中美水污染物排放許可證制度比較分析

1、    中美水污染物排放許可證制度比較分析A Comparative Study of the Water Pollutant Discharge Permit System between USA and China李志英【學(xué)科分類(lèi)】環(huán)境保護(hù)法【出處】中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)【摘要】排污許可證制度是污染控制的支柱性制度，是排污權(quán)交易制度和排污總量控制制度的核心。美國(guó)的NPDES許可證制度是世界上最完善的排污許可證制度，也是各國(guó)排污許可證制度的藍(lán)本。相比而言，我國(guó)水污染物排放制度存在一定差距。從幾個(gè)主要方面對(duì)二者進(jìn)行比較，可以揭示我國(guó)污染物排放許可證制度整體上存在的

2、主要不足，促進(jìn)其發(fā)展完善。 【英文摘要】the Water Pollutant Discharge Permit Regime is the pillar system of contamination controlling and the core of the Emission Trading System and the Control of overall volume system.The National Pollutant Discharge Elimination System is the perfect Water Pollutant Discharge Permit S

3、ystem in the world, and it is the Chief source of the Water Pollutant Discharge Permit System in other counties. By comparison of several Several principal aspect, we can find the main flaws in Chinas Water Pollutant Discharge Permit System and it is conducive to the development of this system. 【關(guān)鍵詞

4、】水污染防治；NPDES排放許可證；中國(guó)；美國(guó)【英文關(guān)鍵詞】Prevention and control of water pollution; NPDES; China; USA 【寫(xiě)作年份】2009年【正文】        一、法律依據(jù)        美國(guó)水污染物排放許可證制度的法律依據(jù)有五個(gè)方面：一是聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)制定的成文法；二是判例法確定的基本法律原則和精神；三是聯(lián)邦條例典和各州立法中的有關(guān)規(guī)定；四是總統(tǒng)和聯(lián)邦環(huán)保局為保證該制度得以實(shí)施的執(zhí)法令等；五是州、領(lǐng)

5、地、印第安部落等制定點(diǎn)NPDES許可證規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，安全飲用水法、海洋傾倒法、固體廢物管制法對(duì)水污染物排放許可證制度都有所涉及，聯(lián)邦體例典、總統(tǒng)公告和執(zhí)行令匯編等也對(duì)其實(shí)施作出具體規(guī)定，合眾國(guó)公報(bào)、合眾國(guó)最高法院公報(bào)、聯(lián)邦公報(bào)、環(huán)境法公報(bào)等也為其實(shí)施匯編了大量的先例。但最主要的體現(xiàn)是清潔水法（the Clean Water Act）第402條：任何從點(diǎn)源（point source）向美國(guó)的水體（waters of the United States）排放污染物（pollutant）的行為，都必須獲得“國(guó)家污染物排放清除系統(tǒng)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為NPDES)許可證，否則即屬違法，而不論是否會(huì)對(duì)受容納水

6、體產(chǎn)生污染，或?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生其他不良影響。實(shí)施過(guò)程中，清潔水法有關(guān)水污染防治的各項(xiàng)具體法律要求是通過(guò)NPDES許可證加以落實(shí)的，所以NPDES許可證制度是美國(guó)水污染防治控制的支柱性制度。        我國(guó)目前的水污染排放許可證制度的法律依據(jù)包括2004年7月1日開(kāi)始實(shí)施的中華人民共和國(guó)行政許可法、國(guó)務(wù)院修訂發(fā)布的行政法規(guī)水污染防治法實(shí)施細(xì)則以及地方有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)布的淮河流域水污染防治暫行條例及國(guó)家環(huán)保局發(fā)布的淮河、太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法等關(guān)于特定水域污染控制的規(guī)定。其中，主要體現(xiàn)為實(shí)施細(xì)則第10條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方

7、人民政府根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總童控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證，對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證?！?#160;       從法律規(guī)范效力來(lái)看，NPDES許可證制度的法律依據(jù)為聯(lián)邦法律，我國(guó)排污許可證制度是由水污染防治法實(shí)施細(xì)則規(guī)定的，法律規(guī)范的效力等級(jí)存在差異。我國(guó)是在1988年開(kāi)始試行水污染物排放許可證制度，對(duì)于改善我國(guó)的水環(huán)境質(zhì)量并未起到特別突出的作用;未來(lái)，我國(guó)將根據(jù)環(huán)境質(zhì)量狀況和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，分階段分地區(qū)實(shí)施排放水污染物許可證

8、制度，目前其法律地位相對(duì)較低。法律依據(jù)薄弱，法律地位尷尬，這使得我國(guó)水污染排放許可證制度十多年來(lái)一直處于一種近似于“試點(diǎn)”的狀態(tài)。        二、適用范圍        NPDES許可證的規(guī)范對(duì)象包括“污染物”“污染源”“美國(guó)水體”三個(gè)要素。NPDES規(guī)定的污染物包括常規(guī)污染物（conventional pollutants）、有毒污染物（toxic pollutants）、非常規(guī)污染物（non-conventional pollutants），針對(duì)從點(diǎn)源排放的這三種污染

9、物，NPDES許可證制度都分別確定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排放限度。污染源分“點(diǎn)源”和“非點(diǎn)源”（non-point sources）兩類(lèi)。但只有“點(diǎn)源”受NPDES的規(guī)制。“點(diǎn)源”是指“任何可辨認(rèn)的、受限制的和不連續(xù)的排放或可能排放污染物的輸送設(shè)施”。包括現(xiàn)有源（existing sources）和新源（new sources），又分為“直接排放源”和“間接排放源”。典型的“點(diǎn)源”排放包括公共污水處理廠排放、工業(yè)設(shè)施排放及與城市地面徑流有關(guān)的排放?！懊绹?guó)水體”被定義為“能用于洲際商業(yè)的所有水體以及洲際湖泊、河流、溪澗、濕地、草灘以及天然水池等”。事實(shí)上，該定義甚至已經(jīng)被解釋為包括“一年僅有幾天有水

10、或僅有濕地型植被生長(zhǎng)的濕地”。但除非能證明該地下水與地面水有“水文聯(lián)系”（hydrological connection），否則不包括地下水。地下水由各州管轄，如果各州愿意，可以適用NPDES許可證制度。        我國(guó)水污染物排放許可證制度適用于向水體排污的重點(diǎn)污染源和排放重點(diǎn)污染物的單位，適用的污染物僅僅是重點(diǎn)污染物，主要包括大腸菌、石油類(lèi)、汞、福、鉛、砷等。實(shí)際上，也是僅適用于重點(diǎn)污染物總量控制區(qū)域內(nèi)的排污單位。這些重點(diǎn)區(qū)域即是“33211”地區(qū)，具體包括三河（淮河、海河、遼河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、兩區(qū)（酸雨控制區(qū)、

11、二氧化硫控制區(qū)）、一市（北京）、一海（渤海）即“33211”地區(qū)以及113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市。        這種限于特定區(qū)域特定污染物目標(biāo)總量控制框架下的排污許可證制度，不能把全國(guó)水土，甚至是同一領(lǐng)域的水體納入統(tǒng)一的嚴(yán)格控制之下，被打上了“頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的烙印，在環(huán)境問(wèn)題多元化、復(fù)雜化的今天，往往容易陷于被動(dòng)應(yīng)付的境地，也有違“事先預(yù)防”的現(xiàn)代環(huán)保理念。        三、許可證的種類(lèi)和內(nèi)容      

12、60; NPDES許可證基本上有兩類(lèi)：即一般許可證（general permits）和特殊許可證（individual permits）。一般許可證無(wú)需個(gè)別申請(qǐng)，適用于一定地理區(qū)域內(nèi)具有某種共同性質(zhì)的特定排污設(shè)施，具體包括：雨水點(diǎn)源、相同或?qū)嵸|(zhì)上相類(lèi)似的行業(yè)的設(shè)施、排放同類(lèi)廢物或從事同類(lèi)型的污水利用和處置活動(dòng)的設(shè)施、對(duì)下水道污泥利用及處置要求相同排放限制與運(yùn)營(yíng)條件的設(shè)施、要求相同或相似監(jiān)控措施的設(shè)施。特殊許可證是專(zhuān)門(mén)適用于個(gè)別設(shè)施的許可證，它針對(duì)該設(shè)施的具體特征、功能等規(guī)定特別的限制條件和要求。相關(guān)有權(quán)機(jī)關(guān)可要求其中任何排污者申請(qǐng)?zhí)厥庠S可證。NPDES許可證主要內(nèi)容包括：授權(quán)排放的說(shuō)明與排放地

13、點(diǎn)；排放標(biāo)準(zhǔn)；被許可人必須履行排放設(shè)施的各項(xiàng)監(jiān)控記錄以及向授權(quán)機(jī)構(gòu)的報(bào)告義務(wù)；最好的管理實(shí)踐（BMPs）、毒性削減評(píng)價(jià)（TREs）等補(bǔ)充的排放限制條款以及適用于所有許可證的有關(guān)法定的、行政的和程序的要求等標(biāo)準(zhǔn)條款。        我國(guó)的排污許可證只有排污許可證和臨時(shí)排污許可證兩種?？h級(jí)以上環(huán)保部門(mén)對(duì)本行政區(qū)達(dá)標(biāo)排放且不超過(guò)總量控制指標(biāo)的發(fā)給排污許可證；對(duì)超過(guò)排污控制指標(biāo)的，限期治理，期間發(fā)放臨時(shí)排污許可證，在限期內(nèi)達(dá)到排污總量控制指標(biāo)的可申請(qǐng)換發(fā)排污許可證。許可證的主要內(nèi)容包括：排污口的數(shù)量；排放污染物的種類(lèi)、濃度、數(shù)童、方式、去向以

14、及時(shí)段、季節(jié)要求；執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；有總量控制要求的污染物排放總量控制指標(biāo)、削減數(shù)量及時(shí)限；對(duì)排放污染物的特別要求；有效期限；年檢記錄；違章記錄等。        相比而言，美國(guó)主要根據(jù)排污設(shè)施的排放性質(zhì)、類(lèi)型、排放水體的水質(zhì)要求等因素以決定頒發(fā)何種類(lèi)型的許可證，相同類(lèi)型的排污設(shè)施頒發(fā)一般許可證，確保公正和便民，有利于更有效地分配資源、節(jié)約時(shí)間；對(duì)不具有共性性質(zhì)的排污者特殊對(duì)待，頒發(fā)特殊許可證，對(duì)其使用有特殊的條款和要求。其種類(lèi)更加科學(xué)，體現(xiàn)了特殊性和原則性的統(tǒng)一，確保對(duì)所有排污者有針對(duì)性的法律規(guī)制。有關(guān)許可證的內(nèi)容，美

15、國(guó)重點(diǎn)是落實(shí)水污染控制的基于技術(shù)、水質(zhì)和健康的排放標(biāo)準(zhǔn)，此外還特別規(guī)定了有關(guān)被許可人必須履行的各項(xiàng)監(jiān)控和報(bào)告義務(wù)；而我國(guó)目前的總量控制是以排污目標(biāo)總量控制為基礎(chǔ)的，未和水環(huán)境容量直接掛鉤，仍然出現(xiàn)水體嚴(yán)重污染的現(xiàn)象。        四、監(jiān)督管理體制和實(shí)施程序        NPDES許可證制度的統(tǒng)一監(jiān)督管理由聯(lián)邦環(huán)保局集中實(shí)施，有關(guān)協(xié)作部門(mén)在環(huán)保問(wèn)題上必須服從于中央聯(lián)邦環(huán)保局的最終決定權(quán)。同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局的權(quán)力既受到下級(jí)政府的制衡，又受到來(lái)自立法、司法、公眾等各方面的制衡。在

16、實(shí)施程序方面，美國(guó)審發(fā)兩種許可證的步驟基本一樣，以特殊許可證主要程序?yàn)槔航邮苌暾?qǐng)；審查申請(qǐng)材料的完整性與準(zhǔn)確性；要求補(bǔ)充必要的信息；根據(jù)申請(qǐng)材料和其他資料確定基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排水限度；根據(jù)申請(qǐng)材料和其他資料確定基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的排水限度；比較以上兩個(gè)排水限度，擇其更加嚴(yán)格者作為許可證排水限度；對(duì)每一污染物確定監(jiān)控和報(bào)告要求；確定特殊條件；確定一般條件；考慮差異性和其他合適的管制；制作相關(guān)資料清單（fact sheet）；完成審查，制作并公示許可證草案，必要時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)；制作并發(fā)放正式許可證；確保許可證的要求被遵守。        我國(guó)水污

17、染物排放許可證制度是由中央和地方的環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，相關(guān)部門(mén)依據(jù)環(huán)保法及相關(guān)規(guī)定在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境污染防治和資源保護(hù)等實(shí)施監(jiān)督管理。但我國(guó)環(huán)保部門(mén)對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題沒(méi)有最終決定權(quán)。同時(shí)，司法和公眾對(duì)環(huán)保部門(mén)制約作用較小，缺少權(quán)力相抗衡的基本條件。實(shí)施方面有關(guān)程序如下：申請(qǐng)人填寫(xiě)申報(bào)登記表，并報(bào)本單位主管部門(mén)審核；在制定時(shí)間內(nèi)，向所在地環(huán)保主管部門(mén)提交排污登記表，并按要求提供必要的資料；當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)分配排污指標(biāo)，包括區(qū)域污染物總量控制指標(biāo)和區(qū)域污染物總量削減指標(biāo)；對(duì)達(dá)標(biāo)排放且不超過(guò)總量控制指標(biāo)的發(fā)給排污許可證，對(duì)超過(guò)排污控制指標(biāo)的發(fā)給臨時(shí)排污許可證并限期削減排放量。  

18、      美國(guó)NPDES許可證監(jiān)督管理體制能夠保證美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)州政府直接發(fā)號(hào)施令，促進(jìn)地方依法實(shí)施許可證制度。同時(shí)嚴(yán)格的法律制衡，能夠帶來(lái)法律框架內(nèi)權(quán)力、權(quán)利及其相互之間的制衡與合作。而我國(guó)水污染物排放許可證制度受經(jīng)濟(jì)部門(mén)及地方利益的影響過(guò)多，很可能會(huì)而失去其科學(xué)性；同時(shí)在實(shí)施中統(tǒng)一監(jiān)督管理受體制及法律之外諸多因素的影響而落空。實(shí)施程序方面，與NPDES許可證制度相比，我國(guó)的相關(guān)程序模糊粗糙，過(guò)多的依賴(lài)于執(zhí)法人員自身的素質(zhì)，更不利于維護(hù)排污者的權(quán)益；而且缺少對(duì)話，尤其是缺少公眾參與，使公眾喪失了與自己休戚相關(guān)的事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)，甚至無(wú)形中造成了公眾與環(huán)

19、保管理部門(mén)的對(duì)立。        五、法律責(zé)任        根據(jù)清潔水法，對(duì)持證排污者違反NPDES許可證的行為，聯(lián)邦環(huán)保局可以暫停、吊銷(xiāo)、修改、終止排放許可證。另外還規(guī)定了嚴(yán)厲的行政、民事及刑事的制裁：對(duì)違證排污者可發(fā)布行政命令或處以每天100，000至125，000美元的罰款；對(duì)于許可證和行政命令的，由法院發(fā)布強(qiáng)制令和處以每天25，000美元以下的民事罰款；刑事制裁主要有罰金和監(jiān)禁，對(duì)于過(guò)失犯罪者，處以每天2，500至25，000美元的罰金，并處或者單處1年以下監(jiān)禁；對(duì)

20、于故意違法者，處以每天5，000至50，000美元的罰金，并處或者單處3年以下監(jiān)禁，累犯加倍；對(duì)于明知自己的違法行為將會(huì)致使他人死亡或使他人身體受到嚴(yán)重傷害，而仍然為之的故意違法者，可處以250，000美元以下的罰金，并處或者單處15年以下監(jiān)禁；單位犯罪者，處以1，000，000美元以下的罰金；對(duì)于故意在申請(qǐng)中提供虛假信息、故意做虛假監(jiān)測(cè)記錄、報(bào)告，或者故意偽造、破壞、篡改NPDES文件規(guī)定的監(jiān)側(cè)設(shè)備或方法者，處以10，000美元以下罰金，并處或者單處2年以下監(jiān)禁，累犯加倍。        我國(guó)行政許可法明確規(guī)定了被許可人、行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任：不按證排放，情節(jié)嚴(yán)重的，可以吊銷(xiāo)許可證。對(duì)排污單位故意不正常使用或未經(jīng)批準(zhǔn)而拆除、閑置水污染物處理設(shè)施，排放超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令恢復(fù)正常使用或重新安裝使用，并處10萬(wàn)元以下罰款；對(duì)造成重大污染事故，“后果特別嚴(yán)重的”，最高刑才處七年有期徒刑，并處罰金。拒報(bào)或者弄虛作假的，可以給予警告或處一萬(wàn)以下罰款。        與美國(guó)相比，我國(guó)對(duì)違反水污染物排放許可證制度者的制裁過(guò)輕。另外，過(guò)于依賴(lài)行政制裁，而忽視了民事制裁、刑事制裁的運(yùn)用。我國(guó)水污染物排放許可證制度對(duì)違反該制度的僅有行政制裁措施，