公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)

1、公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)毛少瑩構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系是開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的首要環(huán)節(jié)和核心任務(wù)，其科學(xué)性和有效性直接影響著績(jī)效評(píng)估的成敗。公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及評(píng)估體系的原則、評(píng)估模式、指標(biāo)設(shè)計(jì)及相關(guān)指標(biāo)要素的擬訂、評(píng)估方法的選擇、評(píng)估規(guī)則的制定等環(huán)節(jié)。根據(jù)前期對(duì)公共文化服務(wù)體系的研究，結(jié)合公共部門績(jī)效評(píng)估的基本理論要求和國(guó)內(nèi)外開(kāi)展公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們嘗試提出構(gòu)建公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式的一般思路，并提出公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的一些通用指標(biāo)。一 公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的基本要求和原則 （一）關(guān)乎宏旨的基本要求公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系是公共文化服務(wù)績(jī)

2、效管理的組成部分?？?jī)效管理的理論和方法基本經(jīng)歷了三個(gè)階段 魏鈞：績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，北京大學(xué)出版社，2006年版，第3頁(yè)。，第一階段以“財(cái)務(wù)導(dǎo)向”為主。這一階段受經(jīng)濟(jì)學(xué)“利潤(rùn)最大化”理論的影響，公共服務(wù)部門的績(jī)效評(píng)估十分關(guān)注財(cái)務(wù)方面的績(jī)效審計(jì)。如較早開(kāi)始公共部門績(jī)效評(píng)估的英國(guó)，其公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估正是源于20世紀(jì)70年代政府嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī) 卓越主編：公共部門的績(jī)效評(píng)估，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版，第232頁(yè)。第二階段以“目標(biāo)導(dǎo)向”為主。這一階段以管理大師德魯克提出的“目標(biāo)管理”理論為標(biāo)志 目標(biāo)管理是美國(guó)著名管理學(xué)家德魯克的首創(chuàng)，1954年，他在管理實(shí)踐一書中，首先提出“目標(biāo)管理與自我控制”

3、的主張，隨后在管理任務(wù)、責(zé)任、實(shí)踐一書中對(duì)此作了進(jìn)一步闡述。，基于目標(biāo)管理思想的績(jī)效管理與評(píng)估模式可以稱為“目標(biāo)型績(jī)效管理”。隨著這一管理理論的提出，以及政府新公共管理改革的推進(jìn)，一種以公共部門目標(biāo)職責(zé)為導(dǎo)向的績(jī)效管理得到發(fā)展。如美國(guó)政府20世紀(jì)70年代興起了以重視結(jié)果為導(dǎo)向的“績(jī)效預(yù)算”。 卓越主編：公共部門的績(jī)效評(píng)估，第207頁(yè)。 第三階段為“戰(zhàn)略導(dǎo)向”為主。這一階段以1992年卡普蘭和諾頓發(fā)表平衡計(jì)分卡提高績(jī)效的衡量方法為標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理與評(píng)估要符合評(píng)估對(duì)象的發(fā)展戰(zhàn)略。 平衡記分卡既是一種戰(zhàn)略規(guī)劃工具，又是一種戰(zhàn)略部署工具，并被廣泛引入企業(yè)及公共部門的績(jī)效管理之中，Robert Kap

4、lan和David Norton在Harvard Business Review上發(fā)表了關(guān)于平衡記分卡的文章：“The Balanced Scorecard - Measures That Drive Performance” (Jan/Feb 1992), “Putting the Balanced Scorecard to Work” (Sept/Oct 1993, pp. 134-142) , “Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System” (Jan/Feb 1996) 并進(jìn)一步出版了The Balanced

5、 Scorecard一書(Harvard Business School Press, 1996)。以上文章和著作奠定了平衡記分卡的基礎(chǔ)。平衡記分卡的作用包括：確定戰(zhàn)略方向，并就組織目標(biāo)進(jìn)行溝通，達(dá)成一致；把戰(zhàn)略變成可實(shí)現(xiàn)、可度量的指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行排序；保證企業(yè)整體和局部的行動(dòng)與戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)一致；指標(biāo)的分解、部署、執(zhí)行、反饋和持續(xù)改進(jìn)。參見(jiàn)：card.html； jt_page.asp?articleid=59860。 就公共文化服務(wù)而言，就是應(yīng)當(dāng)以公共文化服務(wù)發(fā)展的核心價(jià)值觀和總體戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向。這三個(gè)階段的發(fā)展，表明了不同認(rèn)識(shí)水平下，對(duì)績(jī)效管理重點(diǎn)的不同選擇。顯然，不同的管理重點(diǎn)，

6、必然影響著績(jī)效評(píng)估模式的選擇。鑒于公共文化服務(wù)的公益性和公共性 陳威主編：公共文化服務(wù)體系研究，深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)出版社，2006年版，第1519頁(yè)。，公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，應(yīng)以保障公民基本文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為核心，以不同國(guó)家或地方確定的公共文化發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以落實(shí)公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)為目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)估的模式和重點(diǎn)，這是公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式的基本要求。以深圳市為例，在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確政府作為公共文化服務(wù)唯一責(zé)任主體的角色定位，以保障市民基本文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為核心，以市委市政府已經(jīng)確立的“文化立市”戰(zhàn)略為導(dǎo)向，進(jìn)行公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的模式選擇和總體構(gòu)建。（二）關(guān)乎內(nèi)容

7、的基本要求此外，構(gòu)建公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的實(shí)質(zhì)，是建立一個(gè)有關(guān)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)信息的搜集與反映模型，進(jìn)而根據(jù)這些信息進(jìn)行績(jī)效的評(píng)估。因此，評(píng)判一個(gè)公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)，就是看其能否客觀真實(shí)地反映所需要的績(jī)效信息。能客觀反映，就是好的評(píng)估體系。所以，從理論上講，最佳的績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)該是一個(gè)可以無(wú)限接近客觀現(xiàn)實(shí)的理想模型，“客觀性”自然成為績(jī)效評(píng)估體系的基本要求。當(dāng)然，由于種種限制，完全反映客觀情況的理想模型在現(xiàn)實(shí)中并不能做到，我們能做到的，只能是努力構(gòu)建一個(gè)比較理想的評(píng)估體系，并在具體的績(jī)效評(píng)估與管理實(shí)踐中，積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善評(píng)估體系，使之接近理想狀態(tài)。但是，這個(gè)無(wú)法絕對(duì)

8、“客觀”的評(píng)估模型，至少必須是有效的，也就是說(shuō)，根據(jù)這個(gè)體系對(duì)公共文化服務(wù)狀況的評(píng)估，應(yīng)能基本有效地反映公共文化服務(wù)績(jī)效的高低，因此，“有效性”成為構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系的另一個(gè)基本要求。在滿足“客觀性”和“有效性”這兩個(gè)基本要求之下，根據(jù)公共部門績(jī)效評(píng)估的基本理論，完整的公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)系統(tǒng)反映四方面的內(nèi)容：第一，輸入。即為提供公共文化服務(wù)所需投入的資源，包括財(cái)力、人力、物力等。其中，特別是政府財(cái)政投入的公共文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)是公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。第二，過(guò)程。即公共文化服務(wù)不同類別的不同流程及其績(jī)效評(píng)估。由于公共文化服務(wù)包括圖書館服務(wù)、博物館服務(wù)、公益性文化活動(dòng)等眾多的類別，

9、其服務(wù)流程差異較大，在實(shí)際應(yīng)用中，只能根據(jù)不同流程設(shè)計(jì)專門的評(píng)估內(nèi)容。第三，輸出。即公共文化服務(wù)部門或機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品，如圖書館服務(wù)、公益性廣播影視服務(wù)等。在實(shí)際生活中，這類輸出表現(xiàn)為公共文化機(jī)構(gòu)的種類、數(shù)目，公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的品種、規(guī)模等。第四，結(jié)果。主要指公共文化服務(wù)部門或組織提供的產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的影響。這種影響往往體現(xiàn)在公共文化服務(wù)對(duì)民眾價(jià)值觀、審美傾向的影響或具體服務(wù)的市民滿意度等方面。（三）建構(gòu)原則根據(jù)公共部門績(jī)效評(píng)估的基本理論，構(gòu)建公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系還應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)原則：經(jīng)濟(jì)（economic）。公共部門績(jī)效評(píng)估的基本理論認(rèn)為，在評(píng)估一個(gè)公共組織的績(jī)效時(shí)，首要的一個(gè)問(wèn)題便

10、是一個(gè)經(jīng)濟(jì)成本的問(wèn)題，也就是，某組織在既定的時(shí)間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少經(jīng)費(fèi)來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是不是按照法定程序來(lái)分配和使用經(jīng)費(fèi)。這也是一般所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”。公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估也不例外，政府財(cái)政對(duì)公共文化服務(wù)的投入經(jīng)費(fèi)是多少，數(shù)量是否合適，使用情況是否合理，綜合反映了公共文化服務(wù)獲得的資源水準(zhǔn)、投入成本。公共組織能否盡量“少花錢，多做事”，以最小的成本獲得最大的收益，顯然是績(jī)效評(píng)估體系必須考慮的基本要求。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)要求一般不關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題。效率（efficiency）。效率是構(gòu)建公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的另一大要求。所謂“效率”即在既定的時(shí)段內(nèi)，對(duì)相應(yīng)組織的預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果

11、。效率通常不是單一指標(biāo)可以衡量的。一般來(lái)說(shuō)，效率指標(biāo)應(yīng)包括：服務(wù)水準(zhǔn)、活動(dòng)的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。簡(jiǎn)單講，效率可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系;更進(jìn)一步，效率可以分為“生產(chǎn)效率”（Productive efficiency）和“配置效率”（Allocation efficiency）。就公共文化服務(wù)而言，前者可看作公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的平均成本，后者則主要指公共文化資源配置的效率，如政府投入文化經(jīng)費(fèi)的分配是否符合公眾需求的優(yōu)先順序等。顯然，效率是公共文化服務(wù)得以及時(shí)高效提供的必然要求。效果(effectiveness)。效果和效率不同，一般說(shuō)后者更重視可以量化的或貨幣化

12、的產(chǎn)品或服務(wù)，前者則更重視公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)“標(biāo)的”（targeting）的程度，如城市文化氛圍與生態(tài)的改善情況、圖書館服務(wù)的市民滿意度、文化政策目標(biāo)的成就程度等。總之，效果更關(guān)心一種整體意義上預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。衡量效果的，也往往是一些難以量化的指標(biāo)。公平(equity)。公平問(wèn)題是衡量公共服務(wù)型政府績(jī)效的重要指標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)公共部門的評(píng)估側(cè)重效率、效果，但是，隨著“新公共管理”、“新公共服務(wù)”運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展和政府由傳統(tǒng)管制型向現(xiàn)代服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，公平對(duì)待不同階層公民的權(quán)利要求成為公共管理與服務(wù)的重要議題，也成為衡量公共服務(wù)績(jī)效的重要內(nèi)容。將公平作為衡量公共文化服務(wù)績(jī)效的指標(biāo)，應(yīng)關(guān)心的問(wèn)題主要是：不同

13、社會(huì)階層或群體的文化權(quán)利是否得到重視和滿足，特別是弱勢(shì)群體是否能夠得到更多的公共文化服務(wù)。 除以上四大原則外，建構(gòu)公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的原則還包括公平公正、系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定、客觀可靠、操作性強(qiáng)、適用面廣等。二 公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的模式和一般通用預(yù)選指標(biāo)（一）評(píng)估模式公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的模式是指為實(shí)現(xiàn)評(píng)估目的，按照系統(tǒng)方法建構(gòu)的一系列反映評(píng)估對(duì)象各個(gè)側(cè)面邏輯關(guān)系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為相關(guān)指標(biāo)的分組及不同的關(guān)聯(lián)性。確定評(píng)估模式，就是確定評(píng)估體系的“框架”、“維度”和“邊界”。不同評(píng)估模式，顯示不同的評(píng)估要求、原則和重點(diǎn)。其中，“框架”和“邊界”應(yīng)體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估體系對(duì)被評(píng)估對(duì)象的全面認(rèn)識(shí)和評(píng)估內(nèi)

14、容的基本分類；“維度”則進(jìn)一步區(qū)分具體的評(píng)估范圍、對(duì)象類型，以便使評(píng)估更有條理化并具可操作性。一般公共部門的績(jī)效評(píng)估模式多采用“維度基本指標(biāo)修正指標(biāo)”的結(jié)構(gòu)。 卓越主編：公共部門的績(jī)效評(píng)估，第37頁(yè)。這一模式對(duì)一般公共部門具有通用價(jià)值，因而我們假定它也適用于公共文化部門，將它作為公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的基本結(jié)構(gòu)，并在實(shí)際評(píng)估中加以檢驗(yàn)。然而，基本結(jié)構(gòu)確定之后，關(guān)于公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估模式仍然具有其特殊困難。眾所周知，“文化”一詞有著豐富的含義，在不同語(yǔ)境中，其內(nèi)涵和外延可大、可小，可具體、可抽象，其中尤其重要的是它可表征人類精神生活需求或精神產(chǎn)品生產(chǎn)的獨(dú)特性，這就廣泛涉及到社會(huì)心理、審美傾向、

15、生活習(xí)俗、人生態(tài)度、民族認(rèn)同等諸多不可量化測(cè)量的內(nèi)容和因素，使得公共文化的績(jī)效評(píng)估與其他領(lǐng)域相比，具有范圍難以明確界定、發(fā)展?fàn)顩r難以測(cè)度等特殊性。換言之，文化績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)十分困難，這也正是公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的難點(diǎn)所在。文化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的設(shè)置一直是社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)中的難點(diǎn)問(wèn)題?！拔幕笜?biāo)”屬于“社會(huì)指標(biāo)”的一種，我們知道“社會(huì)指標(biāo)”一詞最早由美國(guó)學(xué)者蒙德鮑爾在其著作社會(huì)指標(biāo)（1966年）一書中提出。他認(rèn)為，“社會(huì)指標(biāo)”是用來(lái)“判斷社會(huì)在準(zhǔn)則、價(jià)值和目標(biāo)等方面”的依據(jù) 朱慶芳、吳寒光著：社會(huì)指標(biāo)體系，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年1月版，第3頁(yè)。，由此，社會(huì)指標(biāo)成為一門新興學(xué)科，不少發(fā)達(dá)國(guó)家，以及聯(lián)合國(guó)

16、有關(guān)組織開(kāi)始將社會(huì)指標(biāo)引入廣泛的社會(huì)研究領(lǐng)域并加以推廣，如1976年聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)就提出了包括文化在內(nèi)的13個(gè)社會(huì)指標(biāo)內(nèi)容。 聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)提出的13個(gè)社會(huì)指標(biāo)包括：人口；家庭與居??；學(xué)習(xí)與教育；謀生活動(dòng)與失業(yè)；收入與分配；消費(fèi)與積累；社會(huì)安全與福利；衛(wèi)生保健與營(yíng)養(yǎng)；住房及環(huán)境；公共秩序與安全；時(shí)間的利用；閑暇與文化；社會(huì)階層的分化與流動(dòng)等，載朱慶芳、吳寒光著：社會(huì)指標(biāo)體系，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年1月版，第8頁(yè)。 但就世界范圍來(lái)看，社會(huì)指標(biāo)中專門的文化統(tǒng)計(jì)，即文化指標(biāo)的研究卻是大約從1987年以后才開(kāi)始興起，聯(lián)合國(guó)教科文組織于該年公布文化統(tǒng)計(jì)框架，開(kāi)始針對(duì)文化發(fā)展的狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。2

17、000年聯(lián)合國(guó)教科文組織出版了世界文化報(bào)告，其中就以文化活動(dòng)和趨勢(shì)、文化習(xí)俗與遺產(chǎn)、文化協(xié)定、文化貿(mào)易與傳播趨勢(shì)、翻譯、文化發(fā)展脈絡(luò)等六大方面來(lái)進(jìn)行文化指標(biāo)的建構(gòu)。 聯(lián)合國(guó)教科文組織網(wǎng)頁(yè)：，及聯(lián)合國(guó)教科文組織編，關(guān)世杰譯：世界文化報(bào)告（1998，2000），北京大學(xué)出版社，2000，2002年。 但是這種文化統(tǒng)計(jì)是以“文化”與“發(fā)展”的關(guān)系作為統(tǒng)計(jì)主題提出的，并非是以公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估為目的而進(jìn)行的文化統(tǒng)計(jì)。文化績(jī)效指標(biāo)的提出，總的來(lái)看，還處于起步和嘗試的階段，對(duì)文化績(jī)效評(píng)估的權(quán)威模式還在探索之中。結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)有關(guān)實(shí)踐和一般公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估

18、的研究成果，我們提出如下公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的基本模式：基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)發(fā)展規(guī)模政府投入運(yùn)作機(jī)制社會(huì)參與公眾滿意度公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估模型圖1：公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估模型結(jié)構(gòu)圖 關(guān)于這個(gè)模型的幾點(diǎn)說(shuō)明：1維度評(píng)估維度就是依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)劃定的評(píng)估范圍類型。確定評(píng)估維度就是依據(jù)評(píng)估的主題對(duì)評(píng)估范圍的切塊劃分。這種劃分與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估主體的多元結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)。通過(guò)維度區(qū)分，可以使評(píng)估層面更加條理、

19、評(píng)估視角更加集中，也可以使評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更具有可比性。事實(shí)上，這也就是將復(fù)雜多樣的評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行具體化、明確化和可操作化的第一步。公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估既涉及責(zé)任主體（政府文化行政主管部門），也涉及實(shí)施主體，即廣大的文化事業(yè)單位（圖書館、博物館等），隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)和文化市場(chǎng)的進(jìn)一步細(xì)分，隨著公共文化服務(wù)社會(huì)化市場(chǎng)化程度的提高，也涉及社會(huì)辦非營(yíng)利文化機(jī)構(gòu)甚至文化企業(yè)，即無(wú)論是評(píng)估主體還是評(píng)估對(duì)象，都是多元化的，所以我們將公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的基本維度確定為以下五個(gè)方面，以適應(yīng)不同的評(píng)估需要。（1）發(fā)展規(guī)模：這一維度也可以稱為“基本建設(shè)”維度。良好的公共文化服務(wù)必須依賴一定的設(shè)施、載體，并形成一定

20、的規(guī)模才可能實(shí)現(xiàn)，如一定數(shù)量和規(guī)模的公共圖書館、書報(bào)刊網(wǎng)點(diǎn)、電臺(tái)、電視臺(tái)等。把公共文化服務(wù)體系的發(fā)展規(guī)模作為基本的績(jī)效評(píng)估維度之一，可以比較客觀地從一個(gè)容易量化測(cè)度的方面評(píng)估公共文化服務(wù)的績(jī)效。此外，因?yàn)檎裙参幕?wù)責(zé)任主體承擔(dān)著建構(gòu)公共文化服務(wù)體系的主要職責(zé)，“發(fā)展規(guī)?！钡木S度一定程度上也包含了“工作業(yè)績(jī)”的考慮，應(yīng)當(dāng)可以作為公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的基本維度。（2）政府投入：也可以稱為“政府成本”。政府作為公共文化服務(wù)的唯一責(zé)任主體，承擔(dān)著制定公共文化發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，制定并執(zhí)行公共文化政策，保證公共文化服務(wù)必要的經(jīng)費(fèi)投入等職責(zé)。政府投入經(jīng)費(fèi)及其使用狀況，是績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。在目前可以見(jiàn)

21、到的西方發(fā)達(dá)國(guó)家及香港等發(fā)達(dá)地區(qū)的公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，政府公共財(cái)政投入及使用情況是評(píng)估的首要內(nèi)容，故單列一個(gè)維度。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共文化服務(wù)的實(shí)施主體是多樣化的，可以有民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)甚至企業(yè)的參與，他們的投入情況比較復(fù)雜，一般也不是公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容。（3）運(yùn)作機(jī)制：這一維度主要側(cè)重人員素質(zhì)、工作質(zhì)量、辦事效率、政令貫徹、整體形象等方面。在一般的績(jī)效評(píng)估體系中，運(yùn)作機(jī)制維度通常還包括依法辦事、舉止規(guī)范、態(tài)度和藹等的評(píng)估，也包括對(duì)社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的一些考慮，但因?yàn)槲覀兛紤]專門設(shè)置“社會(huì)參與”和“公眾滿意度”的基本維度，以突出公共文化服務(wù)的“公共性”，所以，這里的運(yùn)作機(jī)

22、制維度作了一定的簡(jiǎn)化，更多地強(qiáng)調(diào)政府作為主體的評(píng)估角度。當(dāng)然，不同的公共文化服務(wù)領(lǐng)域，如圖書館服務(wù)與公益性文化活動(dòng)，對(duì)運(yùn)行機(jī)制的指標(biāo)設(shè)置要求是不同的，可考慮在“運(yùn)行機(jī)制”維度中設(shè)立專用指標(biāo)。（4）社會(huì)參與：這一維度的設(shè)立，主要是想將一般公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的“運(yùn)作機(jī)制”維度和公共文化服務(wù)的特殊性結(jié)合起來(lái)。公共文化服務(wù)具有很強(qiáng)的開(kāi)放性，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是服務(wù)內(nèi)容的提供既需要政府部門，也需要社會(huì)的參與，如大量民辦非營(yíng)利文藝社團(tuán)的參與等，這是公共文化服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化問(wèn)題。公共文化服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化，客觀上要求公共文化服務(wù)供給體制及運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，所以從“社會(huì)參與”的維度設(shè)置一些合適的指標(biāo)，可以

23、很好地說(shuō)明公共文化服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制情況;二是公共文化服務(wù)本身是否符合民眾的需要，從社會(huì)參與程度上也可以得到很好的體現(xiàn)，如公共圖書館的藏書借閱次數(shù)、高雅藝術(shù)演出或展覽觀的眾人數(shù)等，都能對(duì)公共文化服務(wù)供給的有效性予以評(píng)估。因此，我們將“社會(huì)參與”作為衡量公共文化服務(wù)績(jī)效的一個(gè)基本維度。（5）公眾滿意度：公共文化服務(wù)水平的高低、體系是否完善，最直接、最客觀的反映就是公眾的滿意度。事實(shí)上，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，對(duì)一項(xiàng)文化服務(wù)或一個(gè)文化活動(dòng)績(jī)效評(píng)估最直接的辦法，就是以問(wèn)卷調(diào)查的方式了解公眾的滿意度。這相當(dāng)于在企業(yè)績(jī)效評(píng)估中的“顧客維度”，其目的是體現(xiàn)公共文化服務(wù)以人為本、服務(wù)于公民文化權(quán)利的根本宗旨。此外

24、，調(diào)查滿意度的形式也是績(jī)效評(píng)估中常見(jiàn)的方式，可以在一定程度上克服文化績(jī)效難以量化測(cè)度的問(wèn)題。當(dāng)然，公眾的滿意度問(wèn)題還可以分解為其他如公平性、便利性等許多分指標(biāo)，甚至是涉及主導(dǎo)價(jià)值理念或?qū)徝纼A向的一些主觀指標(biāo)，以豐富與拓展評(píng)估內(nèi)涵。所以，我們認(rèn)為“公眾滿意度”可以成為公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的一個(gè)基本維度。2基本指標(biāo)基本指標(biāo)是維度的具體分解及其提煉。確定評(píng)估指標(biāo)是整個(gè)績(jī)效評(píng)估模式構(gòu)建，乃至整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建的最大難點(diǎn)和關(guān)鍵所在，它直接關(guān)系到考評(píng)體系的質(zhì)量和有效性，直接影響到考評(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性和可信度?；局笜?biāo)的確定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，同時(shí)也在很大程度上反映了評(píng)估的價(jià)值取向。根據(jù)一般公共部門績(jī)效

25、評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的基本指標(biāo)屬于社會(huì)學(xué)意義上的社會(huì)指標(biāo)，具有“描述、結(jié)束、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)與預(yù)測(cè)功能”，朱慶芳、吳寒光著：社會(huì)指標(biāo)體系，第5-6頁(yè)。設(shè)定公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)應(yīng)遵循的基本原則包括：（1）目標(biāo)一致性原則：即公共文化服務(wù)體系績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系與被評(píng)估對(duì)象（如文化管理機(jī)關(guān)、圖書館、博物館等）的戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)的目的三者之間應(yīng)當(dāng)是一致的。（2）可測(cè)性原則：指公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)本身應(yīng)具有可測(cè)性和在評(píng)價(jià)過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)可行性。量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可測(cè)的，非量化指標(biāo)則應(yīng)當(dāng)用可操作的語(yǔ)言定義進(jìn)行定性描述，以使所規(guī)定的內(nèi)容可以運(yùn)用現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)工具獲得明確的結(jié)論，如用問(wèn)卷調(diào)查的方式測(cè)量市民對(duì)

26、文化活動(dòng)的滿意度等。（3）整體性原則：這一原則要求指標(biāo)體系內(nèi)部的指標(biāo)能夠全面、系統(tǒng)地反映公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的數(shù)量和質(zhì)量要求。其中，最基本的要求是不能遺漏重要指標(biāo)，如“人均公共圖書館的藏書量”就是一個(gè)衡量公共文化服務(wù)績(jī)效水平的重要指標(biāo)。另外，這一原則還要求通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)之間在涵義、口徑、范圍、計(jì)算方法、計(jì)算時(shí)間和空間范圍等的相互銜接，以全面系統(tǒng)綜合有效地衡量公共文化服務(wù)的整體績(jī)效水平。（4）可比性原則：公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中的指標(biāo)要有相互獨(dú)立性，同一層次上的指標(biāo)之間必須相互獨(dú)立，不能交叉重疊，否則無(wú)法比較；其次，指標(biāo)必須都能反映公共文化服務(wù)的績(jī)效屬性；再次，指標(biāo)必須有相應(yīng)一致的“尺度”，

27、以便于比較；第四，指標(biāo)應(yīng)盡量與已有的一些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)或國(guó)際間、地區(qū)間通用的同類指標(biāo)在指標(biāo)口徑、范圍等方面保持一致或可比，通常用相對(duì)數(shù)、平均數(shù)、比例數(shù)等便于比較；最后，指標(biāo)還應(yīng)當(dāng)考慮公共文化服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)，使其具有長(zhǎng)期適用性，以努力實(shí)現(xiàn)在一定階段內(nèi)績(jī)效考核的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（5）可行性原則：這一原則一是要求指標(biāo)有針對(duì)性，即要根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象的特定職能和績(jī)效目標(biāo)來(lái)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，做到有的放矢；二是要求根據(jù)實(shí)際需要與可能設(shè)定指標(biāo)，使指標(biāo)切實(shí)建立在可行的基礎(chǔ)上，防止指標(biāo)設(shè)定過(guò)高；三是要求指標(biāo)要具有可操作性，能夠量化的指標(biāo)要盡量量化，不能量化的指標(biāo)要盡量使用如“優(yōu)”、“良”、“一般”、“較差”、“差”等多階

28、段標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，指標(biāo)不是越多越好，要少而精。 彭國(guó)甫：地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效評(píng)估研究，湖南人民出版社，2004年版，第159163頁(yè)；朱慶芳、吳寒光著：社會(huì)指標(biāo)體系，第20-21頁(yè)。指標(biāo)的選取與確定還必須處理好多方面的關(guān)系：內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)的關(guān)系；數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)的關(guān)系；肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)的關(guān)系；技術(shù)性指標(biāo)與民主性指標(biāo)的關(guān)系；支出性指標(biāo)與回報(bào)性指標(biāo)的關(guān)系；客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的關(guān)系；工作指標(biāo)與業(yè)績(jī)指標(biāo)的關(guān)系；行政成本指標(biāo)與業(yè)務(wù)成本指標(biāo)的關(guān)系以及針對(duì)個(gè)體的指標(biāo)與團(tuán)體的指標(biāo)之間的關(guān)系。3. 修正指標(biāo)等技術(shù)性指標(biāo)在確定評(píng)估指標(biāo)時(shí)，要高度注意技術(shù)性指標(biāo)，通?？?jī)效評(píng)估模式的技術(shù)指標(biāo)包括三大部分：一

29、是修正指標(biāo)，二是標(biāo)準(zhǔn)分值，三是權(quán)重。實(shí)際設(shè)定指標(biāo)的一般做法是：每個(gè)維度設(shè)45個(gè)指標(biāo)；每個(gè)指標(biāo)設(shè)不同評(píng)價(jià)等級(jí)，標(biāo)準(zhǔn)分值為100分；分值權(quán)重則要根據(jù)公認(rèn)、公允的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和選擇取向來(lái)具體確定；由評(píng)估管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；評(píng)估專業(yè)人員必須精心設(shè)計(jì)每一指標(biāo)的權(quán)重，同時(shí)進(jìn)行周密計(jì)算。 邱沛恩：實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估、推動(dòng)政府管理創(chuàng)新廈門市思明區(qū)實(shí)施公共部門績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索，http:/www.tp- 這當(dāng)中涉及不少社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)的專門術(shù)語(yǔ)，考慮文化領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估尚屬開(kāi)拓階段，有必要介紹一下：（1）指標(biāo)要素：指基本指標(biāo)的含義，包括其中“定性指標(biāo)”的評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)，如假設(shè)每個(gè)指標(biāo)分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、不合格五個(gè)等級(jí)，五個(gè)等級(jí)

30、如何評(píng)定等要素。（2）修正指標(biāo)：指對(duì)基本指標(biāo)進(jìn)行校正的重要輔助指標(biāo)，其基本功能在于，一是對(duì)基本指標(biāo)中不符合實(shí)際的情況進(jìn)行校正；二是通過(guò)修正系數(shù)的設(shè)立使處于不同行政環(huán)境中的同類評(píng)估對(duì)象處于基本一致的評(píng)估起點(diǎn)上。修正指標(biāo)可以依賴于基本指標(biāo)或獨(dú)立發(fā)揮作用。（3）權(quán)重：對(duì)類似公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估這樣多維度指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，不同指標(biāo)所起的作用有大有小，換言之，同樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但在不同的評(píng)價(jià)主導(dǎo)價(jià)值取向下，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)結(jié)果影響是不同的。所以，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象影響程度的大小，給每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)值設(shè)定。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)相互影響的大小所確定的權(quán)值，稱為“影響權(quán)值”；根據(jù)評(píng)價(jià)主

31、體主觀的價(jià)值判斷確定的權(quán)值稱為“價(jià)值權(quán)值”。在評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)指標(biāo)體系中的各項(xiàng)定量指標(biāo)，根據(jù)其影響大小或價(jià)值高低進(jìn)行排序，并通過(guò)“回歸分析”確定其權(quán)值，以進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)重分配。 回歸分析是研究多變量之間相互關(guān)系的一類統(tǒng)計(jì)方法，是實(shí)際數(shù)據(jù)分析工作中最常用的統(tǒng)計(jì)工具，在各行各業(yè)中有著廣泛且成功的應(yīng)用。同時(shí)，回歸分析也有著豐富的理論，是統(tǒng)計(jì)學(xué)的一個(gè)重要分支。參見(jiàn)：Samprit Satterjee   Alis S. Hadi和 Bertram Price著，鄭明等譯：例解回歸分析，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2004年版。關(guān)于如何進(jìn)行權(quán)重分配，理論上有“主觀構(gòu)權(quán)法”和“客觀構(gòu)權(quán)法”兩種。就

32、公共文化服務(wù)體系績(jī)效評(píng)估而言，由于文化統(tǒng)計(jì)本身起步晚、統(tǒng)計(jì)困難、發(fā)展緩慢，缺乏“客觀構(gòu)權(quán)法”所需要的原始數(shù)據(jù)，建議選擇“主觀構(gòu)權(quán)法”進(jìn)行，具體可以通過(guò)“專家評(píng)判法”和“層次分析法”，或綜合運(yùn)用兩種方法，以計(jì)算通用指標(biāo)的權(quán)重。鑒于公共文化服務(wù)體系包括圖書館服務(wù)、博物館服務(wù)、公益性文化節(jié)慶活動(dòng)、基層文化館站服務(wù)、廣播影視、新聞出版等不同領(lǐng)域，對(duì)于具體的評(píng)估對(duì)象，應(yīng)進(jìn)行專門研究，有針對(duì)性地進(jìn)行修正指標(biāo)和權(quán)重的考慮。總之，維度、基本指標(biāo)、修正指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)分值和加權(quán)計(jì)算共同構(gòu)成公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。作為基礎(chǔ)性指標(biāo)，公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估基本指標(biāo)一般直接與服務(wù)提供者（評(píng)估對(duì)象）的工作性質(zhì)和職能相關(guān)。

33、（二）一般通用預(yù)選指標(biāo)根據(jù)基本指標(biāo)通常數(shù)量不多、界定準(zhǔn)確、概括性強(qiáng)的要求，同時(shí)根據(jù)上述評(píng)估模式，以及基本評(píng)估維度和基本指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，我們嘗試提出一些基本指標(biāo)，作為通用預(yù)選指標(biāo)，可供不同公共文化服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展績(jī)效評(píng)估時(shí)參照選取使用。需要特別說(shuō)明的是，作為一個(gè)力圖包容公共文化服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域的通用預(yù)選指標(biāo)體系，這里提供的基本指標(biāo)數(shù)量較多，在具體選用中，應(yīng)根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行刪減（見(jiàn)表1）。表1：公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估通用預(yù)選指標(biāo)表評(píng)估維度基本指標(biāo)指標(biāo)要素發(fā)展規(guī)模公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)（定性指標(biāo)）是否適應(yīng)需要布點(diǎn)（定性指標(biāo)）是否適應(yīng)需要公共文化服務(wù)從業(yè)人員

34、占文化從業(yè)人員比例（定量指標(biāo)）%公共文化設(shè)施（定量指標(biāo)）可由“公共文化設(shè)施用地面積占公共設(shè)施用地比重”、“人均公共文化設(shè)施面積”等三級(jí)指標(biāo)組成（%；平方米/人）每百萬(wàn)人公共圖書館數(shù)（定量指標(biāo)）個(gè)/百萬(wàn)人人均公共圖書館藏書冊(cè)（件）數(shù)（定量指標(biāo)）冊(cè)（件）/人電視臺(tái)種類及總數(shù)（定量與定性指標(biāo)相結(jié)合）個(gè)數(shù)及是否足夠？是否豐富廣播電臺(tái)種類及總數(shù)（定量與定性指標(biāo)相結(jié)合）個(gè)數(shù)及是否足夠？是否豐富廣播電視覆蓋率（定量指標(biāo)）100%每百萬(wàn)人公共博物館數(shù)（定量指標(biāo)）個(gè)/百萬(wàn)人年均高雅或民族藝術(shù)表演場(chǎng)次（定量指標(biāo)）場(chǎng)/年年均視覺(jué)藝術(shù)展覽場(chǎng)次（定量指標(biāo)）是場(chǎng)/年互聯(lián)網(wǎng)資源量可由“每萬(wàn)人擁有的圖書館互聯(lián)網(wǎng)接入數(shù)”等三級(jí)

35、指標(biāo)組成政府投入政府文化事業(yè)財(cái)政撥款（定量指標(biāo)）可由“財(cái)政文化事業(yè)撥款總額”、“經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)到位率”、“建設(shè)和專項(xiàng)撥款到位率”等三級(jí)指標(biāo)組成政府公共文化事業(yè)財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)占政府總財(cái)政支出的比重（定量指標(biāo)）%人均公共文化事業(yè)財(cái)政投入（定量指標(biāo)）元/人文化事業(yè)基建投資（定量指標(biāo)）可由“文化事業(yè)基建投資額”、“文化事業(yè)基建投資額實(shí)際完成情況”、“文化事業(yè)實(shí)際完成基建投資額占本地區(qū)基建投資額的比重”等三級(jí)指標(biāo)組成運(yùn)作機(jī)制依法行政（定性指標(biāo)）公開(kāi)透明、辦事規(guī)范人員素質(zhì)（定性指標(biāo)）團(tuán)結(jié)協(xié)作、廉潔自律、民主決策工作質(zhì)量（定性指標(biāo)）化解難題、應(yīng)付突發(fā)、上級(jí)表彰政令暢通（定性指標(biāo)）執(zhí)行計(jì)劃、完成臨時(shí)任務(wù)、及時(shí)匯報(bào)反饋社會(huì)參與社會(huì)舉辦公共文化服