和諧社會戶籍制度構(gòu)建的模式淺析

1、和諧社會戶籍制度構(gòu)建的模式淺析    摘要：戶籍制度作為一項基本的國家行政制度在確立之初發(fā)揮了積極而重要的作用，隨著社會進步、經(jīng)濟發(fā)展，中國現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏。著力破除城鄉(xiāng)二元割裂、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局則迫切需要深化戶籍改革、統(tǒng)籌結(jié)合、穩(wěn)步發(fā)展、立法保障制度公平，打破城鄉(xiāng)界限、逐步消除城鄉(xiāng)壁壘，達到真正的和諧統(tǒng)籌。          關(guān)鍵詞：戶籍制度；城鄉(xiāng)二元管理；制度構(gòu)建    &

2、#160;       中國現(xiàn)行的戶籍制度，以舊時計劃經(jīng)濟體制為背景，具有計劃經(jīng)濟體制條件下社會公共管理和社會控制制度的一切基本特征。實踐中，它已遠遠超過了治安管理和人口統(tǒng)計的職能范圍，與糧油供應(yīng)、勞動就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密地結(jié)合在一起，形成了二元戶籍制度模式。在當時社會主義制度初步確立、財富尚不充裕的歷史條件下，這種戶籍制度在分配社會資源、維護社會秩序等方面起到了積極作用。但隨著改革開放的深化，社會主義市場經(jīng)濟體制建立并逐步完善，植根于計劃經(jīng)濟體制的現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新的經(jīng)濟社會現(xiàn)實的要求，其所體現(xiàn)的

3、城鄉(xiāng)居民二元管理、區(qū)別對待的模式，與社會主義市場經(jīng)濟體制下勞動力資源合理有序流動的要求相脫節(jié)，與我國當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學發(fā)展道路背道而馳，人為制造了公民在法律地位和現(xiàn)實利益方面的不平等，違背了人人平等的憲政精神，成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟良性發(fā)展、社會和諧有序的制度性障礙。黨的十六屆三中全會也明確提出了深化戶籍制度改革的要求，為此，探索新的戶籍模式，構(gòu)建和諧制度，既是貫徹落實科學發(fā)展觀的必要舉措，更是對逐步改變我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。          一、當前

4、戶籍制度的弊端          （一）制造不平等身份          根據(jù)戶籍制度規(guī)定，個人在出生伊始就有了戶口身份。戶口登記功能在國際上是普遍存在的，而中國戶口登記制度的“獨特性”在于劃分農(nóng)村戶口和城市戶口的戶籍管理體制確認和固定了中國社會業(yè)已形成的城鄉(xiāng)二元化體制。作為一種固定身份的中國農(nóng)民在諸如糧食和副食品供應(yīng)、燃料供給、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保險、婚姻等許多方面受到社會的不平等待遇，戶籍

5、政策造就了不平等身份，違背了公平正義的自然法則。中國還有占總?cè)丝诘?0%以上的9億農(nóng)民，農(nóng)民仍占中國人口的絕大多數(shù)，擁有農(nóng)民身份的人仍占中國人口的絕大多數(shù)。盡管在正常情況下對人口的統(tǒng)計應(yīng)根據(jù)職業(yè)、居住地等來劃分，但在中國按照戶籍的區(qū)分有著特定分離的含義，對農(nóng)民的差別待遇或歧視問題的本質(zhì)就是一種身份歧視?，F(xiàn)行制度不但沒有克服歧視與不公反而強化了這種趨向，根據(jù)身份來配置資源和約束農(nóng)民，不利于增加農(nóng)民的收入，既固化了個人身份的不平等，又合法性的異化了這種不平等的分配。          （二）產(chǎn)生籍地

6、特權(quán)      &        nbsp;   戶口地通常指個人出生時初始登記的地方，它是個人享有權(quán)利和利益分配的重要客觀依據(jù)。戶籍制度規(guī)定按照出生地域來確定個人權(quán)利和配置資源，與公平的正義和分配的正義原則相去甚遠。公平正義要求個人間的自然權(quán)利、初始機會應(yīng)該是平等的。出生地對個人而言難以選擇的，但以此來確立權(quán)利、利益分配顯然是不合公平正義的基本要求。戶口所承載的權(quán)利和附加性的福利待遇都簡單地以戶籍性質(zhì)為依據(jù)進行差別性

7、的分配，導致了籍地特權(quán)和地域間的歧視，形成籍地權(quán)利高于公民權(quán)利的狀況，甚至在同一起交通事故中，戶籍性質(zhì)不同的受害人得到的賠償數(shù)額都有極大差別。籍地規(guī)則與正義制度存在一定的距離。而戶籍制度則給個人選擇設(shè)置了重重障礙，加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。          （三）限制公民遷徙自由          人口流動包括戶口、教育、醫(yī)療和人事關(guān)系在內(nèi)的“人口”全部外延和內(nèi)涵都可以流動

8、。遷徙自由是現(xiàn)代社會公民應(yīng)當享有的一項基本權(quán)利。當今世界多數(shù)國家的憲法都有公民遷徙自由的規(guī)定，遷徙自由也是聯(lián)合國確認和保護的基本人權(quán)之一，公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約就規(guī)定了公民有遷徙和選擇住所的自由。遷徙自由權(quán)在當代中國經(jīng)歷了一個由肯定到否定再到一定程度默認的曲折歷程。1954年憲法曾規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。后來，以1958年頒布的中華人民共和國戶口登記條例為標志，開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。這在事實上以一般法律否定了具有最高法律效力的憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。1975年憲法取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此

9、后一直沒有恢復。這種二元結(jié)構(gòu)的封閉式的戶籍管理模式嚴格限制人口流動其結(jié)果造成了中國勞動力流動過程中的畸形現(xiàn)象：有人口流動而無人口遷徙；有城市流動人口而無城市新遷移民。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的大力推行，因務(wù)工經(jīng)商、求職應(yīng)聘等誘發(fā)的人口遷徙現(xiàn)象日趨突出，用傳統(tǒng)的戶籍制度鉗制人口的遷徙已難以奏效?，F(xiàn)行戶籍制度的改革依然顯得相當被動和滯后，與市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的內(nèi)在要求相距甚遠。          （四）鉗制生產(chǎn)要素自由流動，阻礙經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展    

10、60;     市場化改革的深入持續(xù)和多種經(jīng)濟成分的并存發(fā)展，雖然削弱了戶口屏障，城市勞動力市場的戶口門檻正在被市場門檻替代，勞動力市場按戶口等制度性因素的分層正在轉(zhuǎn)變?yōu)榘词袌鰴C會、人力資本（包括受教育程度、非農(nóng)就業(yè)的經(jīng)歷等）的分層。但這些變化，并沒有從深層消除基于戶籍制度一系列差別待遇政策對勞動力市場的影響。市場經(jīng)濟的最基本要求是市場要素的自由流動，自由競爭。經(jīng)典經(jīng)濟學理論告訴我們，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移會提高農(nóng)民收入，拉近工資差別，從而減少收入不平等，林毅夫指出要長期增加農(nóng)民收入，最重要的是把農(nóng)業(yè)人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城市轉(zhuǎn)移。如果沒有對

11、勞動力和人口流動的限制，城鄉(xiāng)間人均收入最終應(yīng)改是比較接近的。在我國現(xiàn)行的戶籍制度下，對人口的遷徙進行限制，人為的劃分城市和農(nóng)村兩個人力資源市場，從而使得價格調(diào)整人力資源配置方        面的作用弱化，降低了經(jīng)濟的效率。人口不能自由流動，實際上是提高了勞動力的使用成本。從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度看，戶籍制度限制人口自由流動也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，阻礙經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。          二、和諧社會戶籍模式的制度構(gòu)建 

12、;         （一）立法保障，制度公平          應(yīng)該盡快把“遷徙自由”重新寫入憲法，作為基本權(quán)利加以權(quán)威的保護，當其受到其他法律侵犯時，通過違憲審查制度，可裁定該法律失效。積極開展戶籍法立法調(diào)研工作，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報批工作，力爭戶籍法早日出臺。以法律作為保障，構(gòu)建制度公平。如果分配不公，出現(xiàn)了一方侵占它方應(yīng)得的利益，或者一方向它方轉(zhuǎn)嫁成本，基于人

13、追求效益最大化的本性，被侵害者必然反對，從而引發(fā)沖突，長期下去甚至會使合作崩潰而社會陷于混亂，效益自然無從談起。反過來，利益和負擔分配越公平，就越能調(diào)動合作者創(chuàng)造收益的積極性，越能夠提高合作效率。          1、利益分配：從背離到統(tǒng)一          由于社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)是一個“起點-過程-終點-新起點(再生產(chǎn))”的不斷循環(huán)過程，所以社會合作和交易也可以分為“起點-過程-結(jié)果-新起點(再

14、合作)”的循環(huán)過程。在這一過程中，公平應(yīng)該貫徹始終，而效率應(yīng)該與不同的公平分配原則相匹配，才能相互促進。          （1）起點公平：機會的無差別分配          我國現(xiàn)存的問題是對應(yīng)該進行無差別分配的機會，反而做了按地域分配或按身份分配。從機會公平意義上，在與城鄉(xiāng)二元戶籍制度相關(guān)的制度中(如就業(yè)制度、教育制度、選舉制度等)，農(nóng)民的就業(yè)機會、受教育機會、參政機會都與城鎮(zhèn)居民存在巨大差距

15、，農(nóng)民改變自己身份的渠道極其有限，戶籍制度改革正是從改變這種身份歧視入手，改革的過程就是消除身份差別的過程。          （2）過程公平：資源按績效分配          以城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度為基礎(chǔ)的人才流動模式和勞動用工制度，從源頭上剝奪了農(nóng)民進行平等競爭的機會，使得許多有才能的農(nóng)民不能人盡其才，造成了人力資源的巨大浪費。反過來，對于生產(chǎn)過程中的資源分配仍然適用了無差別分配的原則，造成

16、在人事制度中的平均主義和論資排輩，嚴重挫傷生產(chǎn)積極性。          （3）結(jié)果公平：收益按貢獻分配    &nb        sp;     廣大農(nóng)民為工業(yè)化和城市化做出巨大貢獻和犧牲，卻由于戶籍制度的存在無法享受到工業(yè)化和城市化帶來的好處，明顯使貢獻與收益背離。從長期看，形成城市居民對農(nóng)民(尤其是農(nóng)民工)的歧視

17、，同時又形成農(nóng)民工對城市社會的敵視，有的演變?yōu)樯鐣伟矄栴}，埋下社會沖突的隱患。          （4）再生產(chǎn)公平：救助按需要分配          救助體現(xiàn)在法律上就是社會保障制度。社會保障制度必須向弱勢群體傾斜 ，因為對于他們來講救助的邊際效用才是最高的。我國的二元戶籍制度在城鄉(xiāng)之間分配社會保障資源時，恰恰違背了按需要分配、向弱勢群體傾斜的原則。農(nóng)民根本無法享受到城市居民的社會保障

18、，生老病死的負擔只能靠自己，弱化了農(nóng)民社會合作的參與能力和參與機會。          2、負擔分配：從失衡到均衡          社會合作中 ，不僅有利益的分配 ，也必然會有負擔的分配。負擔分配與制度效率也是相輔相成的負擔分配的變化也是法律變遷的基本動力。          

19、（1）成本負擔：貢獻與收益均衡          按照獲得收益與支付成本的先后順序，可以分為兩類。在通常情況下，人們總是先支付成本后才能獲得收益，或者支付了成本但由于失敗而未獲得收益。特殊情況下，先獲取收益，然后從收益中付出一部分作為成本。無論何種情況，成本均應(yīng)該由獲得或者預期獲得收益的人支付，而且支付的比例應(yīng)該與其獲取收益的比例相當，這才符合公平原則。          （2）損害負擔：損害與責

20、任均衡          城鄉(xiāng)二元戶籍制度的不合理影響到損害責任的承擔上。目前的人身損害賠償制度，由于二元戶籍的存在，導致公開規(guī)定生命的不平等。近年來輿論關(guān)注的在人身損害賠償中“同命不同價”問題，集中反映出損害承擔分配原則的錯位。人的出生是一個自然事實，并非自身努力和貢獻付出的結(jié)果。因此，在同一時空范圍內(nèi)，生命應(yīng)該是等價的，其損害賠償應(yīng)該遵循無差別原則。按照城鄉(xiāng)不同而進行賠償，實際上是用身份等級置換了生命的平等，表現(xiàn)出一種強烈的身份歧視。     

21、;       （二）改革戶籍制度，推進戶籍改革          1、建立全國統(tǒng)一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在        城鄉(xiāng)全面建立健全出生、死亡、遷出、遷入、變更五項戶口登記制度。通過國家統(tǒng)一立法，規(guī)范戶口管理，讓隱藏在戶口背后的勞動、人事、工資、教育、衛(wèi)生、物價等附加制度與戶籍制度脫鉤，避免各地自行其事形成地方保

22、護主義，使中國公民在中國境內(nèi)都能享受同等待遇。戶口管理辦法也應(yīng)由“事前準入制”向“事后登記制”改革，公民只要在某地居住、生活、工作等達到一段時間，就可自愿申請加入當?shù)貞艨冢谷瞬旁谌珖秶鷥?nèi)自由流動。          2、取消進城人口計劃指標管理。取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，廢止非農(nóng)業(yè)人口遷入許可證，實行戶口遷移條件準入制。戶口準入的基本條件是，有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)(生活來源)?？h級市市區(qū)、縣城鎮(zhèn)及其以下地區(qū)，憑合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)(生活來源)進行戶口準入，不得附加任何其他條件。特大城市、大城市

23、的具體準入條件由各省轄市人民政府研究確定，報省級人大常委會備案。          3、積極調(diào)整戶口遷移政策，改變戶口管理方式。取消城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間遷徙的行政限制，戶口管理機關(guān)僅以申請人所提供的住所證據(jù)來登記戶口。即農(nóng)民可以進城，市民也應(yīng)可以下鄉(xiāng)，人口流動是雙向的。實行有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策。進一步放寬城市在引進人才、投資、購房落戶等方面的條件限制，鼓勵智力移民、投資移民，降低進入城市的門檻。具有大學本科以上學歷或中級以上技術(shù)職稱的，可在城市先落戶后就業(yè)，大、中專院校和技校畢業(yè)

24、生在城市工作滿2年的，以及進入城市投資興業(yè)的，可在城市落戶。          4、取消對申請遷入城市投靠親屬的條件限制。屬投靠配偶的，不受年齡、婚齡限制；屬父母投靠子女的，不受身邊有無子女的限制；屬子女投靠父母的，未婚子女不受年齡限制，均可辦理戶口遷移手續(xù)。為簡化戶口遷移審批程序和手續(xù)，今后戶口遷移中需要審批的事項，進一步下放戶口審批權(quán)限由縣級公安機關(guān)負責審批。轄市公安機關(guān)加強對各類戶口審批辦理情況的監(jiān)督管理和檢查指導。積極推行網(wǎng)上辦理省轄市市區(qū)戶口遷移，不再使用戶口遷移證。 

25、60;        5、加快人口信息計算機管理系統(tǒng)建設(shè)。通過積極運用人口信息計算機管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)人口信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共享，并盡快建立全國公民身份證號碼查詢服務(wù)中心，以更好地適應(yīng)戶籍管理社會化服務(wù)的需要。信息化管理為主要手段，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型戶籍管理制度。采用身份證管理制度，由身份證承擔所有與戶籍有關(guān)的管理。          （三）完善配套政策和制度設(shè)計   &

26、#160;      1、逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，引導農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、在不同地區(qū)間的有序流動。          2、積極推動城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地滿足城        鄉(xiāng)居民多樣化的教育需求、就業(yè)需求和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移需求。    &#

27、160;     3、積極探索城鄉(xiāng)一體化征兵、優(yōu)撫安置新機制。其他與戶籍改革有關(guān)的土地、選舉等制度和政策，也應(yīng)積極開展調(diào)查研究，密切配合，及時作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。認真做好戶籍管理制度改革后的計劃生育工作銜接。          4、建立健全社會保障制度。戶籍制度的改革，難點在于社會保障制度的銜接。為此，擴大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保險制度的覆蓋面，建立適合農(nóng)村地區(qū)，并與城鎮(zhèn)銜接的養(yǎng)老保險制度；完善適合城鎮(zhèn)靈活就業(yè)群體（包括外來工、

28、農(nóng)民工、離鄉(xiāng)又離土的農(nóng)民）的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等社會保險制度，以及對城鎮(zhèn)困難群眾的醫(yī)療救助制度；抓緊健全覆蓋城鄉(xiāng)的多層次醫(yī)療服務(wù)體系，保障農(nóng)村人口遷移與就業(yè)的安全有序。         參考文獻：         1陸益龍.戶籍制度控制與社會差別M.中國社會科學出版社,2004(/).         2陸益龍.超越戶口解讀中國

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