推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、

1、推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度的實踐與探索河北省建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦公室 時玉軍 翟志永為進一步深化工程建設(shè)管理體制改革，完善建筑市場管理模式和運行機制，我省從2004年12月開始在全省推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度，旨在發(fā)揮市場機制的作用，用市場經(jīng)濟的手段來解決建筑市場長期以來存在的虛假招標(biāo)、合同履約率低，拖欠工程款和農(nóng)民工工資嚴(yán)重，工程質(zhì)量安全事故頻發(fā)等突出問題。通過一年多的實踐與探索，推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度對完善建筑市場管理模式和運行機制，解決當(dāng)前建筑領(lǐng)域存在的突出問題具有十分重要的作用，并取得一定的成效?，F(xiàn)結(jié)合一年多來的實踐與探索

2、談一點粗淺的認(rèn)識和體會。一、主要做法（一）加強宣傳和培訓(xùn)工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度是國際慣例，但在我國還剛剛開始推行。推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)思想、理論基礎(chǔ)以及實際工作中應(yīng)注意的問題需要進行廣泛深入的宣傳。只有讓全社會和相關(guān)市場主體對工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度認(rèn)知和掌握，才能保證推行工作的順利。同時還需加強對相關(guān)市場主體工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度知識的培訓(xùn)。2004年12月，省建設(shè)廳召開全省工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度動員大會之后，我們分別于2005年5月和7月在張家口和廊坊又組織全省招標(biāo)辦主任、交易中心

3、主任召開座談會，對工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度執(zhí)行情況進行分析研究并制定貫徹措施。2005年5月，省招標(biāo)辦與市場處共同組成3個宣講組分別到全省11個市和華北油田對建設(shè)單位、建筑企業(yè)、招標(biāo)代理機構(gòu)、評標(biāo)專家等相關(guān)市場主體進行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度宣講和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，培訓(xùn)人員達2700余名，并發(fā)放相關(guān)知識問答宣傳冊4000余冊。之后全省各市也不同程序地通過廣播、電視、報刊等新聞媒體或召開座談會、舉辦培訓(xùn)班等形式進行宣傳和培訓(xùn)。（二）制定相關(guān)規(guī)范性文件省建設(shè)廳2004年10月印發(fā)河北省建設(shè)工程工程量清單計價招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法、河北省建設(shè)工程工程量清單計價招標(biāo)評標(biāo)暫

4、行辦法、河北省建設(shè)工程擔(dān)保管理辦法（暫行）之后，全省11個市和華北油田對省建設(shè)廳的三個文件都進行了傳達和轉(zhuǎn)發(fā)。邯鄲、唐山、保定、石家莊、廊坊、邢臺6個市結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定并印發(fā)了工程量清單計價招標(biāo)辦法和工程量清單計價招標(biāo)評標(biāo)辦法。石家莊、唐山、廊坊、邯鄲、邢臺、保定6個市結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r制定并印發(fā)了工程擔(dān)保管理辦法。這些為我們在全省推行起到了積極的推動作用。（三）運用計算機和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管和評標(biāo)工作質(zhì)量和效率推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度是建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)的一項重要改革，需要我們對現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管模式和運行規(guī)則做出相應(yīng)的調(diào)整和改革。為做好技術(shù)支持，保證推行工作順

5、利，省招標(biāo)辦開發(fā)了河北省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)交易管理系統(tǒng)和河北省計算機輔助評標(biāo)系統(tǒng)。河北省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)交易管理系統(tǒng)旨在全省建立一個招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的平臺，實現(xiàn)全省監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一、交易程序統(tǒng)一、信息和數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一。河北省計算機輔助評標(biāo)系統(tǒng)是為工程量清單計價招標(biāo)評標(biāo)設(shè)計，作為評標(biāo)專家評標(biāo)的輔助工具。兩套系統(tǒng)對提高全省工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管和評標(biāo)工作的質(zhì)量和效率，規(guī)范交易活動起到積極的推動作用。（四）積極培育和發(fā)展工程擔(dān)保機構(gòu)建立和推行工程擔(dān)保制度，還必須培育擔(dān)保人市場，積極發(fā)展工程風(fēng)險管理擔(dān)保機構(gòu)，形成具有競爭機制的擔(dān)保人市場。一年多來，除了發(fā)揮商業(yè)銀行的作用外，我們還重點發(fā)展專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)以及承包商的同業(yè)擔(dān)保

6、人。現(xiàn)全省已發(fā)展工程擔(dān)保公司十幾家。在發(fā)展和培訓(xùn)擔(dān)保機構(gòu)的同時，我們加強對工程擔(dān)保機構(gòu)管理。根據(jù)河北省建設(shè)工程擔(dān)保管理辦法和關(guān)于加強建設(shè)工程擔(dān)保管理有關(guān)問題的通知的規(guī)定和要求，實行了工程擔(dān)保企業(yè)備案制度，對擔(dān)保企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備與其開展擔(dān)?；顒拥淖再Y金、場所設(shè)施、營業(yè)執(zhí)照、專業(yè)人員等進行了規(guī)定，實行了工程擔(dān)保業(yè)務(wù)手冊制度，以便管理部門掌握擔(dān)保機構(gòu)的工作業(yè)績、工作質(zhì)量和市場行為，建立擔(dān)保機構(gòu)信用檔案。推行委托擔(dān)保合同范本及委托擔(dān)保合同備案制度，規(guī)范委托擔(dān)保合同及擔(dān)保行為。（五）突出重點，以點帶面，穩(wěn)步推進從我省的實際性出發(fā)，按照突出重點、以點帶面、先易后難，逐步推開的原則，積極穩(wěn)步地推行工程量清單計

7、價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度。首先，規(guī)定推行范圍：全部使用國有資金投資或國有資金投資為主，施工單項合同估算價在150萬元以上或者工程項目總投資額1000萬元以上工程的施工招標(biāo)采用工程量清單計價招標(biāo)。對于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)沒有特殊要求的施工招標(biāo)項目采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法評標(biāo)。凡工程建設(shè)合同造價1000萬元以上的房地產(chǎn)開發(fā)項目，實行經(jīng)評審的最低和次低投標(biāo)價法中標(biāo)的項目以及總承包人需要將工程進行分包的建設(shè)項目推行工程擔(dān)保制度。其次，按照突出重點、以點帶面、先易后難、逐步推開的原則推進工作。在工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度推行中，人們對工程量清單計價招標(biāo)

8、比較認(rèn)可，推行工作順利，現(xiàn)全省已全面開展。但對低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度看法不一，推行工作進展緩慢。在低價中標(biāo)方面，我們確定在省直和滄州、承德率先對依照規(guī)定應(yīng)實行低價中標(biāo)的招標(biāo)工程實行最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)。唐山、秦皇島、廊坊、邯鄲等市對市政工程和部分房屋建筑工程推行最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)。除最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法外，全省各市的評標(biāo)方法還主要有以下三種：一是報價設(shè)上下限（攔標(biāo)價），次低價或次次低價中標(biāo)，如保定、廊坊等市；二是投標(biāo)價算術(shù)平均后乘以一個系數(shù)（小于1），最接近者或以上最接近的得高分，如石家莊、衡水、張家口、邯鄲、秦皇島、唐山等市；三是由評委設(shè)定成本線

9、，乘以一個系數(shù)（小于1）作為成本控制線，投標(biāo)報價在其以上最低的得最高分，如邢臺市。在以上評標(biāo)方法中，我們提倡最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)，并要求全省逐步過度到這種做法。在工程擔(dān)保方面，重點推行了投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、付款擔(dān)保4種。在擔(dān)保方式上提倡采用保證擔(dān)保。截止到目前為止，除全省普遍實行了投標(biāo)擔(dān)保外，石家莊、邯鄲、邢臺、唐山、秦皇島、滄州等市都不同程度地實行了業(yè)主工程款支付擔(dān)保，承包商履約擔(dān)保和付款擔(dān)保。據(jù)初步統(tǒng)計，截止到11月為止，全省實行最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)工程199項，占總招標(biāo)工程4.6%，實行業(yè)主工程款支付擔(dān)保和履約擔(dān)保的工程232項，占總招

10、標(biāo)工程5.4%。二、幾點體會（一）有利于真正發(fā)揮市場機制的作用，解決建筑市場長期以來虛假招標(biāo)、合同履約率低、工程款和農(nóng)民工工資拖欠嚴(yán)重等問題。推行工程量清單計價招標(biāo)，采用在保證工程質(zhì)量和安全前提下最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價中標(biāo)，取消招標(biāo)人對合格投標(biāo)人數(shù)量限制，再加上擔(dān)保作保證，在很大程度上，遏制了招標(biāo)人與投標(biāo)人串通或投標(biāo)人之間串通，找?guī)讉€投標(biāo)人圍標(biāo)，搞明招暗定等虛假招標(biāo)。推行工程擔(dān)保，建立市場誠信機制，用經(jīng)濟和法律的手段保證參與工程建設(shè)各方守信履約，有效防止了建筑市場長期以來存在的合同履約率低、工程款和農(nóng)民工工資拖欠嚴(yán)重問題。（二）有利于政府管理職能轉(zhuǎn)變。推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)，

11、改變了政府對工程造價管理職能由過去指令性預(yù)算定額向制定適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律需要的工程量清單計價方法和提供工程造價信息轉(zhuǎn)變，由過去行政直接管理向?qū)こ淘靸r依法監(jiān)督轉(zhuǎn)變，強化了政府對工程造價的宏觀調(diào)控職能。推行擔(dān)保制度，擔(dān)保人從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，參與工程管理，促使各行為主體增強合同履約意識，減輕了政府在工程管理方面的負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)政府對工程管理由直接的實物監(jiān)督為主向以建設(shè)程序監(jiān)督為主的轉(zhuǎn)變。推行三項制度，發(fā)揮經(jīng)濟和市場機制作用能夠促使政府部門真正履行起黨的十六屆三中全會提出的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的政府職能。（三）有利于建筑業(yè)企業(yè)加強管理，提高競爭力。推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)

12、，為投標(biāo)人競爭提供了一個共同的起點，按照量價分離的原則，統(tǒng)一工程量計算規(guī)則，投標(biāo)人根據(jù)自身的消耗水平、技術(shù)特點、材料采購渠道和組織管理狀況等自主報價，建筑企業(yè)必須改變過去過分依賴國家發(fā)布預(yù)算定額計算工程價格的被動狀況，必須編制出符合企業(yè)實際水平的企業(yè)內(nèi)部定額用于投標(biāo)報價，認(rèn)真履行承諾，保證工程質(zhì)量和工期。這樣就促進建筑企業(yè)不斷加強經(jīng)營管理，提高競爭力。推行工程擔(dān)保制度，使有實力、信譽好的投標(biāo)人容易取得擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保。而資金薄弱、經(jīng)營管理能力不強或誠信記錄有瑕疵的企業(yè)不容易獲得或不能獲得擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保，因而承接不到工程項目，最終被迫退出市場。因此，推行擔(dān)保制度也促使投標(biāo)人不斷加強企業(yè)管理，提高經(jīng)

13、營水平，增強在同行業(yè)中的競爭力。隨著我國改革開放的進一步加快，中國經(jīng)濟日益融入全球市場，特別是我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，行業(yè)壁壘下降，建筑市場進一步對外開放，國外的企業(yè)以及投資的項目越來越多地進入國內(nèi)市場。三項制度是國際通行的做法，我國的企業(yè)要走出國門參與海外投標(biāo)或國際市場競爭，就必須要與國際通行的做法相適應(yīng)，推行三項制度有利于國內(nèi)企業(yè)提高經(jīng)營管理水平，參與國際市場競爭。（四）有利于進一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，防止和遏制招標(biāo)投標(biāo)活動中的不正之風(fēng)和腐敗行為。招標(biāo)投標(biāo)競爭的核心是價格。推行低價中標(biāo)，按照最低價起評、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)的競爭模式，中標(biāo)靠的主要是以企業(yè)實力為基礎(chǔ)的價格，即使與

14、業(yè)主關(guān)系再好，即使有領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)照”，價格高難以中標(biāo)；沒有關(guān)系，沒有“關(guān)照”，價格有競爭力，同樣也可以中標(biāo)。這就從根本上改變了中標(biāo)的決定因素。除此之外，低價中標(biāo)擴大了競爭的范圍和幅度，壓縮了利潤空間，減少了實施腐敗行為所需的經(jīng)濟基礎(chǔ)，找了關(guān)系也不一定能中標(biāo)，中了標(biāo)還不一定能賺回實施腐敗所付出的代價。兩個方面的共同作用，將有助于消除國有資金項目中腐敗行為發(fā)生的內(nèi)在動力。（五）節(jié)約項目投資效果顯著。推行低價中標(biāo)體現(xiàn)了在保證工程質(zhì)量和工期的前提下，價格的充分競爭，促使投標(biāo)人最大限度的降低投標(biāo)價格，從而達到節(jié)約項目投資的目的。在操作方法上，低價中標(biāo)淡化了標(biāo)底（包括平均價“標(biāo)底”）的作用，評標(biāo)不再以接近標(biāo)底

15、者為優(yōu)或中標(biāo)，而是以最低價起評，經(jīng)評審最低投標(biāo)價中標(biāo)。評標(biāo)的重點是對最低報價的投標(biāo)書的合理性進行評判。只要投標(biāo)人不低于其企業(yè)個別成本的最低投標(biāo)價即可中標(biāo)。這種做法較過去的以社會平均價為標(biāo)準(zhǔn)的評價方法，進一步節(jié)約了工程投資。三、存在的主要問題由于受傳統(tǒng)觀念和市場發(fā)育不成熟的影響，推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保工作中還存在以下的問題：（一）一些人對推行低價中標(biāo)、工程擔(dān)保的重要性認(rèn)識不足，存在著擔(dān)心和顧慮。有的市建設(shè)局的主管領(lǐng)導(dǎo)怕推行低價中標(biāo)，可能導(dǎo)致企業(yè)惡性競爭，引發(fā)社會不穩(wěn)定。也有的同志擔(dān)心推行低價中標(biāo)會影響工程的質(zhì)量和安全。個別企業(yè)受利益的影響對推行低價中標(biāo)不贊同。一些建設(shè)單位認(rèn)為

16、推行工程擔(dān)保增加了工程成本或自己占有市場優(yōu)勢不愿意推行工程擔(dān)保。（二）一些投標(biāo)人盲目報價，以低于成本競標(biāo)，影響了招標(biāo)投標(biāo)的公平、公正競爭和誠實守信原則。由于受傳統(tǒng)工程計價模式的影響，目前絕大多數(shù)投標(biāo)企業(yè)尚未建立起自己的內(nèi)部定額，對工程量清單計價不熟悉，不習(xí)慣，加上工程擔(dān)保作用還未充分發(fā)揮，個別投標(biāo)人不理性報價，有意低于成本的競標(biāo)，以至中標(biāo)后不能履行合同，影響了工程建設(shè)。（三）現(xiàn)行評標(biāo)辦法和評標(biāo)專家還不適應(yīng)工程量清單計價招標(biāo)評標(biāo)的要求。以預(yù)算定額為計價依據(jù)的招標(biāo)投標(biāo)，在價格評定上，多采用所有投標(biāo)人報價加權(quán)平均，產(chǎn)生評標(biāo)標(biāo)底或期望值標(biāo)底，再以此為依據(jù)對投標(biāo)人的報價進行比較和評價，以接近標(biāo)底者得分最

17、高或中標(biāo)。以工程量清單計價為依據(jù)的招標(biāo)投標(biāo)，按照國際上通行的做法，一般采用最低價起評，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法。但目前全省大部分市的評標(biāo)方法仍沿用已接近標(biāo)底或投標(biāo)企業(yè)報價的算數(shù)平均值為優(yōu)或中標(biāo)的方法評標(biāo)，已不適應(yīng)工程量清單計價招標(biāo)的要求。實行工程量清單招標(biāo)的評標(biāo)必須改變過去商務(wù)標(biāo)評標(biāo)主要依據(jù)標(biāo)底或投標(biāo)企業(yè)報價平均值評價的方法。評標(biāo)的重點是對投標(biāo)人報價是否低于投標(biāo)企業(yè)個別成本的評判。目前一些評標(biāo)專家對工程量清單計價招標(biāo)評標(biāo)不習(xí)慣，對企業(yè)報價是否低于企業(yè)個別成本不會評判、不敢評判和不負(fù)責(zé)任地評判，也是導(dǎo)致個別投標(biāo)人以低于成本價中標(biāo)的原因。四、下一步的工作建議推行工程量清單計價招標(biāo)，低價中標(biāo)，工程擔(dān)保制

18、度是建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)改革與發(fā)展的方向，是解決當(dāng)前建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)突出問題的治本之策，我們應(yīng)當(dāng)堅定不移的推行下去、堅持下去。考慮到目前的實際情況，建議重點做好以下工作：（一）進一步統(tǒng)一思想，穩(wěn)步推進。進一步充分認(rèn)識推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度的重要性，要從市場經(jīng)濟的本質(zhì)，建筑市場的發(fā)展，建筑業(yè)的改革和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，充分認(rèn)識推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保的意義和作用。當(dāng)前的問題也是發(fā)展中的問題，要靠改革來解決。推行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保的核心是價格，難點是擔(dān)保。要突出重點，解決難點，因地制宜，穩(wěn)步推進。推行中還要注意及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷完

19、善，減少失誤。（二）對政府投資工程和非政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)采用不同的監(jiān)管方式。由于國有資金投資工程中的政府投資工程是使用納稅人的錢建設(shè)，作為政府監(jiān)管部門，應(yīng)對其強化監(jiān)管。對于一般政府投資工程，強制實行工程量清單計價招標(biāo)、低價中標(biāo)、工程擔(dān)保制度。對于非政府投資的一般國有資金投資的招標(biāo)工程，可在低價中標(biāo)方面放寬要求。業(yè)主可選擇經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)，也可以選擇綜合評估法評標(biāo)，以創(chuàng)造更寬松的投資環(huán)境。（三）加大招標(biāo)投標(biāo)的改革力度。依法必須公開招標(biāo)的工程，凡采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法中標(biāo)的招標(biāo)工程，提倡資格后審，采用資格預(yù)審的，取消資格預(yù)審對投標(biāo)企業(yè)數(shù)量限制，符合條件都應(yīng)允許投標(biāo)；采用綜合評估法評標(biāo)的

20、招標(biāo)工程，當(dāng)合格投標(biāo)人數(shù)量過多時，采用隨機抽取的方法確定不少于9個投標(biāo)人參加投標(biāo)，遏制招標(biāo)人在招標(biāo)投標(biāo)活動中暗箱操作、明招暗定，以及招標(biāo)人與投標(biāo)人之間或者投標(biāo)人之間相互串通，弄虛作假。對于實行低價中標(biāo)的工程評標(biāo)時，技術(shù)標(biāo)一般只作通過式評審，商務(wù)標(biāo)采用從最低報價評起方法，取消以標(biāo)底或投標(biāo)企業(yè)報價平均值為評價依據(jù)的做法。同時，還要大力推行計算機輔助評標(biāo)系統(tǒng)，減少人為因素干擾，提高評標(biāo)工作效率和質(zhì)量。（四）培育擔(dān)保人市場，積極發(fā)展工程風(fēng)險管理中介機構(gòu)。建立和推行工程擔(dān)保制度，必須有一定數(shù)量并符合資格條件的擔(dān)保人，形成具有競爭機制的擔(dān)保人市場。除了要充分發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)積極培育其他具備條件的機構(gòu)擔(dān)當(dāng)擔(dān)保人，重點是發(fā)展專業(yè)的擔(dān)保公司，以及承包商的同業(yè)