論立法法對行政立法的規(guī)定及其完善

1、 行政立法的規(guī)范化，是指我國有權(quán)制定行政法規(guī)范的國家機(jī)關(guān)，在各自的權(quán)限內(nèi)對過去所發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行審查，確定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章已全部或部分不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)予以全部或部分廢止；下位法律規(guī)范是否與上位法律規(guī)范存在抵觸，發(fā)現(xiàn)抵觸，應(yīng)盡快修正； 同一層級(jí)的法律規(guī)范之間是否有不和諧或相互矛盾處，要力求和諧并消除矛盾。盡管法律規(guī)范的實(shí)施具有穩(wěn)定性的要求，但這種穩(wěn)定性不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法律、法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)隨著社會(huì) 政治 、經(jīng)濟(jì)、文化等實(shí)際情況的變化而不斷發(fā)展變化，適時(shí)地進(jìn)行立、改、廢；下位法律規(guī)范則要與上位法律規(guī)范適時(shí)地保持立、改、廢的一致。這是法的穩(wěn)定性與適時(shí)變化性

2、的辯證統(tǒng)一，也是社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則的必然要求。 雖然立法法沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規(guī)定有意義的、具操作性的規(guī)范措施，但是畢竟立法法的出臺(tái)對我國行政立法中的混亂現(xiàn)象作了進(jìn)一步規(guī)范，向行立法規(guī)范化邁出了可貴的一步。 要充分的了解我國立法法中行政立法存在的問題，并找出解決的方案，首先，要我國的立法法中對行政立法做出的規(guī)定進(jìn)行初步的認(rèn)知與探究。立法法中對行政立法的規(guī)定有：一、行政立法的權(quán)限范圍 我國享有行政立法權(quán)的主體包括國務(wù)院，國務(wù)院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府，以及經(jīng)國務(wù)院

3、批準(zhǔn)的較大的市人民政府等。在實(shí)踐中，行政法規(guī)與法律之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權(quán)限劃分，都沒有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致多頭立法、部門爭權(quán)、內(nèi)容沖突的情形時(shí)有發(fā)生。為了有效解決這一問題，立法法對行政立法權(quán)限作出了統(tǒng)一規(guī)定。（一） 明確規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，限定了行政立法權(quán)的范圍 立法法第8條明確規(guī)定了必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)：（1）國家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；

4、（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）對非國有財(cái)產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會(huì)制定法律的其它事項(xiàng)。對上列事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，不可以授權(quán)。（二）明確規(guī)定了國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍 為了明確國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍，解決理論和實(shí)踐中的爭議，立法法第56條對國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)作了詳

5、細(xì)規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”在立法實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)除了通過特別決定的方式對國務(wù)院加以授權(quán)外，還存在所謂的法條授權(quán)，即在制定的法律中專設(shè)一條規(guī)定國務(wù)院可以就有問題制定行政法規(guī)。（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍 為了正

6、式明確國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的立法地位，立法法第71條規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！币虼?，部門規(guī)章必須在法律、國務(wù)院的行政法規(guī)、決定或命令規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)制定，這與國務(wù)院可以自主制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)制定，而不能超出其權(quán)限范圍；根據(jù)第72條規(guī)定，涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。二、行政立法的基本程序和監(jiān)督機(jī)制 立法實(shí)踐證明，良法的產(chǎn)生有賴

7、于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內(nèi)容平等和過程的程序性。所謂立法程序是指具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意進(jìn)而使立法活動(dòng)彰顯和實(shí)現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會(huì)秩序及配置社會(huì)資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序。立法法對制定行政法規(guī)規(guī)定了6項(xiàng)程序：（1）立項(xiàng)和起草。（2）聽取意見。（3）法規(guī)草案的審查。（4）決定。（5）公布。（6）刊登。 由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越了自己的立法權(quán)

8、限進(jìn)行立法，所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對行政立法進(jìn)行監(jiān)督。我國實(shí)踐中對于行政立法的監(jiān)督主要由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、最高國家行政機(jī)關(guān)、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)行使，但由于缺乏具有操作性的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實(shí)效。我國立法法對行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善，主要體現(xiàn)在對行政法規(guī)和規(guī)章的備案和審查制度上。1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機(jī)關(guān)依法報(bào)送有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機(jī)關(guān)全面了解相關(guān)立法文件的情況

9、，它是接收備案機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)2、審查。接收備案機(jī)關(guān)在接收到相關(guān)立法文件后，即可以主動(dòng)對其進(jìn)行審查監(jiān)督。但實(shí)踐證明，這種主動(dòng)審查受到監(jiān)督機(jī)關(guān)人力不足的較大限制。綜上所述，立法法從多方面對我國的行政立法進(jìn)行了規(guī)范，并在立法權(quán)限、立法程序和監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國的行政立法制度。由于我國正處在新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，立法工作難免受到各個(gè)方面因素的影響，從而使我國現(xiàn)行行政立法存在著一些問題。如立法的統(tǒng)一性在個(gè)別領(lǐng)域正遭到破壞，法與法之間有些規(guī)定尚不夠和諧，有些法律法規(guī)的條文自相矛盾，運(yùn)用的結(jié)果反而侵害了公民的基本權(quán)利，有些規(guī)范缺少法律責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致后患無

10、窮，規(guī)范的清理工作明顯滯后等。在此，我們提出了一下幾點(diǎn)完善行政立法的規(guī)定：一、建立統(tǒng)一的行政立法程序標(biāo)準(zhǔn)。這不僅有助于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，更重要的是有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀控制能力。目前國務(wù)院正在研究制定有關(guān)的條例。近年來，全國人大已經(jīng)先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等單行行政程序法律。 二、建立嚴(yán)格的行政立法規(guī)劃、審查制度。由于資源有限，管理所需規(guī)則甚多，而且每一項(xiàng)立法的發(fā)展都是一個(gè)過程，因此，根據(jù)輕重緩急制訂立法規(guī)劃意義重大。加強(qiáng)對法規(guī)規(guī)章草案的審查是對行政立法活動(dòng)進(jìn)行事中控制的重要措施。審查分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是立法機(jī)關(guān)的法制部門對法規(guī)或者規(guī)章草案的初步審查，二是制定機(jī)關(guān)對法規(guī)或規(guī)章草案

11、的審議。 三、樹立成本效益觀念。管理是有成本的，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生效益。在我國似乎還很少在立法時(shí)對實(shí)施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進(jìn)行分析。由于規(guī)章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，決策者在審議規(guī)章草案時(shí)往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實(shí)施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實(shí)施可能產(chǎn)生的后果。因此，應(yīng)當(dāng)將成本效益觀念引入行政立法并有相應(yīng)的程序保障。 四、賦予行政管理相對人參與行政立法的程序權(quán)利。首先，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)?，F(xiàn)在啟動(dòng)行政立法程序基本上屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，管理相對人沒有要求制定、修改或者廢除行政法規(guī)、規(guī)章的法定的程

12、序權(quán)利。因此應(yīng)當(dāng)賦予行政管理相對人要求發(fā)布、修改或廢除行政法規(guī)或規(guī)章的程序權(quán)利。第二，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政立法的實(shí)際參與權(quán)。第三，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有請求審查、撤銷行政法規(guī)規(guī)章的程序權(quán)利。 五、重視法律專家的作用。行政立法是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的專業(yè)工作。法律專家包括行政法專家參與制定行政法規(guī)規(guī)章的過程具有特別重要的意義。就起草行政法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行政人員加上法律專家其中包括行政法專家可能才是一個(gè)最佳的組合。由這樣的群體起草法規(guī)規(guī)章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢法律專家應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性

13、程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。 六、完善立法工作方式，推進(jìn)立法公開，提高公眾和專家參與程度，不斷提高立法質(zhì)量。要堅(jiān)持群眾路線，從切實(shí)維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，廣泛聽取各方面的意見，特別要重視聽取基層單位和基本群眾的意見，協(xié)調(diào)兼顧各方面各階層群眾的具體利益；要做到立法計(jì)劃編制、起草、征求意見、協(xié)調(diào)論證、審議等各個(gè)立法環(huán)節(jié)上的公開，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，使立法工作體現(xiàn)廣大人民群眾的智慧和意志。建立行政立法聯(lián)系人制度。選擇部分基層人大代表和政協(xié)委員、法律工作者等作為行政立法聯(lián)系人，定期進(jìn)行工作聯(lián)系，征求他們對行政立法工作的建議和意見。孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡?！苯裉斓?時(shí)代 正在步入一個(gè)全球化的時(shí)代，我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)將與