項目預(yù)算績效評價指標體系研究

1、    項目預(yù)算績效評價指標體系研究         來源：歲月聯(lián)盟    作者：周偉，周國強    時間：2010-06-25             摘要：該文分析了我國預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀，提出應(yīng)從性、遵從性、效率性、效果性四方面構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，并結(jié)合“血吸蟲病防治項目

2、預(yù)算績效評價研究”項目，重點對項目預(yù)算績效評價指標體系的構(gòu)建進行了研究。關(guān)鍵詞：項目預(yù)算 績效評價 評價指標中圖分類號：F540.58 標識碼：A一、我國預(yù)算制度改革與趨勢我國的預(yù)算制度建立于20世紀50年代中期，到20世紀90年代初，政府編制的預(yù)算為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。1998年12月15日，在全國財政工作會議上，李嵐清副總理提出了逐步建立公共財政基本框架的思路。公共財政基本框架下的預(yù)算改革要求在預(yù)算的組織形式上編制部門預(yù)算，在預(yù)算的編制方法上采用零基預(yù)算；2000年正式進行部門預(yù)算改革，實行“一個部門一本預(yù)算”； 2001年又推行部門預(yù)算，劃分為“基本支出”和“項目支出”；2003年再

3、次完善預(yù)算編制體系，明確要求基本支出試用“定員、定額”預(yù)算，對項目支出按照輕重緩急的原則進行排序；同時，項目預(yù)算試行建立項目庫。因此，編制部門預(yù)算已成為預(yù)算制度改革的基本方向，其本質(zhì)特征就是改變原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。隨著部門預(yù)算改革的深入，某些深層次問題漸漸凸顯，如的定額體系尚未建立、財政調(diào)控功能受到諸多因素制約、缺乏有效的績效評價機制等,特別是缺乏有效的績效評價機制問題更為緊迫。二、預(yù)算績效評價（一）預(yù)算績效評價現(xiàn)狀按照黨的十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的規(guī)定和要求及財政部的統(tǒng)一部署，從2001年開始起進行預(yù)算績效評價的小規(guī)模試

4、點，并取得了一定的成效。但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政預(yù)算管理改革的需要，尚存在很多問題，歸納起來主要有：（1）有關(guān)績效評價的理論和實踐研究不足；（2）績效評價指標體系尚未建立；（3）績效評價的規(guī)范化程度不足；（4）存在評價主體缺位現(xiàn)象。（二）構(gòu)建科學規(guī)范的預(yù)算績效評價體系開展預(yù)算績效評價是揭示部門預(yù)算資金管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的主要手段，同時也是深化預(yù)算體制改革、改善政府形象的需要。鑒于我國預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀及其重要性，目前應(yīng)從四方面著手構(gòu)建科學規(guī)范的預(yù)算績效評價體系。1、制度和組織體系。制度體系的構(gòu)建應(yīng)從預(yù)算資金的各個環(huán)節(jié)入手，從審批、撥付

5、、使用到監(jiān)督管理層層把關(guān)，形成預(yù)算資金使用的科學運作程序，使預(yù)算資金的管理做到有章可循；組織體系包括具體明確預(yù)算績效評價的工作范圍,制定評價工作程序,確定評價結(jié)果的應(yīng)用等；2、指標體系。對預(yù)算資金績效進行科學度量直接關(guān)系到績效評價的結(jié)果和評價目標的實現(xiàn)程度；3、標準體系。評價標準是評價預(yù)算資金績效優(yōu)劣的基本標尺，它與評價指標體系相匹配，對于每一指標，都有其對應(yīng)的評價標準；4、評價方法。評價方法的選擇涉及到指標的權(quán)重確定，主要方法包括德爾菲法、AHP及主成分分析等方法。同任何績效評價一樣，在上述四個方面中，預(yù)算績效評價的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在指標體系的構(gòu)建上。只有構(gòu)建一套科學的評價指標體系，才能準確地

6、度量出預(yù)算支出的實際效果。因此，構(gòu)建科學的評價指標體系是預(yù)算績效評價工作的核心和評價目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。三、項目預(yù)算績效評價指標體系構(gòu)建理論與方法在當前預(yù)算管理制度改革框架下，預(yù)算績效評價按其內(nèi)容分為基本支出預(yù)算績效評價和項目預(yù)算績效評價，本文主要探討項目預(yù)算績效評價指標體系的構(gòu)建。（一）項目預(yù)算績效評價的概念項目預(yù)算績效是一個綜合性的概念，反映公共部門項目預(yù)算支出經(jīng)濟性、效率性、效果性等方面的特征：1、經(jīng)濟性。在評估某一系統(tǒng)的績效時，經(jīng)濟性指標首先要回答的問題是“某系統(tǒng)在既定的時間內(nèi)，究竟花費了多少錢？是不是按照法定的程序花費金錢？”，它一般指系統(tǒng)投入到項目中的資源水準。經(jīng)濟性指標關(guān)心的是“投入

7、”的項目，如何使投入的項目作最經(jīng)濟的利用。經(jīng)濟目標并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。2、效率性。效率性要回答的首要問題是：“系統(tǒng)在既定的時間內(nèi)，預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果？”，效率性指標通常包括：服務(wù)水準的提供、活動的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項服務(wù)的單位成本等。效率可以簡單地理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題。3、效果性。效果性通常是指公共服務(wù)實現(xiàn)目的的程度，即公共服務(wù)符合政策目標的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，它包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)

8、果是否達到預(yù)期的目標以及產(chǎn)生的中長期影響。效果關(guān)心的是：目標或結(jié)果。項目預(yù)算績效評價則是對公共部門預(yù)算支出在經(jīng)濟性、效率性、效果性等方面特征的綜合判定，它包括確定目標、擬定評估指標、選擇評估方法、安排適當?shù)脑u估時間和評估步驟、得出評價結(jié)果等過程。（二） 項目預(yù)算績效評價指標體系設(shè)計1、項目預(yù)算績效評價指標體系框架績效評價指標是通過各種手段將績效目標轉(zhuǎn)化為可操作性的具體指標。預(yù)算支出系統(tǒng)公共服務(wù)的復(fù)雜性和多重性決定了其績效需要多個互相聯(lián)系的指標所構(gòu)成的體系來衡量，由于不同的指標反映了績效的某個側(cè)面，同時績效評價不僅要求對最終的產(chǎn)出結(jié)果進行評價，更重要的是要對投入和轉(zhuǎn)換過程進行評價，因此，績效評價

9、指標體系的設(shè)計在整體上需要遵從一定的邏輯關(guān)系，如圖1所示。項目預(yù)算績效評價指標體系的邏輯關(guān)系可以用“投入產(chǎn)出結(jié)果”鏈來分析：（1）投入是指用來提供服務(wù)或產(chǎn)品的資源。投入過程結(jié)合產(chǎn)出和結(jié)果過程后，在分析三者內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上可設(shè)計經(jīng)濟性指標。要講求經(jīng)濟性（遵從性），即以最低的成本獲得適當質(zhì)量的資源，如機構(gòu)臃腫，違規(guī)采購，就缺乏經(jīng)濟性。（2）轉(zhuǎn)換過程是進行投入、獲得產(chǎn)出和結(jié)果的方式。從轉(zhuǎn)換方面看，要講求遵從性，一個良好的轉(zhuǎn)換過程至少有一套健全的規(guī)章制度，相應(yīng)的績效指標是規(guī)章制度是否建立、健全，同時當其他領(lǐng)域的指標（特別是結(jié)果指標）不能清晰地定義時，轉(zhuǎn)換過程的指標往往可以有效地替代它們。（3）產(chǎn)出指服

10、務(wù)本身。從產(chǎn)出方面來看，要講求效率性，即在現(xiàn)有的資源條件下使產(chǎn)出最大，或在產(chǎn)出一定時力求使用的資源最少。衡量產(chǎn)出的績效指標是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產(chǎn)量最大。（4）結(jié)果是指服務(wù)達到的目標。支出系統(tǒng)的結(jié)果是指所提供的服務(wù)要滿足公眾在數(shù)量上和質(zhì)量上的要求，結(jié)果指標通常由其職能目標轉(zhuǎn)換而來，許多結(jié)果指標的數(shù)值需要通過收集公眾的反映，進行統(tǒng)計得到。（5）性（遵從性）、效率性和效果性三者之間彼此相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。項目預(yù)算的經(jīng)濟性（遵從性）是項目開展的先導和基礎(chǔ)，效率性是項目管理有效機制的外在表現(xiàn)，效果性是項目管理活動最終目標的反映。如果忽視項目的性能、質(zhì)量等效果因素而一味地去追

11、求項目資金的節(jié)約、效率，則會導致項目預(yù)算偏離其最終目標；而為了取得最終目標卻不計成本、不惜任何代價、不考慮效率，將最終導致財政資源的浪費和不足。只有三管齊下，預(yù)算項目才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率，取得最好的效果。 （6）項目預(yù)算績效評價指標體系可根據(jù)項目的“職能目標產(chǎn)出轉(zhuǎn)換投入”邏輯順序逐層構(gòu)建。投入產(chǎn)出的逆過程構(gòu)成了一個“目的手段”鏈，評價指標體系是對“目標手段”鏈進行分析，逐步進行系統(tǒng)分解而建立的。需要強調(diào)的是，必須注意目標一致性的問題，即：評價指標與項目目標的一致性表現(xiàn)在評價指標的內(nèi)容正確真實地反映了目標的實質(zhì)含義，能夠正確評價項目的績效，而且能引導項目向績效目標方向，

12、同時還表現(xiàn)在評價指標的內(nèi)容是否反映了項目總目標的整體性和各個側(cè)面。（二）項目預(yù)算績效評價指標體系構(gòu)建對于具體的評價對象，構(gòu)建評價指標體系時除遵循上述框架體系外，還應(yīng)遵循以下原則：1、相關(guān)性；2、重要性；3、科學性；4、系統(tǒng)優(yōu)化原則；5、通用可比性；6、實用性；7、目標導向性；8、定性與定量相結(jié)合原則。另外，由于項目預(yù)算支出范圍廣泛，不同領(lǐng)域的支出性質(zhì)不同，因此項目預(yù)算績效評價指標體系的構(gòu)建還應(yīng)結(jié)合項目預(yù)算支出的不同性質(zhì)分別構(gòu)建評價指標體系。1、共性指標遵從性與效果性指標。如資金使用規(guī)范率、資金到位率、資金目標實現(xiàn)率等；2、個性指標經(jīng)濟性和效率性指標。不同性質(zhì)的項目預(yù)算支出，其經(jīng)濟性和效率性的重

13、要程度也不同，相應(yīng)的成本效益表現(xiàn)和衡量也會不同；項目預(yù)算支出按性質(zhì)分為如下三類：基本建設(shè)類項目；行政事業(yè)類項目；其他類項目，主要包括：用科技三項費用、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、政策性補貼、對外援助、支援不發(fā)達地區(qū)等資金安排的項目。四、項目預(yù)算績效評價指標設(shè)計實例下面以長航血吸蟲病防治項目預(yù)算為例來具體說明項目預(yù)算績效評價指標設(shè)計的方法。（一）按照 “職能目標產(chǎn)出轉(zhuǎn)換投入”邏輯順序，在明確長航血防工作的職能、目標和工作內(nèi)容，并界定其項目類別（屬行政事業(yè)類項目）的基礎(chǔ)上，分析得出長航血防項目預(yù)算的特點：（1）項目的持續(xù)性；（2）項目投入既是最終投入，又是中間投入；（3）疫區(qū)涉水工作地綜合治理體現(xiàn)了血防項目的社

14、會效益。（二）分析血防項目的“投入產(chǎn)出結(jié)果”鏈，以“目的手段”鏈為工具，結(jié)合血防項目的個性特點，構(gòu)建的血防項目預(yù)算績效評價指標體系如表1所示。表1 血防項目預(yù)算績效評價指標體系評價指標 說 明效果性 血吸蟲病感染率 血吸蟲病感染率=感染人數(shù)/疫區(qū)工作人數(shù)收治率 收治率=收治人數(shù)/感染人數(shù)遵從性 資金使用規(guī)范率 資金規(guī)范率=1違規(guī)資金額/項目預(yù)算資金額效率性 感染率每下降1%所需費用 感染率每下降1%所需費用=血防資金比前期增加數(shù)（扣除一次性投入）/感染率比前期下降百分比人均預(yù)防費用 人均預(yù)防費用=預(yù)防費用 / 疫區(qū)職工人數(shù)（預(yù)防費用包括個體防護用品費、普查費、預(yù)防藥品定額儲備費、醫(yī)用耗材費）人均費用 人均治療費用=某類病人治療總費用 / 某類接受治療病人人數(shù) （按晚血病人、急感病人和慢性病人三類分別）工作宣傳費用比例 工作宣傳費用比例=開展血防工作和宣傳的費用 / 血防項目預(yù)算資金額血防工作計劃完成率 血防計劃完成率=完成分項血防計劃工作總項數(shù) / 血防計劃工作總項數(shù)血防任務(wù)完成質(zhì)量 血防任務(wù)完成質(zhì)量=（血防知識普及率受檢率改水改廁達標率防護用品配給率疫情及時上報率）/5血防設(shè)備利用率 主要血防設(shè)備工作小時數(shù)/(251×8)疫區(qū)涉水工作地綜合治理率 無重復(fù)感染和新感染人員的疫區(qū)涉水工作地數(shù)/疫區(qū)涉