(cái)政性資金緊缺等實(shí)際情況的。與國(guó)際接軌建立和健全國(guó)庫(kù)集中收付制度后，會(huì)計(jì)集中核算和監(jiān)督功能將融入國(guó)庫(kù)集中收付制度中，完全能夠有效地對(duì)行政事業(yè)部門(mén)的財(cái)政性收支進(jìn)行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。會(huì)計(jì)集中核算制度作為獨(dú)立的財(cái)政會(huì)計(jì)制度將完成其使命。（五）建立健全財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督制度財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督作為提高財(cái)政支出績(jī)效的有效手段，是當(dāng)前財(cái)政支出管理改革和公共財(cái)政框架構(gòu)建過(guò)程中一個(gè)不可缺少