如何定位政府在旅游業(yè)發(fā)展中的作用

1、如何定位政府在旅游業(yè)發(fā)展中的作用法國是世界第一旅游大國，其旅游業(yè)不論在開發(fā)、管理與服務(wù)，還 是理論研究與實(shí)踐方面，都走在世界的前列，值得我們借鑒學(xué)習(xí)。筆者 借在法國學(xué)習(xí)的良機(jī)，考察了城市、鄉(xiāng)村和山地等不同類型的旅游目的 地；詳細(xì)研究了法國旅游發(fā)展的系列成果；結(jié)合本人旅游工作和管理經(jīng) 驗(yàn)，對比研究了中法旅游管理體制和中法各級政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮 演的角色、發(fā)揮的作用等，對我們的旅游工作具有學(xué)習(xí)借鑒價值。一、各國旅游管理體制演進(jìn)走勢 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政管理體制、具體國情的不同，各國旅游管 理體制的表現(xiàn)形式和具體內(nèi)容有所差別，主要有市場促進(jìn)、政府主導(dǎo)兩 種類型。1、市場促進(jìn)型： 歐美國家的旅游

2、業(yè)一般從國內(nèi)旅游起步，在發(fā)育成 熟的市場經(jīng)濟(jì)和完備的商法體系環(huán)境下，以民營旅游企業(yè)為基礎(chǔ)，在市 場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中自然發(fā)育、長期發(fā)展，在這個過程中政府積極地參與旅 游發(fā)展， 一般較少采取行政干預(yù)， 主要是支持非政府組織的發(fā)展及協(xié)作， 并通過市場調(diào)節(jié)或行業(yè)自律規(guī)范、發(fā)展旅游業(yè)。2、政府主導(dǎo)型： 發(fā)展中國家或從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家旅游業(yè)大多從 接待入境游客起步，交通客運(yùn)、服務(wù)設(shè)施和相關(guān)消費(fèi)法規(guī)又不完善，為 了解決和協(xié)調(diào)接待入境游客中面臨的眾多問題，在發(fā)展旅游業(yè)的初期， 政府必須采取較多的行政干預(yù)措施，不僅旅游主管機(jī)構(gòu)兼有開發(fā)建設(shè)、 經(jīng)營管理、市場監(jiān)督和宣傳營銷等眾多職責(zé)，甚至直接開發(fā)旅游接待設(shè) 施、經(jīng)營

3、國有旅游企業(yè)等。二、法國旅游管理體制法國的旅游管理體制因其創(chuàng)造了“世界第一旅游大國”的卓越成績，受 到世界各國旅游同行的關(guān)注。（一）基本情況法國 1910 年成立國家旅游局， 1997 年起由一名副部級的國務(wù)秘書 專管旅游局。各省都設(shè)有旅游局。 2009 年5 月，法國旅游局與法國旅游 發(fā)展監(jiān)督局聯(lián)合組建法國旅游發(fā)展署，負(fù)責(zé)法國旅游業(yè)的發(fā)展推廣。同 年，法國成立了“旅游戰(zhàn)略委員會”，該委員會由旅游業(yè)界知名人士、旅游 企業(yè)負(fù)責(zé)人組成，主要負(fù)責(zé)尋求對策，提升法國旅游吸引力，確保法國 世界第一旅游目的地國的地位。法國另設(shè)有“法蘭西之家”、旅游工程規(guī)劃 署、國家旅游咨詢署、國家旅游觀察研究署、法國度假

4、支票署等機(jī)構(gòu)， 形成了政府部際協(xié)調(diào)決策 行政機(jī)構(gòu)主管 行業(yè)組織協(xié)調(diào)自律 專業(yè)機(jī) 構(gòu)宣傳推廣的旅游管理體制與運(yùn)行機(jī)制。（二）三點(diǎn)特色1、宏觀指導(dǎo)、政企分離政府逐步從直接開發(fā)、 經(jīng)營和管轄具體的旅游服務(wù)運(yùn)行中逐漸退出， 減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，主要采取政策指導(dǎo)、法律規(guī)范、部門協(xié)調(diào) 和信息引導(dǎo)的手段，規(guī)范市場秩序、推進(jìn)市場促銷、提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，政 府旅游主管機(jī)構(gòu)從全方位的“開發(fā) /建設(shè) /經(jīng)營/管理局”，向國家旅游形象推 廣和旅游目的地的整體宣傳為主要職能的“服務(wù)局、促進(jìn)局”轉(zhuǎn)型。2、政事分工、行業(yè)自立政府行政主管機(jī)構(gòu)與旅游行業(yè)組織及企業(yè)之間“公私合作伙伴”關(guān)系 不斷深化，各類旅游行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)

5、和非政府組織不斷成長。部分 原來由政府行政主管機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)向旅游行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)和非政府 組織，如行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定推廣、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、從業(yè)人員培訓(xùn)、市場 調(diào)研、信息分析和咨詢服務(wù)等。這樣政府行政主管機(jī)構(gòu)可以從繁瑣的行 業(yè)管理事務(wù)中解脫出來，集中精力研究制定旅游發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)政策、 發(fā)展規(guī)劃、部門協(xié)調(diào)和國際聯(lián)絡(luò)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大政方針，上為中央政府 決策協(xié)調(diào)提供方案，下為行業(yè)企業(yè)提供指導(dǎo)、服務(wù)。3、公私合作、專業(yè)促銷 旅游宣傳推廣由政府主管機(jī)構(gòu)包攬向主管機(jī)構(gòu)與行業(yè)組織結(jié)合轉(zhuǎn) 型，從行政式宣傳向?qū)I(yè)化、市場化促銷轉(zhuǎn)型。越來越多的國家建立政 府主導(dǎo)、行業(yè)合作、企業(yè)參與、專業(yè)運(yùn)作的市場營銷的宣傳推廣機(jī)構(gòu)

6、， 最為成功的是法蘭西之家、日本觀光振興會、澳大利亞旅游委員會、新 加坡旅游促進(jìn)局等。這些專業(yè)促銷機(jī)構(gòu)一般都成立董事會，由政府主管 部門代表、旅游行業(yè)組織代表和市場營銷專家組成，雇傭市場促銷專業(yè) 人員，開展市場調(diào)研、制定營銷計劃、組建國外旅游宣傳推廣機(jī)構(gòu)，進(jìn) 行符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的專業(yè)化宣傳推廣。宣傳推廣資金主要由政府財政 撥款，同時由行業(yè)協(xié)會等社會組織資助。三、三點(diǎn)體會當(dāng)前，萬盛正在探索實(shí)踐“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作、社會參 與”的管理模式，探索既符合萬盛區(qū)情，又符合旅游規(guī)律與發(fā)展趨勢的旅 游管理體制和模式，是萬盛建設(shè)重慶都市首選生態(tài)旅游休閑度假區(qū)的一 個題中應(yīng)有之題。結(jié)合法國學(xué)習(xí)體會和萬

7、盛旅游工作實(shí)際，就“政府主導(dǎo) 型”旅游管理體制中，如何定位政府在旅游業(yè)發(fā)展中的作用有如下體會：（一）“政府主導(dǎo)型”旅游管理體制中政府與市場的分工是明確的 政府主導(dǎo)型作為推動旅游發(fā)展的一種模式是有明確內(nèi)涵的，它一不 是排斥市場，二不是政府包辦一切，三不是政府與市場之間沒有分工。 因此，政府主導(dǎo)型不等于政府包辦一切，也不等于以行政手段、計劃方 式來配置資源。政府作用與市場作用在旅游發(fā)展實(shí)踐中的分工，應(yīng)該是 比較清楚的。一般來說，旅游業(yè)在發(fā)展規(guī)劃制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整體 形象宣傳和市場環(huán)境優(yōu)化等方面，要充分依靠和發(fā)揮政府的作用；在旅 游投資、產(chǎn)品開發(fā)、市場價格和服務(wù)質(zhì)量等方面，要充分運(yùn)用和發(fā)揮市 場

8、的作用。（二）“政府主導(dǎo)”型模式中政府的主要作用 現(xiàn)階段政府在旅游發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用，主要包括三個方面： 一是 政府的旅游發(fā)展戰(zhàn)略、整體形象促銷、危機(jī)應(yīng)對措施。 例如，埃及盧克 索、印尼巴厘島襲擊旅游者的慘案，都是危害旅游形象和旅游環(huán)境的事 件，最終都是由政府出面盡快消除不良影響的； 以旅游形象的宣傳為例， 目前包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)也沒有完全脫離政府的作用，例如，亞洲金融危 機(jī)以后，香港特區(qū)政府拿出上億元港幣成立了盛事基金，通過舉辦大型 促銷活動加快復(fù)蘇旅游業(yè)。 二是由于經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)而需由政府組織實(shí)施 的公共和公益性建設(shè)。 例如，道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、黃金周期間的 旅游供應(yīng)，社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、

9、購物環(huán)境等，這些大多屬于公共產(chǎn)品 或公益事務(wù)，不僅單靠市場力量無法做到，就是旅游部門、旅游企業(yè)全 力去做也有難度。 三是由于市場經(jīng)濟(jì)秩序尚不完備而由政府出面解決的 問題。 例如，旅游市場的無序競爭、旅游運(yùn)行的地方壁壘、旅游服務(wù)的 非規(guī)范化等，由于旅游產(chǎn)品的綜合性特征，旅游消費(fèi)是否滿意往往受制 于較多因素，不僅涉及了旅游六大要素，而且具有地域上的關(guān)聯(lián)性，還 包括了有形產(chǎn)品與無形產(chǎn)品的結(jié)合，解決這些問題需要政府整合相關(guān)要素才能得以解決（三）當(dāng)前萬盛政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用目前，一些觀點(diǎn)認(rèn)為， 如果當(dāng)?shù)卣y以直接拿出錢來“主導(dǎo)”旅游發(fā) 展，就覺得政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮不了，還是交由市場去主導(dǎo)吧。這種看 法，

10、不僅是對“政府主導(dǎo)”發(fā)展模式的誤解，而且把市場作用與政府義務(wù)對 立了起來，屬于思維和認(rèn)識上的一種簡單化， 與“既然已經(jīng)搞市場經(jīng)濟(jì)了， 就應(yīng)該由市場主導(dǎo)”的觀點(diǎn)一樣簡單。萬盛作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和市場化程度不高的地區(qū)，從現(xiàn)實(shí)情況看，在 基礎(chǔ)設(shè)施較差的情況下，希望通過招商引資來解決建設(shè)資金的短缺，真 正“市場化”的投資商也不可能去冒這個風(fēng)險，只有在必要的基礎(chǔ)設(shè)施具備 以后，開發(fā)商、投資商才有可能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的投資，這說明市場配置資 源的基礎(chǔ)性作用也不是無條件的。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)旅游招商引資效果不 明顯、或根本就沒有人來投資， 問題就出在本該由政府設(shè)法解決的問題， 政府沒有能夠去解決它。因此，萬盛要充分發(fā)揮政府作用并兼顧市場功能，堅持“政府主導(dǎo)、 企業(yè)主體、 市場運(yùn)作、社會參與”的原則，實(shí)施“景區(qū)+旅游地產(chǎn)”一體化開 發(fā)模式，政府實(shí)施黑山谷景區(qū)、石林景區(qū)深度開發(fā)，實(shí)施黑山交通、供 電、供水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，實(shí)施森林景觀、農(nóng)房改造和特色 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)；引進(jìn)企業(yè)實(shí)施八角、天籟谷、江流壩、百花、椅 子臺等休閑度假項(xiàng)目建設(shè)。通過政府做景區(qū)、做基礎(chǔ)設(shè)