淺議我國行政復(fù)議前置范圍

1、淺議我國行政復(fù)議前置范圍         06-08-15 17:09:00     作者：屈守明    編輯：凌月仙仙論文摘要：行政復(fù)議是行政相對人認為行政主體的具體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議是既行政訴訟、信訪之后，法律賦予行政相對人的又一種行政救濟方式，其便民、高效的特點是其他兩種方式所不具備的，

2、行政復(fù)議制度是行政機關(guān)通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，來實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的有效保護，但是從近些年來的實際施行情況來看，并沒有完全達到既定效果。行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應(yīng)當先選擇向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復(fù)議前置程序的設(shè)置對行政相對人合法權(quán)益的保護以及行政機關(guān)“依法行政”所產(chǎn)生的積極作用入手，重點介紹了美國和德國的行政復(fù)議制度及其特點，具體論述了我國擴大行政復(fù)議前置范圍的必要性、可行性，并且進一

3、步提出了對今后我國行政復(fù)議制度改革的幾點建議。 關(guān)鍵詞：行政復(fù)議前置    監(jiān)督    范圍 行政復(fù)議制度的本質(zhì)是為公民、法人或者其他組織監(jiān)督國家行政權(quán)力的行使，維護自身權(quán)益，提供一條法律途徑，從而來進一步規(guī)范行政權(quán)的行使。從1999年頒布的行政復(fù)議法與舊有的行政復(fù)議條例比較來看，行政復(fù)議法更側(cè)重于對行政權(quán)的監(jiān)控，但是從行政復(fù)議法施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復(fù)議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復(fù)議制度該如何更好的發(fā)揮作用。 一、我國行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置問題的規(guī)定

4、 （一）行政復(fù)議前置的具體含義行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應(yīng)當先選擇向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對人不經(jīng)過復(fù)議環(huán)節(jié)直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。（二）我國現(xiàn)行行政復(fù)議法中對行政復(fù)議前置的規(guī)定及內(nèi)在原因我國行政復(fù)議法中關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒

5、地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！庇纱丝梢?，我國行政復(fù)議法中主要是對自然資源的確權(quán)類爭議做了行政復(fù)議前置的規(guī)定。此外，在其他法律、法規(guī)中也僅有治安管理處罰條例第三十九條、海關(guān)法第四十條、進出口商品檢驗法第二十八條、稅收征收管理法第五十六條、國家安全法第三十一條、注冊會計師法第十一條有有關(guān)行政復(fù)議前置的規(guī)定。分析如此規(guī)定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權(quán)來說，土地管理法、森林法、草原法等自然資源法中都有這樣的規(guī)定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原

6、等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的機關(guān)，即自然資源的確權(quán)屬于行政權(quán)行使的范疇。在我國行政訴訟法第五十四條第（二）項中規(guī)定：人民法院對主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權(quán)力?？梢钥闯鲈谠摋l款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關(guān)具體處理決定的權(quán)力，而在行政復(fù)議法第二十八條第一款第（三）項中，同樣的情形法律賦予行政復(fù)議機關(guān)的權(quán)力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責(zé)令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權(quán)類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關(guān)，也就是縣

7、級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和行政復(fù)議法便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統(tǒng)正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，行政復(fù)議法第三十條第一款規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源的確權(quán)類爭議應(yīng)當先經(jīng)過行政復(fù)議程序，相對人對復(fù)議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關(guān)內(nèi)部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關(guān)和人民法院職能的區(qū)別所在。從以上歸納的行政復(fù)議前置類案件中，我們會發(fā)現(xiàn)，除了關(guān)于自然資源的確權(quán)爭議需要先經(jīng)過行政復(fù)議程序之外，還有關(guān)于

8、商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業(yè)性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關(guān)，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內(nèi)精通各種專業(yè)知識，我想這是不現(xiàn)實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國治安管理處罰條例、海關(guān)法、進出口商品檢驗法、稅收征收管理法、國家安全法、注冊會計師法中規(guī)定相對人對行政機關(guān)的相關(guān)具體行政行為不服，應(yīng)當先行申請行政復(fù)議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產(chǎn)生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法。總的來說，我國行政復(fù)議前置的范圍過于狹窄。從以上的分析中，我們可以看出我國行政復(fù)議法的立

9、法宗旨和具體規(guī)定之間的矛盾所在，即行政機關(guān)內(nèi)部糾錯機制的實現(xiàn)需依靠行政復(fù)議程序的啟動，而目前行政復(fù)議法中對于行政復(fù)議程序的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權(quán)，相對人在與行政機關(guān)發(fā)生行政爭議后大多數(shù)情況下既可以選擇申請行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會使行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制無從發(fā)揮作用。 二、設(shè)立行政復(fù)議前置制度的積極意義 （一）就相對人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費用前面已經(jīng)分析了行政復(fù)議法中設(shè)置行政復(fù)議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權(quán)和司法權(quán)相互之間的獨立，而且還能體會到國家設(shè)置行政復(fù)議前置程序的良苦用心。一些由行政

10、權(quán)來管理的事務(wù)，司法權(quán)的過早干預(yù)，則會使得問題的解決變的更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使大部分行政爭議解決在了行政機關(guān)內(nèi)部，這不僅維護了行政機關(guān)的社會公信力，而且也避免了相對人走上漫長的訴訟之路。另外，行政復(fù)議法第三十九條還規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復(fù)議活動所需經(jīng)費，應(yīng)當列如本機關(guān)的行政經(jīng)費，由本級財政予以保障?！边@樣，行政復(fù)議前置程序又會為相對人的問題解決節(jié)省許多費用。（二）就行政機關(guān)方面而言，可以使其執(zhí)法行為得到進一步規(guī)范行政復(fù)議前置程序規(guī)定：行政爭議在訴至法院之前須經(jīng)過本級人民政府或者上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的審查。這就會使得那些裁量不當，甚至有著

11、嚴重違法情形的具體行政行為得到及時有效的糾正，這樣不僅保護了相對人的合法權(quán)益，而且也減少了行政機關(guān)被相對人送上法庭的機會，也就是說，在這個環(huán)節(jié)行政復(fù)議機關(guān)的公正辦案，將會大大減少行政機關(guān)和相對人對簿公堂尷尬場面的頻繁出現(xiàn)。行政復(fù)議機關(guān)在日復(fù)一日的案件辦理過程中，對發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)在執(zhí)法中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以通過組織培訓(xùn)、下發(fā)法制工作信息、評選優(yōu)秀執(zhí)法案卷等活動，使各執(zhí)法部門工作人員增強法律意識，提高依法辦事的能力，執(zhí)法行為得到進一步規(guī)范。（三）就人民法院方面而言，可以減少對有限審判資源的占用和預(yù)防司法腐敗的發(fā)生肖揚院長在最高人民法院2003年工作報告中提到：1998年至2002年全國法院系統(tǒng)共審理

12、行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領(lǐng)域。從以上兩個數(shù)字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識在不斷增強，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實現(xiàn)；第三，行政機關(guān)執(zhí)法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對人為解決行政爭議而投入的費用在逐年增加。行政復(fù)議前置制度作用的有效發(fā)揮將會大大減少人民法院行政訴訟案件的數(shù)量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財力配置于錯綜復(fù)雜、標的重大、細小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權(quán)與司法權(quán)的直接接觸，會避免行政干預(yù)司法現(xiàn)象的出現(xiàn)，而行政與司法

13、的相互獨立則會防止司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。三、國外其他國家的行政復(fù)議制度關(guān)于行政復(fù)議前置規(guī)定 （一）美國的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置美國是一個法制比較健全的國家，它的行政復(fù)議制度同樣也是較完備的。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應(yīng)當經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)的復(fù)議或是行政裁判機構(gòu)的裁決，正如我國的行政復(fù)議前置制度一樣，行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)階段?！霸趯π姓讣M行司法復(fù)審的過程中，行政訴訟的成熟原則和窮盡原則體現(xiàn)了行政復(fù)議在解決行政爭議中的作用?！薄俺墒臁痹瓌t的基本內(nèi)涵是：避免法院過早裁決，減少法院自身卷入有關(guān)行政政策的爭議中去的機率，同時也是為了在行政機關(guān)正式作出行政裁決之前，保護行

14、政機關(guān)免受司法的干預(yù)?！奥?lián)邦最高法院認為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達到了司法復(fù)審不會打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟是否終結(jié)，還要看權(quán)利義務(wù)是否確定，或者說從該行政行為中是否會產(chǎn)生法律效果?！币虼?，在美國行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對相對人是否發(fā)生實際的影響，決定了它是否可以進入司法復(fù)審的程序?！案F盡”原則主要是指相對人的立場問題，它要求相對人在與行政機關(guān)發(fā)生行政爭議時，不能縮短行政救濟程序，應(yīng)當為保護自身權(quán)利充分利用行政救濟的制度。比如，美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法規(guī)定：“訴合眾國的，因政府雇員在其職務(wù)或者雇傭范圍內(nèi)活動時的疏忽或者錯誤的作

15、為或者不作為引起的財產(chǎn)損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請求，只有首先向適當?shù)穆?lián)邦機關(guān)提起并被機關(guān)以書面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號郵寄送達時，法院才不予受理。有關(guān)機關(guān)在申請?zhí)岢龊罅鶄€月內(nèi)作出最終決定，那么在那以后申請人選擇的任何時間都可以被視為在本條意義上的對申請人的最終拒絕?！笨梢钥闯?，美國的“窮盡”原則是類似于我國的行政復(fù)議前置制度的?？偟目磥恚绹姓?fù)議制度的最大特點是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時地干預(yù)行政活動，“三權(quán)分立”在這里體現(xiàn)的可謂淋漓盡致。（二）德國的行政復(fù)議制度中關(guān)于行政復(fù)議前置在德國，行政救濟主要是以行政申訴的方式來實現(xiàn)，具體是

16、通過“申訴委員會”向“議會機構(gòu)”提出的申訴和行政主管部門提出的“異議審查”制度。從本質(zhì)上講，“異議審查”制度就是德國的行政復(fù)議制度?！爱愖h審查”制度事實上是聲明異議和訴愿的結(jié)合，所謂聲明異議是指異議人對行政主體所作出的行政處分不服時，可以先向原處分機關(guān)提出，請求審查；而訴愿則指的是原處分機關(guān)認為異議人的請求有理由，則應(yīng)當給予救濟，如果原處分機關(guān)認為異議人的請求沒有理由，則不予救濟，該請求可以移送上級或者其他有管轄權(quán)的機關(guān)進行再審查。所以，德國所實行的是二級行政復(fù)議制度。此外，在德國行政法院法中還明確規(guī)定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務(wù)之訴之前，必須經(jīng)過異議審查程序。這一點是與我國的行

17、政復(fù)議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴大到了所有行政爭議案件。所以，德國的行政復(fù)議制度的特點同樣是強調(diào)“行政爭議解決在行政系統(tǒng)內(nèi)部”的一般原則。 四、擴大行政復(fù)議前置范圍的必要性 在行政復(fù)議法實施生效后的短暫幾年中，行政復(fù)議案件數(shù)量有過急速的上升，據(jù)統(tǒng)計，“到2001年全國行政復(fù)議案件突破8萬件大關(guān)”，可此后一路走底，在一些地方和部門甚至還出現(xiàn)了負增長的現(xiàn)象，以至于到現(xiàn)在，許多百姓根本都不知道行政復(fù)議程序的存在，而一些經(jīng)歷過行政復(fù)議程序的百姓，則會有復(fù)議程序“形同虛設(shè)”的印象。因此，加大宣傳行政復(fù)議程序的力度，擴大行政復(fù)議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來講有以下幾點內(nèi)容：（一）行政復(fù)議制度設(shè)立目的的需要行政復(fù)議制度設(shè)立的目的是為了糾正行政機關(guān)作出的違法或者不當?shù)木唧w行政行為，以保護相對人的合法權(quán)益，并且行政復(fù)議是一種依申請的行政行為，即行政復(fù)議是行政主體根據(jù)行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當?shù)幕A(chǔ)之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復(fù)議制度若想真正實現(xiàn)最初設(shè)立的目的，必須得使相對人啟動這個程序，而我國現(xiàn)行行政訴訟法第三十七條第一款規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可