社會保障：廣覆蓋 低水平 可持續(xù) 促發(fā)展

1、    社會保障：廣覆蓋 低水平 可持續(xù) 促發(fā)展課題負責(zé)人：謝伏瞻劉世錦   &nbsp本報告執(zhí)筆：葛延風(fēng)   &nbsp社會保障尤其是主要社會保險制度中的問題對改革和發(fā)展的影響非常突出。覆蓋面難以順利擴大，且仍以傳統(tǒng)國有經(jīng)濟部門的正式職工為主，對于勞動力流動、國有企業(yè)改革、非公有制經(jīng)濟發(fā)展以及企業(yè)間平等競爭的制約仍相當(dāng)突出。目前的社會保障制度還存在財富逆向轉(zhuǎn)移特點，即在群體間利益關(guān)系方面，存在明顯的不公平問題。   &nbsp未來社會保障制

2、度改革和發(fā)展的基本目標應(yīng)當(dāng)明確定位于廣覆蓋、低水平、可持續(xù)和促發(fā)展。以此為基礎(chǔ)，建議強化最低生活保障制度建設(shè)。進一步推進養(yǎng)老保險制度改革。全面改革醫(yī)療衛(wèi)生體制。建立更加適合中國國情的失業(yè)保障體制。   &nbsp一、社會保障制度改革有成績，也有突出問題   &nbsp近十余年來的社會保障制度改革與建設(shè)大致集中在兩個方面，一是以那些已經(jīng)面臨困難的社會成員為保障對象的制度建設(shè)，包括主要在城鎮(zhèn)實施的居民最低生活保障制度和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度；二是以工薪勞動者為對象、以防范未來風(fēng)險為目標的制度改革和建設(shè)，主要包括養(yǎng)

3、老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及工傷保險、生育保險等社會保險。   &nbsp各種社會保險制度改革的最大進展是全面由過去具體單位作為保障主體、保障資金在單位內(nèi)封閉運行改革為社會統(tǒng)籌，保障對象也由過去只面向公有制經(jīng)濟部門職工改革為面向城鎮(zhèn)各種經(jīng)濟類型的從業(yè)人員。這對于解決不同單位間負擔(dān)不均衡、為不同類型企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，對于推進國有企業(yè)改革和促進其它所有制經(jīng)濟發(fā)展、促進勞動力流動，對于保障職工權(quán)益、維護社會穩(wěn)定等都發(fā)揮了積極作用。   &nbsp應(yīng)該看到，社會保障領(lǐng)域存在的問題也很突出，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療以及失業(yè)等社

4、會保險領(lǐng)域的以下三個方面：   &nbsp一是幾種主要社會保險制度的覆蓋面仍然較窄，且擴大覆蓋面的難度非常大。2002年底，全國職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)為11000萬人，而同期全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員數(shù)量為23940萬人，參保人數(shù)還不足目標人口的半數(shù)。同期參加醫(yī)療保險的總?cè)藬?shù)約9000萬人，鑒于醫(yī)療保險目標人群除城鎮(zhèn)從業(yè)人員外，還要包括近4000萬企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位離退休人員，差距更大。失業(yè)保險對目標人群的覆蓋情況最好，但也尚未實現(xiàn)全覆蓋。   &nbsp更突出的問題是進一步擴大覆蓋面越來越難。其中原因很多，但最核心的問題還是繳費

5、率過高。養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險，在多數(shù)地區(qū)僅雇主繳費就已經(jīng)達到工資總額的30%左右，個人三項保險繳費合計也在工資額的10%左右。綜合各種統(tǒng)計結(jié)果，明顯高于多數(shù)國家的社會保險繳費水平。由于過高的繳費率大大影響企業(yè)的人工成本及贏利水平，致使很多企業(yè)以各種方式逃避參保。   &nbsp覆蓋面難以順利擴大，使得有關(guān)保險制度必須以高繳費率甚至不得不通過進一步提高繳費率來維持收支平衡，進而陷入擴面越來越難、費率越來越高的惡性循環(huán)。   &nbsp二是幾種主要社會保險制度均面臨財務(wù)上不可持續(xù)的問題。自上世紀90年代后期以來，全國企

6、業(yè)養(yǎng)老保險金收入即使在空帳運行的情況下都一直收不抵支，且年度赤字規(guī)模一直擴大，現(xiàn)約在300億元左右，只能依靠各級政府的財政補貼。   &nbsp在失業(yè)保險方面，隨著下崗與失業(yè)并軌，其財務(wù)方面的不可持續(xù)性苗頭也迅速顯現(xiàn)。2001年，全國有8個省份失業(yè)保險金收入當(dāng)年收不抵支。鑒于未來高失業(yè)壓力難以避免，費率也難以進一步提高，如維持既有保障標準，失業(yè)保險體系將面臨嚴重財務(wù)困境；如追求收支平衡，則只能降低保障標準，難以實現(xiàn)預(yù)期的保障目標。   &nbsp“統(tǒng)帳結(jié)合”的醫(yī)療保險制度在多數(shù)地區(qū)剛剛開始實施。迄今為止多數(shù)地區(qū)尚能實現(xiàn)

7、統(tǒng)籌基金收支平衡。但潛在的問題也很大：其一，這種收支平衡是以犧牲了很多人的受保障權(quán)利為代價的。幾乎在所有地區(qū)都是有能力繳費方可參保，否則就不能參?；虮煌１?。其二，目前的收支平衡只是統(tǒng)籌基金，且是以嚴格控制受益范圍為基礎(chǔ)的。個人帳戶資金嚴重不足，個人負擔(dān)過重是普遍現(xiàn)象。其三，參保人、醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)等對統(tǒng)籌基金侵蝕問題越來越嚴重，統(tǒng)籌基金能否維持長期收支平衡也值得懷疑。   &nbsp三是普遍難以實施有效管理，制度漏洞很多。在養(yǎng)老保險方面，除逃避參保等問題外，不合規(guī)的提前退休以及冒領(lǐng)養(yǎng)老金等問題一直未能有效解決。在失業(yè)保險方面，突出的問題是難以有效對就業(yè)狀態(tài)進行

8、甄別，重新就業(yè)后仍繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金的情況一直難以控制。醫(yī)療保險制度管理中的問題更為突出，遠不能實現(xiàn)對個人和機構(gòu)的有效約束。參保人、非參保人、醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)對醫(yī)療基金的侵蝕行為比比皆是，花樣繁多。為了對此進行控制，不少地方對醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)開始采取了保險費用總額控制方式，雖降低了費用超支風(fēng)險，卻帶來了醫(yī)患矛盾加劇等其它問題?？傊?，幾種主要社會保險基本都陷入這樣一種狀態(tài)：如管理不嚴，勢必出現(xiàn)大量投機行為，加劇財務(wù)危機；如嚴格管理，則大幅度提高管理成本或帶來其它方面的矛盾。   &nbsp除上述問題外，幾種主要社會保險制度還存在諸如統(tǒng)籌層次過低、同一保障項目內(nèi)不同制

9、度并存（如養(yǎng)老保險領(lǐng)域企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的差異）等其它問題。即使不考慮這些，僅上述三個方面的問題就足以說明其困境。   &nbsp二、當(dāng)前流行的政策思路很難解決社會保障的基本問題   &nbsp社會保障尤其是主要社會保險制度中的問題對改革和發(fā)展的影響非常突出。覆蓋面難以順利擴大，且仍以傳統(tǒng)國有經(jīng)濟部門的正式職工為主，對于勞動力流動、國有企業(yè)改革、非公有制經(jīng)濟發(fā)展以及企業(yè)間平等競爭的制約仍相當(dāng)突出；不僅如此，大量社會成員不能進入制度化的保障體系，對社會的長期穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。更值得注意的是，目前的社會保障制度在不少層面都

10、存在財富逆向轉(zhuǎn)移特點，換言之，在群體間利益關(guān)系方面，存在明顯的不公平問題，長此以往，勢必加劇群體間矛盾，影響政治和社會穩(wěn)定。除對改革和穩(wěn)定的影響外，財務(wù)上的不可持續(xù)所帶來的財政風(fēng)險、過低的覆蓋面對居民生活預(yù)期及消費增長的影響也不可低估。   &nbsp針對當(dāng)前的問題，目前比較流行的解決問題思路一是在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上強化管理，包括全力推進覆蓋面的擴大、加強費用征繳并對各種違規(guī)行為進行處置等等。為了提高管理效果，還有不少人呼吁進行立法管理。加強管理是有益的，但目前社會保障特別是社會保險領(lǐng)域的問題主要是制度本身存在缺陷，僅僅靠加強管理并不能從根本上解決問題。比如擴

11、大覆蓋面問題，表面看來，如能迅速擴面，不僅能夠使更多的人得到保障，參保（繳費）人數(shù)的增加也能夠降低各種保險體系本身的財務(wù)壓力。問題在于，參保人群的擴張是有限度的，如果其它基本制度條件不變，擴面不僅不能從根本上解決問題，反而有可能對制度的未來安全帶來更大隱患。以養(yǎng)老保險為例，目前擴面會在一定時期內(nèi)降低體制內(nèi)撫養(yǎng)率，但不久就會出現(xiàn)撫養(yǎng)率的剛性反彈，屆時的支出壓力將會更大。所以，簡單擴大覆蓋面不過是推遲風(fēng)險，同時也積累了風(fēng)險。另如社會保險費欠繳問題，其更主要原因是費率過高且不少企業(yè)經(jīng)濟狀況不好而無力繳納。在這種情況下強行征收，必然會帶來諸多負面后果。如進一步加大企業(yè)虧損，造成對政府其它方面稅收的沖擊

12、，甚至迫使一些企業(yè)破產(chǎn)。這在一定意義上為殺雞取卵的做法。關(guān)于立法問題，需要認識到，立法必須以比較成熟的制度為基礎(chǔ)。否則，把有缺陷甚至有重大缺陷的制度以法律形式固定下來，后果更嚴重。   &nbsp解決問題的另一思路是針對特定問題實施制度調(diào)整。目前的主要探索是對養(yǎng)老保險制度實施從資金現(xiàn)收現(xiàn)付體制過渡到部分積累制的進一步改革，并且已經(jīng)開始試點。試點的進展收到一定成效，比如將社會統(tǒng)籌基金與個人帳戶基金分開管理，不再相互挪用與擠占；個人帳戶也開始實施實積累，有利于避免“空帳”運行可能帶來的弊端。但有關(guān)方案的問題也很突出。一是在開始實施養(yǎng)老金（部分）積累后，未能同步

13、實施養(yǎng)老金投資管理體制改革。國際經(jīng)驗早已表明，如果沒有有效的以資本市場為基礎(chǔ)的投資管理體制，積累制養(yǎng)老金體制不可能順利運行，其潛在的風(fēng)險比現(xiàn)收現(xiàn)付體制要大的多。二是盡管確定了體制轉(zhuǎn)軌，但并未形成合理的轉(zhuǎn)軌成本籌集與分擔(dān)機制，在實際操作中，更多地是通過討價還價。因此，試點結(jié)果是否具有推廣性尚待觀察。   &nbsp當(dāng)前的一些試點及改革思路存在某種將社會保障制度改革簡單化的傾向。中國社會保障制度領(lǐng)域的問題是多方面的，既有各個具體項目本身的問題，也有整體框架問題。但目前不少人所關(guān)注的社會保障問題只是養(yǎng)老保險問題，而對養(yǎng)老保險的改革，則認為只要解決了“空帳”、實現(xiàn)

14、了真正意義上的積累就萬事大吉。這種只重特定問題而忽視整體的改革思路有很大缺陷。   &nbsp三、認真總結(jié)經(jīng)驗，充分考慮國情和發(fā)展要求，進一步改革社會保障制度   &nbsp（一）需要把握好一些重要原則性問題   &nbsp社會保障制度改革能否獲得成功，關(guān)鍵在于制度設(shè)計。而能否設(shè)計好的制度，則取決于對一些重要原則性問題的把握。過去的改革之所以出現(xiàn)問題，根源就在于此。在未來改革中，必須對有關(guān)問題給予足夠重視：   &nbsp第一，社會保障制度建設(shè)

15、必須兼顧社會目標、經(jīng)濟目標和政治目標，兼顧長期目標和短期目標。合理的制度設(shè)計要盡可能在不同目標間達成平衡，著力避免過分注重單一目標而忽視其它目標或不斷在各種目標間搖擺的傾向。   &nbsp第二，必須合理劃分政府與雇主（單位）、個人之間的責(zé)任邊界，實現(xiàn)政府與市場的合理職能分工。該由政府承擔(dān)的責(zé)任不能回避。在政府承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任的同時，要注意實現(xiàn)政府、企業(yè)與個人之間責(zé)任的合理劃分，避免政府包攬過多。同時，也要重視政府職能與市場職能的合理分工，提高社會保障制度運行中的組織效率。   &nbsp第三，既要重視宏觀制度模式選擇，也

16、要重視微觀領(lǐng)域的技術(shù)設(shè)計與應(yīng)用。社會保障制度是操作性非常強的制度，在很多情況下，諸如待遇標準、受保障條件以及管理框架等關(guān)鍵技術(shù)往往對制度的實施效果起決定性的作用。不重視關(guān)鍵管理技術(shù)，即使選擇好的模式也不能確保成功。   &nbsp第四，必須妥善處理新舊體制的關(guān)系。鑒于整個經(jīng)濟和社會體制的變革，對社會保障制度的改革更大程度上應(yīng)是重構(gòu)而非改良。修修補補的改良式改革很難獲得成功。以重構(gòu)為目標的改革，關(guān)鍵是要將新體制建設(shè)與舊體制遺留責(zé)任處理分開。   &nbsp第五，應(yīng)當(dāng)重視國際經(jīng)驗，但國際經(jīng)驗必須與中國國情相結(jié)合。忽視國情，

17、對外國經(jīng)驗特別是發(fā)達國家的模式進行簡單模仿是行不通的。   &nbsp第六，必須充分強調(diào)決策的民主化、科學(xué)化。政策形成過程應(yīng)以充分討論、比較和研究為基礎(chǔ)，同時也要注意克服教條主義。應(yīng)注重實踐，形成有效的試錯與糾錯機制，避免有缺陷的方案付諸實施。   &nbsp（二）明確基本制度建設(shè)目標，加快推進改革   &nbsp社會保障制度改革不僅要考慮到當(dāng)前體制的問題，更重要的是要考慮經(jīng)濟與社會發(fā)展的長期需要?？紤]到保障廣大人民群眾基本生活安全的需要，考慮到中國經(jīng)濟體制完善的需要，特別是多種經(jīng)

18、濟成分共同發(fā)展以及勞動力市場化的需要，考慮到城市化與工業(yè)化的趨勢，同時考慮到中國經(jīng)濟仍不太發(fā)達的現(xiàn)實以及社會保障制度本身的特點，未來社會保障制度改革和發(fā)展的基本目標應(yīng)當(dāng)明確定位于廣覆蓋、低水平、可持續(xù)和促發(fā)展。無論是體系框架設(shè)計，還是特定保障項目的制度設(shè)計，都應(yīng)遵循這一基本目標。   &nbsp以這一目標為基礎(chǔ)，同時考慮到當(dāng)前社會保障制度各個領(lǐng)域的問題，我們建議：   &nbsp首先，強化最低生活保障制度建設(shè)。除繼續(xù)完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度外，全面推進農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)。根據(jù)中國現(xiàn)實，尤其是相當(dāng)多人口處于

19、貧困狀態(tài)、且很多勞動者在短期內(nèi)也難以進入制度化社會保險體系的現(xiàn)實，必須將最低生活保障制度建設(shè)定位為整個社會保障體系的重中之重。鑒于農(nóng)村貧困問題更為突出，其它社會保障制度建設(shè)又更為滯后，應(yīng)加快推進農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)。在這方面，基本不存在經(jīng)濟能力限制，更多地是政府決策及制度調(diào)整問題。   &nbsp第二，進一步推進養(yǎng)老保險制度改革，實施的“社會統(tǒng)籌”與“個人帳戶”新的形式的結(jié)合，構(gòu)建包括政府強制保險、非強制但政府支持的企業(yè)年金計劃以及個人養(yǎng)老儲蓄在內(nèi)的多支柱養(yǎng)老保障體系。政府強制保險盡可能實現(xiàn)對二、三產(chǎn)業(yè)勞動力的全覆蓋，受益標準確定方式為待遇確定型，

20、資金流程為現(xiàn)收現(xiàn)付。在政府組織基本養(yǎng)老保險的同時，以稅收優(yōu)惠及勞動力市場競爭手段鼓勵（而非強制）發(fā)展通過個人帳戶實施的企業(yè)（雇主）年金制度，同時鼓勵個人養(yǎng)老儲蓄，作為對政府法定保障的補充。從基本體制模式上，這仍為“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的體制。在明確新體制框架后，按照新體制建設(shè)與舊體制遺留責(zé)任處理分開的原則，并以合理的籌資計劃為基礎(chǔ)，妥善處理舊體制遺留責(zé)任，也就是中老年職工在舊體制下所積累的部分權(quán)益，實現(xiàn)新舊體制的平穩(wěn)銜接與過渡。為了更直觀，建議的框架見附表1。   &nbsp第三，全面改革醫(yī)療衛(wèi)生體制。以籌資體制和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)體制改革為基礎(chǔ)，完善公共衛(wèi)生體制，建立廣覆蓋的基本醫(yī)療保障制度，確保城鄉(xiāng)居民的基本健康；在此基礎(chǔ)上，積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療（大?。┍ｋU，滿足多層次社會需要。建議的改革思路是，打破城鄉(xiāng)、所有制等各種界限，建立覆蓋全