如何看待農(nóng)村居民點布局的合理性

1、如何看待農(nóng)村居民點布局的合理性張 強人們往往把“布局合理”作為農(nóng)村聚落空間分布的一種目標或理想狀態(tài)，把“布局不合理”作為農(nóng)村居民點的一類問題，并以此為由，把撤并村莊、騰出農(nóng)民土地供給城市“集約化利用”作為解決“不合理”問題的主要途徑。筆者認為，泛泛地指責農(nóng)村居民點布局不合理，簡單地拿城市用地方式類比農(nóng)村的方法，是以“城市偏向”來考慮農(nóng)村問題的表現(xiàn)。這種偏向在理論上缺乏依據(jù)，在觀念上有失公允，在實踐上非常有害。為解決這類認識偏差，就需要認真研究何謂“布局合理”，什么是農(nóng)村居民點布局合理的判據(jù)。本文試以北京市農(nóng)村居民點布局情況為例，探討農(nóng)村聚落布局合理性及其判據(jù)問題。這種探討只是初步的，以期引起規(guī)

2、劃、土地和農(nóng)村等工作部門的關(guān)注。一、農(nóng)村居民點布局是否合理的判據(jù)應(yīng)從農(nóng)村居民的需求和城市對農(nóng)村的需求兩方面來考慮(一)判斷農(nóng)村居民點合理性的出發(fā)點是尊重農(nóng)村居民的需要以村莊為主要形式的農(nóng)村居民點，是農(nóng)村居民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點。滿足村民對于居住和生產(chǎn)的需求，是對村莊的第一位要求；村莊坐落是否能夠滿足村民對于居住和生產(chǎn)的需求，也是判斷村莊布局是否合理的首要判據(jù)。農(nóng)村居民點布局的調(diào)整，首先必須考慮農(nóng)村居民的愿望和利益，絕不能按照少數(shù)人的意志而違背農(nóng)民的利益和愿望去進行農(nóng)村居民點布局的調(diào)整。違背農(nóng)民的利益和愿望，往往表現(xiàn)為兩種情況。一種情況表現(xiàn)為超越農(nóng)民承受能力和覺悟水平的盲動式調(diào)整，即在大多

3、數(shù)農(nóng)民不愿意調(diào)整的時候非要進行調(diào)整；另一種情況是在大多數(shù)農(nóng)民希望推進自己家園建設(shè)的時候，阻攔他們的行動，表現(xiàn)為調(diào)整的滯后性狀態(tài)。這兩種情況都是應(yīng)當防止的錯誤傾向。尊重和維護農(nóng)民在居民點布局調(diào)整中的權(quán)益，就要對做出空間調(diào)整的農(nóng)民有合理的生產(chǎn)生活安排。這些安排包括：至少不低于原先狀況的居住、收入、就業(yè)、保障、子女就學及其他生活服務(wù)條件。這些條件的改善，有的要由農(nóng)民個人和集體來承擔部分或全部成本，有的需要由各級政府來支付。政府、農(nóng)民個人和集體能否按照各自應(yīng)承擔的部分來支付這些成本，是農(nóng)民權(quán)益能否不受到損害的關(guān)鍵。因此，所謂農(nóng)村居民點布局的合理性，是建立在一定經(jīng)濟發(fā)展水平基礎(chǔ)之上的。農(nóng)民收入狀況是對農(nóng)

4、村居民點布局進行合理性調(diào)整首先需要考慮的基本條件。農(nóng)民的收入狀況，是決定農(nóng)民(在外部不能支付全部成本的前提下)有沒有條件遷移的決定性因素。農(nóng)民收入是農(nóng)民經(jīng)濟承受能力的集中體現(xiàn)，在很大程度上決定著農(nóng)民的需求愿望。根據(jù)2005年對海淀、大興、通州、門頭溝、豐臺、延慶、房山、昌平8區(qū)縣519個農(nóng)戶所做問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析，被調(diào)查農(nóng)戶對居住現(xiàn)狀滿意和比較滿意的占74，不滿意的占26；滿意程度較低的集中在山區(qū)。這就表明，農(nóng)村居住用房的面積與結(jié)構(gòu)都達到了比較滿意的水平，但是農(nóng)民對于改善居住條件仍有相當要求，包括對改進住房的形式、設(shè)施等存在期望。對于改進居住形式的期望是：在目前占94.6住平房獨院和占5.4住樓

5、房的農(nóng)戶中，有50愿意住平房，50愿意住樓房，其中少數(shù)愿意住高層樓房。不愿意住樓房的主要原因有：樓房生活費用過高、活動空間太小、老人上下樓不方便、生活不習慣、搬遷成本過高等；部分農(nóng)戶還反映出了生產(chǎn)方面的原因，如離不開土地、沒有倉庫、沒有地方養(yǎng)家畜等。值得注意的是，如果不是農(nóng)民自愿而是由外部動員農(nóng)民搬遷，農(nóng)民要求支付的成本是較高的。大部分農(nóng)民傾向于要求按照宅基地面積給予住房面積補償和部分現(xiàn)金補償，并要求提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)工作，提供醫(yī)療、失業(yè)等社會保險，在子女就學方面提供幫助。(二)城市對于農(nóng)村的需求城市對于農(nóng)村的需求主要體現(xiàn)在新版城市總體規(guī)劃中。包括：1.為城市發(fā)展提供新的空間。按北京城市總體規(guī)劃(

6、2004年-2020年)規(guī)定，從2003年到2020年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地將增加500平方公里，村鎮(zhèn)建設(shè)用地將減少542平方公里?？梢钥闯觯诖篌w上不減少農(nóng)用地的條件下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給主要來自于對減少近23村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的調(diào)整。2.涵養(yǎng)生態(tài)，營造市域綠地系統(tǒng)。按北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)規(guī)定，由中心城、平原地區(qū)、山區(qū)三個層次構(gòu)成的綠地系統(tǒng)，將使城市林木覆蓋率提高到55。特別是位于遠郊平原的第二道綠化隔離地區(qū)由兩個綠環(huán)、九片楔形綠色限建區(qū)及五片組團間綠色限建區(qū)構(gòu)成綠地系統(tǒng)，面積將超過1000平方公里。3.發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。城市圈重點發(fā)展以城市綠地、園林景觀、樓宇美化及農(nóng)產(chǎn)品展銷

7、等為主要內(nèi)容的景觀型和會展型農(nóng)業(yè)；近郊圈重點發(fā)展園區(qū)農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、科普農(nóng)業(yè)和精品農(nóng)業(yè)；遠郊平原圈重點發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、區(qū)域化、標準化的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工農(nóng)業(yè)；山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)圈加強生態(tài)工程建設(shè)，重點發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品、山區(qū)民俗旅游、生態(tài)旅游等生態(tài)型和休閑型農(nóng)業(yè)。都市型農(nóng)業(yè)的新形式也將對村莊布局和建設(shè)提出新的需求。4.建設(shè)中心村，使中心村成為具有地方特色、環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善的現(xiàn)代化農(nóng)村新型社區(qū)。(三)調(diào)解好農(nóng)民需求與城市需求之間的關(guān)系是合理布局的重點與難點農(nóng)民需求與城市需求之間既有一致性，也有矛盾性。它們的一致性表現(xiàn)為：通過滿足城市的需求，往往能夠不斷地解決農(nóng)村生活中的

8、一些現(xiàn)實問題，也可以比較長遠地解決農(nóng)村生活中一些帶有根本性的難題。它們之間的矛盾性往往聚焦于村莊布局建設(shè)的方便性與經(jīng)濟性之間的關(guān)系。從農(nóng)民的角度，往往希望留給自己的不動產(chǎn)多一些，利用各類設(shè)施更便捷一些，居住穩(wěn)定一些，在調(diào)整中能夠得到的利益多一些；而城市的需求則是要使局部的人均建設(shè)用地盡量少一些，調(diào)整力度大一些，調(diào)整的補償支出和設(shè)施的建設(shè)投入節(jié)省一些。二、衡量農(nóng)村居民點布局合理性的尺度(一)農(nóng)村居民點合理布局應(yīng)包含安全性、方便性、經(jīng)濟性、可持續(xù)性等要求1.安全。是指居住地點要能夠規(guī)避各種災(zāi)害或者減少災(zāi)害的傷害與損失；在現(xiàn)代社會生活中，安全需求還包含諸如交通安全、防火等因素。2.方便。是指居住地點

9、要能夠接近工作地點和各種為生活服務(wù)的設(shè)施。3.經(jīng)濟。包含兩層要求：一是符合節(jié)約用地的基本要求，最終調(diào)整到城市總規(guī)規(guī)定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地標準。二是符合各類建設(shè)的經(jīng)濟性，易于進行配套建設(shè)和功能擴充。特別是要較為經(jīng)濟地實現(xiàn)各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的配置。4.可持續(xù)性。是指聚落的位置和格局在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，在不做太大空間變動的條件下，通過適度的擴建改建，仍能夠保持功能上安全、方便、經(jīng)濟等特性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。村落的持續(xù)與穩(wěn)定是布局合理的表現(xiàn)，也是農(nóng)民安居樂業(yè)的條件。按照上述判據(jù)，試將衡量村莊布局是否合理的尺度做以下歸結(jié)：(1)能夠使生產(chǎn)與生活較好地結(jié)合起來，使多數(shù)居民能夠就地就業(yè)，使部分居民能夠借助

10、于便捷的交通到異地工作。(2)能夠按照城鄉(xiāng)一體化的標準實現(xiàn)全面提高農(nóng)村生活質(zhì)量的要求，為農(nóng)村享受到與城鎮(zhèn)同等水平的生活質(zhì)量創(chuàng)造空間條件。(3)能夠充分保持農(nóng)村的功能、文化和景觀特色，使農(nóng)村更好地成為城市的生態(tài)屏障、休閑勝地、宜居環(huán)境和安全食品產(chǎn)地。(4)遵循人與自然和諧的宗旨，按照循環(huán)經(jīng)濟的模式，通過現(xiàn)代科學技術(shù)成果的廣泛應(yīng)用，以提高資源利用效益為核心，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展節(jié)約型、循環(huán)型、環(huán)境友好型村莊，實現(xiàn)節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材。(5)基本建成城鎮(zhèn)體系和新農(nóng)村體系的框架，符合首都城市發(fā)展的趨勢，保持在未來相當長的時期內(nèi)不必再做大的調(diào)整。(二)對北京市農(nóng)村居民點布局現(xiàn)狀的基本判斷根據(jù)

11、對農(nóng)村居民點狀況的研究，筆者的基本判斷是：北京市農(nóng)村居民點布局總體上基本合理，但是存在局部性不合理，需要通過適度調(diào)整實現(xiàn)進一步合理化。村莊布局基本合理的標志主要是：(1)村莊規(guī)模以100500住戶、300一1500人口的規(guī)模為主，100戶以下和500戶以上村莊大約各占14。按照村鎮(zhèn)分類標準，多屬大型基層村(300人以上)和中型中心村(3001000人)規(guī)模以上。基本上處于大中小規(guī)模村莊并存、以大中型為主的格局。這樣的格局今后將會長期保持。(2)村莊分布具有較高的聚集程度。與行政村相比，自然村數(shù)量不多，行政村數(shù)量與自然村數(shù)量的比率11.3，且自然村較多的村莊主要分布在山區(qū)。這個特點同南方許多城郊

12、村莊極為分散的情況不同(比如2004年武漢市有2087建制村，13095自然塆，平均每個建制村有6個自然塆)。(3)地處自然環(huán)境惡劣、缺少生活條件地區(qū)的居民點數(shù)量不多，而且經(jīng)過長期的努力，這些居民點不久即可全部搬出險區(qū)。同時也應(yīng)看到，在城鄉(xiāng)逐步進入中等發(fā)達社會的進程中，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通條件、富裕水平、區(qū)域功能等條件的重大變化，原有農(nóng)村居民點格局需要適應(yīng)首都城市到2020年經(jīng)濟、社會、生態(tài)等發(fā)展目標加以適度調(diào)整。村莊布局不夠適應(yīng)城市發(fā)展要求主要表現(xiàn)在兩個方面：一是從宏觀布局看，隨著城市的發(fā)展和功能調(diào)整，出現(xiàn)了生存性不合理、功能性不合理、規(guī)模性不合理、體制性不合理等多種情況。二是從微觀布局看，許

13、多村莊內(nèi)部原有的結(jié)構(gòu)性不合理的狀況與社會發(fā)展的矛盾越來越顯現(xiàn)。微觀上結(jié)構(gòu)性不合理正在上升到制約社會發(fā)展的宏觀布局問題。結(jié)論是：新一輪農(nóng)村居民點布局調(diào)整的目的，是為了解決帶有根本性的布局問題，以保持未來更長久的穩(wěn)定。農(nóng)村居民點調(diào)整對于城市發(fā)展的意義在于，通過調(diào)整為城市建設(shè)供給相當數(shù)量的建設(shè)用地。農(nóng)村居民點調(diào)整對于解決“三農(nóng)”問題的意義在于，布局調(diào)整要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)，顯著地改善農(nóng)村的生活生產(chǎn)條件。通過本輪的調(diào)整，農(nóng)村居民點布局將在一個更高的合理化水平上保持基本穩(wěn)定。這是未來社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)之一。三、農(nóng)村居民點布局不合理的具體體現(xiàn)(一)生存性不合理所謂生存性不合理，指主要由自然條件造成或由人

14、為活動形成的不適宜人類居住的地區(qū)。由自然條件造成的天然險區(qū)，比如泥石流易發(fā)區(qū)等地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)；由人為活動形成的人工險區(qū)，比如煤礦采空區(qū)、危險品生產(chǎn)或儲放地、高壓走廊地帶等。這些地區(qū)的居民點或者需要搬遷，或者如不搬遷則必須采取防災(zāi)避險、保障安全的措施。(二)功能性不合理所謂功能性不合理，指主要由于城市的發(fā)展而改變了當?shù)剞r(nóng)村原先的功能、環(huán)境等條件，使居民點位置顯得不合理。因功能不合理而有可能需要調(diào)整的居民點大致有：位于現(xiàn)狀及規(guī)劃的水源保護區(qū)的村莊；位于自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園內(nèi)的村莊；位于規(guī)劃城市綠地、林地內(nèi)的村莊；位于文物、文化保護區(qū)內(nèi)的村莊。(三)規(guī)模性不合理所謂規(guī)模性不合理，指某些可

15、以適當集中而未集中的建設(shè)，存在擴大規(guī)模的潛力。人們議論較多的農(nóng)村“布局不合理”的情況，恰恰是“村莊人口規(guī)模過小，導致大型市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施難以延伸”。實際上，人口較少、聚落分散不應(yīng)成為農(nóng)村市政設(shè)施不健全的理由。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善的重要原因之一是，在城鄉(xiāng)二元體制下偏向于城市的政策導向而使社會對農(nóng)村公共物品的投入少，造成了適合于不同規(guī)模農(nóng)村居民點特點的技術(shù)措施短缺，各種供給極為不足。此外，根據(jù)實地觀察，有相當多數(shù)零散分布的農(nóng)村居民點是在深山區(qū)，有的一兩戶、三五戶建筑在微小的山間平地。對這些居民點做硬性的搬遷調(diào)整，實際上對節(jié)約建設(shè)用地和復(fù)耕為農(nóng)田并無多少意義，不如順其自然。(四)體制性不合理所謂

16、體制性不合理，表現(xiàn)在有相當數(shù)量的居民點按其產(chǎn)業(yè)和就業(yè)特征、人口戶籍結(jié)構(gòu)、土地用途屬性、社區(qū)服務(wù)與管理的需要，都應(yīng)納入城鎮(zhèn)體制的范圍，但是尚未及時轉(zhuǎn)變體制，或城鄉(xiāng)體制交叉混雜，因此而增大了農(nóng)村居民點的數(shù)量。體制性不合理的典型表現(xiàn)，是存在“城中村”、“城邊村”等現(xiàn)象。從空間分布看，存在體制性不合理問題的居民點大量分布在近郊和遠郊城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。(五)結(jié)構(gòu)性不合理所謂結(jié)構(gòu)性不合理，是指村莊內(nèi)部的空間格局不合理。這類不合理情況屬于目前農(nóng)村比較普遍的現(xiàn)象。大致有以下幾種情況：(1)村莊功能分布不合理。這種布局不合理狀況表現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)村居民點內(nèi)部土地使用的不合理，二是與農(nóng)村居民點相鄰?fù)恋厥褂玫牟?/p>

17、合理。形成這類不合理現(xiàn)象的原因，有的是由于村莊自身沒有規(guī)劃、或者是規(guī)劃滯后而造成的；有的是由于規(guī)劃缺乏科學性、或者權(quán)威性而造成的；有的是由于長期缺乏公共物品的投入而造成的。(2)農(nóng)村居民點容積率偏低，因而使土地利用率偏低。目前，規(guī)劃中的衛(wèi)星城周邊農(nóng)村居民點容積率約為0.1-0.4，東西部兩個發(fā)展帶和山區(qū)農(nóng)村居民點容積率約為0.14，全市農(nóng)村居民點的容積率約為0.15。在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進程中，如果因勢利導地逐步把衛(wèi)星城規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點容積率提高到與衛(wèi)星城規(guī)劃區(qū)容積率一致，把衛(wèi)星城周邊的農(nóng)村居民點容積率提高到l，把重點鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村居民點容積率提高到0.5，就能夠緩解全市土地壓力，提高城市土地

18、利用效益。(3)居民點內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理。存在居住用地比例過大，居住建筑密度過高，公共設(shè)置用地和道路用地比例偏小的問題。這些微觀層面的問題，由于覆蓋面廣，涉及人口多，群眾反映突出，已經(jīng)上升為居民點布局調(diào)整過程中需要同時考慮、分步解決的問題。四、農(nóng)村居民點布局不合理的原因分析及調(diào)整對策(一)農(nóng)村居民點布局不合理的原因分析1.歷史遺留原因。在郊區(qū)農(nóng)村，宅與院是傳統(tǒng)民居的主要形式。隨著發(fā)展，村落和民居傳統(tǒng)中某些不適應(yīng)社會進步之處也逐漸顯露出來。院落式的居住格局與樓房相比占地較大。按照目前農(nóng)村居民點中住宅建筑占宅基地40、庭院占60推算，全市農(nóng)村庭院面積約為500平方公里以上，其利用潛力相當可觀。這無

19、疑也成為人們批評它、想改造它的一個理由。2.城市發(fā)展及功能變動，引起原來位置合理的變成了不合理。采礦業(yè)發(fā)展形成了山區(qū)的采空區(qū)；電力、道路、水利、環(huán)衛(wèi)等城市公共設(shè)施建設(shè)，使一些村莊的位置變得不適宜進行建設(shè)或管理，其中有相當一部分村莊存在主要道路穿村而過的現(xiàn)象；工業(yè)發(fā)展使農(nóng)用地大量改變了用途，形成了工業(yè)區(qū)；各種城市生態(tài)功能區(qū)的劃定，比如自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、林區(qū)、南水北調(diào)等，也改變了村莊位置的合理性。3.體制和機制問題。統(tǒng)計數(shù)字表明，北京市的鄉(xiāng)村人口減少速度遠遠低于耕地面積減少速度。1995-2004年，平均每減少1公頃耕地所減少的鄉(xiāng)村人口不到0.9人；按鄉(xiāng)村人口人均耕地0.1公頃計算，每減少1

20、公頃耕地就有9人滯留在鄉(xiāng)村。這就意味著，在郊區(qū)土地利用方式高速非農(nóng)化轉(zhuǎn)變中，將農(nóng)民納入城市服務(wù)體系的進程嚴重滯后，許多由于城市發(fā)展建設(shè)而失去土地的農(nóng)民未被納入城市居民的就業(yè)、保障、補償、公共事業(yè)等社會服務(wù)機制之中，仍然大量滯留在由鄉(xiāng)村自行安置解決的層次。這就產(chǎn)生了土地被城市占用、行政建制仍屬農(nóng)村系列的問題，形成所謂“城中村”等村莊布局的體制性不合理問題。(二)農(nóng)村居民點發(fā)展趨勢按照農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，大致可對北京市農(nóng)村居民點發(fā)展格局做出以下預(yù)期：21世紀前20年，全市經(jīng)濟社會發(fā)展水平處于人均地方生產(chǎn)總值從4000美元到1萬美元提升的時期。目前4000個左右農(nóng)村居民點在未來規(guī)劃期內(nèi)將面臨不同前

21、途：少部分農(nóng)村將繼續(xù)保持典型農(nóng)村的特征或內(nèi)涵，即居住人口仍以農(nóng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動為主，村莊經(jīng)過改造成為現(xiàn)代化水平較高的農(nóng)村居民點；一部分農(nóng)村將成為以非農(nóng)活動為主、兼有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新型鄉(xiāng)村社區(qū)；還有相當一部分目前的“農(nóng)村”將轉(zhuǎn)變?yōu)榛旧蠜]有農(nóng)業(yè)活動的城鎮(zhèn)社區(qū)。農(nóng)村居民點內(nèi)部的變化主要是：人均居住用地面積將適當減少，但是由于居住用地利用效率提高，人均居住(建筑或使用)面積將會進一步增加；農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地的總量和比重將明顯增加，特別是用于發(fā)展工業(yè)、旅游業(yè)、商飲服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、安置農(nóng)村就業(yè)的空間將會擴大；在農(nóng)村居民點內(nèi)部，用于公共事業(yè)的建設(shè)用地的比重將提高，特別是用于基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)體、環(huán)境綠化、社區(qū)服務(wù)與管理等建設(shè)的用地比例將明顯增加；在增加鄉(xiāng)村生活服務(wù)設(shè)施、改善生活環(huán)境的同時，鄉(xiāng)村地區(qū)要保持同城鎮(zhèn)地區(qū)在文化和景觀之間的區(qū)別，保持較低的人口密度、建筑密度、水泥覆蓋率和較高的綠化覆蓋率等景觀特色與宜居環(huán)境。(三)解決問題的思路目前村莊布局中存在的主要問題及產(chǎn)生的原因不同，解決的緊迫性和途徑也不同，因此，應(yīng)當區(qū)別對待。對于生存性不合理、功能性不合理、規(guī)模性不合理、結(jié)構(gòu)性不合理等宏觀層次上布局不合理的居民點，可以劃定范圍，確定數(shù)量，根據(jù)不安全、不方便、不經(jīng)濟等問題的程度和調(diào)整改造的支撐能力，確定調(diào)整步驟