義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢

1、義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢、義務(wù)教育均衡發(fā)展的實質(zhì)：均衡配置資源基本公共服務(wù)作為社會公共服務(wù)最基本的內(nèi)容，直接關(guān)系到社會的公平與正義，其均等化日益受到國家的高度重視。黨的十七大報告指出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，圍繞推進公共服務(wù)均等化，完善公共財政體系”了政府要轉(zhuǎn)變職能，建立和完善公共服務(wù)體系，強化社會管理和提供公共服務(wù)的職能。同時，還把“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”作為“改善民生為重點的社會建設(shè)”的首要一條。黨的十七屆三中全會又把“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化明顯推進”作為農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)。通過上述系列國家政策文件，國家已經(jīng)把政府實現(xiàn)公共服務(wù)均等化提上重要日程。國家育

2、改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)(以下簡稱規(guī)劃綱要)建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮指出：“小區(qū)域差距”。在教育領(lǐng)域，政府提供基本公共服務(wù)就是提供義務(wù)教育，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化就是要實現(xiàn)義務(wù)教育均等化，從而體現(xiàn)義務(wù)教育的公平與正義。新中國成立后，黨和國家高度重視發(fā)展教育事業(yè)，無論是教育方針的制定，還是教育法律的確立，都始終貫穿著為人民服務(wù)的宗旨和實現(xiàn)公平的思想。改革開放以來，黨中央、國務(wù)院提出實施科教興國戰(zhàn)略。2006年，國家頒布實行了中華人民共和國義務(wù)教育法，對原有的義務(wù)教育法進行了修訂，為所有適齡兒童少年平等接受義務(wù)教育提供了法律保障。經(jīng)過不懈努

3、力，我國終于基本普及九年義務(wù)教育。義務(wù)教育的普及，就是我國實現(xiàn)了最基本的教育公平。然而，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，盡管各地義務(wù)教育都取得了新的發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學(xué)校之間以及群體之間的教育水平都存在著較大差異，如果政府不進一步調(diào)控，這種差異可能還有進一步擴大的趨勢。如果不重視上述差距，或者任上述差距繼續(xù)擴大，勢必會影響到義務(wù)教育全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，勢必影響到教育的公平，甚至影響到社會主義和諧社會的構(gòu)建。國外發(fā)達國家義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)也充分證明，關(guān)注義務(wù)教育均衡發(fā)展以及實現(xiàn)教育機會均等，已成為世界各國近二十年來提高國民

4、素質(zhì)和維護社會穩(wěn)定的共識。教育部長袁貴仁提出，各地要把義務(wù)教育作為教育改革與發(fā)展的重中之重，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重，把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為國家推動教育發(fā)展的奠基工程和貫徹落實中華人民共和國義務(wù)教育法的重要工程，進一步完善政策措施，加大工作力度，切實抓緊抓好抓出成效，保障全體學(xué)生平等接受義務(wù)教育。我國正處于社會經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，義務(wù)教育發(fā)展的差距問題，越來越引起了社會各界的廣泛關(guān)注。推進義務(wù)教育均衡發(fā)展、促進教育公平，已成為新時期、新階段我國義務(wù)教育發(fā)展的新方向和新任務(wù)。規(guī)劃綱要也明確提出“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。推進義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等各項資

5、源”?？梢娋馀渲觅Y源在義務(wù)教育均衡中至關(guān)重要。規(guī)劃綱要還進一步明確指出推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署，第一步切實縮小校際差異，著力解決擇校問題；第二步，加快縮小城鄉(xiāng)差距；第三步，努力縮小區(qū)域差距。各地政府為了落實國家政策和實施規(guī)劃綱要，在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中，也配套制定了相應(yīng)的地方政策文件，如湖北省教育廳就制定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的行動計劃制定了“三化目標(biāo)”、“四項工程”、“兩個機制”。其中，化目標(biāo)”指的是基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、師資配置均衡化、教學(xué)質(zhì)量體化；“四項工程”即以縣域為單位實施“學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程”、“教師隊伍建設(shè)工程”、“教學(xué)質(zhì)量提高工程”、“義務(wù)教育關(guān)愛工程”；“兩個機制”指的是

6、經(jīng)費投入保障機制和督導(dǎo)評估機制。很多縣市都將義務(wù)教育均衡發(fā)展納入地方事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制度，還成立了義務(wù)教育均衡發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這一系列從上至下的政策制度旨在全面提高義務(wù)教育質(zhì)量和管理水平，推進義務(wù)教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)義務(wù)教育公平。雖然各地根據(jù)上級政府頒布的政策文件，因地制宜地采取了眾多措施，以推動區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育均衡，也取得了可喜的成就，很多薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件得到改善，學(xué)校之間的差距減小，貧困學(xué)生得到了資助，教育質(zhì)量得到了提升。但是很多行政部門對義務(wù)教育均衡發(fā)展的理解存在著偏差。如有些地區(qū)誤認(rèn)為義務(wù)教育均衡是一個大“夢筐”，以前所有日常行政工作都可以納入到義務(wù)教育均

7、衡發(fā)展工程上來，甚至有些地區(qū)還沿襲原來的工作思路，采取了與義務(wù)教育均衡發(fā)展相違背的做法，盲目撤銷教學(xué)點，建立示范優(yōu)質(zhì)學(xué)校。還有的地區(qū)沒有摸清家底，不顧本身經(jīng)濟條件，盲目照搬其他地區(qū)推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的模式，隨心所欲地配置教育資源。為了了解義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀，筆者經(jīng)常到各地縣市基層調(diào)研。從2009年開始，筆者已經(jīng)到過湖北省通山、崇陽、華容、夷陵、監(jiān)利、仙桃、松滋、潛江、黃梅等多個義務(wù)教育均衡試驗點的縣市，通過與當(dāng)?shù)亟逃姓藛T以及教師座談、查看資料和學(xué)?？疾?，了解到了各縣市推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的舉措、現(xiàn)狀以及存在的問題。同時，在多年的義務(wù)教育學(xué)校調(diào)研中，筆者對義務(wù)教育學(xué)校的真實生活境遇有著深

8、刻的體驗。部分農(nóng)村學(xué)校還存在著D級危房，教室破爛不堪，教師每次上課之前還要檢查教室是否會出現(xiàn)新的裂縫，他們不僅承擔(dān)繁重的教學(xué)任務(wù)，而且還要為學(xué)生的安全問題憂心忡忡。有的教室除了燈泡以外，再也沒有現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)備，粉筆加黑板是他們唯一的教學(xué)工具。部分學(xué)校教師素質(zhì)跟不上課程改革的需要，難以開足開齊課程，特別是體、音、美和英語老師緊缺。與此形成鮮明對照的是城市義務(wù)教育學(xué)校的優(yōu)質(zhì)資源，部分城市學(xué)校的教室有電子白板等先進的教學(xué)設(shè)備，有專門的活動室，甚至有的學(xué)校還聘請了外籍教師和專門的生活護理老師。在同一片藍天下的義務(wù)教育，資源配置水平如此懸殊。政府當(dāng)前推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，實質(zhì)就是要均衡配置資源，加大對

9、貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校的資助，減少當(dāng)前教育資源配置的差異，促進公平。這是政府推進義務(wù)教育均衡的第驟。二、義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢最近幾年，我國各地都在如火如荼地推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，通過均衡配置財政資源和教師資源，減小資源配置的差異，達到資源的基本均衡，從而實現(xiàn)義務(wù)教育公平。通過幾年的實踐，山東、黑龍江、湖北、湖南等省份都積累了很多均衡配置義務(wù)教育資源的經(jīng)驗和模式。均衡配置教育資源是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡的重要舉措，這已經(jīng)成為很多地方政府官員和相關(guān)研究學(xué)者的共同認(rèn)識。盡管如此，如何配置義務(wù)教育的財政資源和教師資源，部分地方政府不顧自身義務(wù)教育發(fā)展的基礎(chǔ)及本地經(jīng)濟發(fā)展條件，只是盲目模仿其他地方的經(jīng)驗

10、，均衡配置教育資源的效果并不明顯，縣域之間以及學(xué)校之間的資源配置差異仍然較大。為了推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，可以促進義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢的舉措主要體現(xiàn)在以下三個方面：1 .義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的目標(biāo)：公平。義務(wù)教育財政資源配置和教師資源配置標(biāo)準(zhǔn)中的資源配置的概念，是從經(jīng)濟學(xué)移植過來的。在經(jīng)濟領(lǐng)域，優(yōu)化資源配置標(biāo)準(zhǔn)，就是要按照市場規(guī)律，保障供給與需求的平衡，以最小的成本，獲取更多的利益，追求的首要目標(biāo)是效率。有學(xué)者借鑒了經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置概念，來分析義務(wù)教育的資源配置，認(rèn)為義務(wù)教育的資源配置標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該追求效率。我國建國之初，義務(wù)教育資源配置存在著追求效率的歷史。在實踐中，也有部分教育行

11、政部門遵循效率邏輯來配置教育資源。如部分地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的布局調(diào)整，不顧學(xué)校服務(wù)半徑和學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)，盲目拆并學(xué)校。有的地區(qū)根據(jù)人口分布規(guī)律，把學(xué)校劃分為長久保留學(xué)校和幾年后就要拆并的學(xué)校，對這些將要拆并的學(xué)校，教育行政部門不再追加經(jīng)費投入，僅配置幾個老師包班上課。追求效率的教育配置，雖然節(jié)約了教育資源，提供了數(shù)量上的義務(wù)教育，但是犧牲了部分弱勢群體的利益，使得這部分學(xué)生不能享受到同齡人同等質(zhì)量的教育。以追求效率來配置義務(wù)教育資源，導(dǎo)致部分適齡學(xué)生在義務(wù)教育起點就輸在了起跑線上。隨著公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品出現(xiàn)，經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置以追求效率為使命的命題，越來越受到學(xué)者的質(zhì)疑。在公共產(chǎn)品性質(zhì)的資源配置

12、領(lǐng)域中，福利經(jīng)濟學(xué)派認(rèn)為資源配置的標(biāo)準(zhǔn)是效用或者福利，而不是效率。義務(wù)教育作為典型的公共產(chǎn)品，政府參與資源配置應(yīng)該堅持公平的標(biāo)準(zhǔn)，不能按照市場規(guī)律實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，因此，義務(wù)教育的資源配置不能照搬經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置中追求效率的價值取向，而應(yīng)該追求公平。有關(guān)義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的研究，也應(yīng)該堅持公平的目標(biāo)，不能以追求效率為托辭來犧牲公平。公平乃是義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)追求的第一要義。2 .義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的重心：強化省級政府責(zé)任。義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的分析應(yīng)該立足本國實際，放眼世界，借鑒他國經(jīng)驗。美國是財政高度分權(quán)的國家，教育經(jīng)費由聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)共同承擔(dān)。聯(lián)邦政府的義務(wù)教育經(jīng)費支出雖然有

13、逐年增加的趨勢，但義務(wù)教育經(jīng)費主要由州和學(xué)區(qū)承擔(dān)，聯(lián)邦政府只承擔(dān)極小比例。2008年美國的義務(wù)教育財政經(jīng)費分配比例，地方政府（相當(dāng)于我國的縣級政府）支出占到43.7%,州政府（相當(dāng)于我國的省級政府）支出占到48.3%,聯(lián)邦政府（相當(dāng)于我國的中央政府）支出占到8%o美國義務(wù)教育財政的支出中心在于省級政府。我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制（簡稱“新機制”）后，建立了中央與地方分項目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費保障機制，中央和省級政府雖然加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投資力度，但是部分支出責(zé)任依然在于縣級政府。目前，我國省級政府支出比例不僅相對較小，而且有的省份經(jīng)濟能力雖然強大，但缺乏義務(wù)教育供給的意愿。從2009年生

14、均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費指數(shù)（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值與生均預(yù)算教育經(jīng)費的比例）可以看出，有14個省人均GDP指標(biāo)排位，與生均財政性教育經(jīng)費投入的位次相差顯著，其中，相差5位以上的就有12個省。人均國內(nèi)生產(chǎn)總值排位靠前的省份，如上海、北京、天津、江蘇、浙江，經(jīng)費指數(shù)在全國的排位落后于相對應(yīng)的人均GDP勺排位。廣東省人均GDP位居全國第6位，但是經(jīng)費指數(shù)處于全國末尾，對教育投入的努力程度不夠。因此，我國要強化省級政府的義務(wù)教育投資責(zé)任，制約省級政府有供給能力而無供給意愿的行為。數(shù)據(jù)來源：教育部，國家XX局，財政部，教育部、國家XX局、財政部關(guān)于2009年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告Z，2010年中國統(tǒng)計年鑒。3

15、 .義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)的原則：財政中立與反向歧視。羅爾斯正義論中提出了正義的三條原則，其中兩條就是機會平等原則和差異原則。在義務(wù)教育財政資源配置標(biāo)準(zhǔn)中，按照羅爾斯正義論的財政中立原則，完善財政轉(zhuǎn)移制度。財政中立就是讓每個學(xué)生所占有公共教育資源的多少不應(yīng)該與其所在學(xué)區(qū)的富裕程度呈現(xiàn)顯著的統(tǒng)計相關(guān)?！靶聶C制建立了中央和地方分項目、按比例承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的機制。中央重點支持中西部地區(qū)以及東部比較困難的地區(qū)，提高了義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)的政府層次?！靶聶C制”有效緩解了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費緊張的問題，有很多研究也證實了“新機制”縮小了城鄉(xiāng)教育經(jīng)費的差距，促進了義務(wù)教育均衡發(fā)展。盡管如此，各個省份的財政能力有限，省域內(nèi)學(xué)校之間的差距仍然存在。為了讓貧困地區(qū)的學(xué)校，獲得充要加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大對貧困地區(qū)的財政支持力度，彌補以前發(fā)展的差距，促進義務(wù)教育財政資源的均衡配置。在義務(wù)教育教師資源配置標(biāo)準(zhǔn)中，為了實現(xiàn)差異原則，就要按照反向歧視，關(guān)注弱勢群體，給予薄弱學(xué)校配置更多的優(yōu)秀教師。農(nóng)村學(xué)校因為得到了額外的教師配置優(yōu)惠，這樣，在一段時間內(nèi)，農(nóng)村學(xué)校可以彌補長期發(fā)展落后的歷史欠賬，減少與城市和縣鎮(zhèn)學(xué)校的發(fā)展差距。足的教育經(jīng)費，不受本地財政水平的限