PPP(公私合作關(guān)系)項(xiàng)目實(shí)施建議方案

1、PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案PPP(公私合作關(guān)系 ) 項(xiàng)目實(shí)施建議方案PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案一、 什么是 PPP（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門，并與私營(yíng)部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的表現(xiàn)形式有多種，如BT（建設(shè) - 運(yùn)營(yíng) - 轉(zhuǎn)讓）和 BT（建設(shè) - 運(yùn)營(yíng)- 擁有 - 轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風(fēng)險(xiǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的程度會(huì)產(chǎn)生多種 PPP模式，如 BT,BT

2、,DBF等。 PPP 的核心理念是追求資金最佳使用價(jià)值 , 通過引進(jìn)社會(huì)資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢(shì)，緊密合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報(bào)及社會(huì)公共效益， 實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政或者公共資源的價(jià)值最大化。（二） PPP的比較優(yōu)勢(shì) 相對(duì)于政府傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)模式及公共融資方式， PPP有以下 比較優(yōu)勢(shì)：1 、提高公共財(cái)政使用效率 PPP 項(xiàng)目一般由社會(huì)私人資本或者聯(lián)合體融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，提供公共服務(wù)。共用財(cái)政投入很少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤” 的杠桿作用， 這對(duì)公共財(cái)政短缺的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有比較重要的意義。 同時(shí)，由于捆綁了建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，并以服務(wù)和產(chǎn)出付費(fèi)，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動(dòng)性，通

3、過創(chuàng)新、自我施壓等避免項(xiàng)目成本超支。 在風(fēng)險(xiǎn)管理上的合理分配和良好的合作機(jī)制也使得項(xiàng)目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費(fèi)。2 、保障項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量 評(píng)審中標(biāo)的私人資本或聯(lián)合體組建項(xiàng)目公司建設(shè)項(xiàng)目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體一般是由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營(yíng)方組成的利益共同體， 它比傳統(tǒng)開發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。 另外，很多 PPP項(xiàng)目通過引進(jìn)國際知名建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)，帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。3 、實(shí)現(xiàn)合作雙方互利共贏 合理的 PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險(xiǎn)分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的一方。同時(shí)，全壽命周期特點(diǎn)使得合同具有較大的靈活

4、空間，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的機(jī)制既能維護(hù)共用部門的利益， 也能最大限度PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案滿足私人資本的訴求。（三） PPP實(shí)施背景十八大以來，穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生逐漸成為政策主線。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下， 發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。財(cái)政部預(yù)計(jì) 2020 年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42 萬億元人民幣，每年需要資金約7 萬億。然而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)主力的地方政府財(cái)政壓力巨大，各級(jí)政府直接債務(wù)約11 萬億，或有負(fù)債約 7 萬億。在當(dāng)前土地收入成為地方債務(wù)主要還款來源的情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常波動(dòng)都足以影響地方財(cái)政，

5、進(jìn)而影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。要改變這種困境，最關(guān)鍵的是創(chuàng)新投融資體制， 改變傳統(tǒng)政府投資模式。PPP模式積極引入社會(huì)私人資本， 參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來源、引入先進(jìn)的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)、 保證項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢(shì)。（四）PPP法律依據(jù) PPP 模式在本質(zhì)上是鼓勵(lì)社會(huì)非公有資本參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)提供， 我國早在 201X年就出臺(tái)國務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見 ，即“非公 36 條”，放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入， 其中就有“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”條款。 201X 年，國務(wù)院下發(fā)國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見 ，即“新 36 條”，

6、進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍， 明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。 在黨的十八屆三中全會(huì)上， “允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)” 成為進(jìn)一步深化改革， 推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要措施。（五）PPP適用領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的實(shí)施過程是引入社會(huì)私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營(yíng)期， 由其自主融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，通過項(xiàng)目本身收費(fèi)或政府對(duì)服務(wù)的付費(fèi)收回投資成本， 實(shí)現(xiàn)投資收益。 特許期滿，項(xiàng)目移交政府或續(xù)約經(jīng)營(yíng)。原則上，所有能滿足這個(gè)特點(diǎn)的政府投資項(xiàng)目都具備采用 PPP模式的可能。 在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、

7、鐵路、電信等設(shè)施，不實(shí)行收費(fèi)的交通設(shè)施 （如海南地區(qū)）可以通過政府對(duì)流量付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)收益。 在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面， 有體育場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會(huì)議中心、供水、排污、監(jiān)獄、PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案歌劇院、保障房、 旅游設(shè)施等，這些項(xiàng)目大多可以通過消費(fèi)者付費(fèi)形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)充。 在具體實(shí)施中，相應(yīng) PPP項(xiàng)目一般由上述各領(lǐng)域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺(tái)組成招商主體， 成為項(xiàng)目發(fā)起方。 由專業(yè)主管部門代表公共部門負(fù)責(zé)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督審查，維護(hù)公共利益。二、 PPP 實(shí)施路徑（一）項(xiàng)目發(fā)起1 、明確需求 擬建項(xiàng)目相應(yīng)級(jí)別的行業(yè)主管部門， 如

8、市級(jí)項(xiàng)目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報(bào)政府及發(fā)改委申請(qǐng)投資立項(xiàng)。需求應(yīng)量化，尤其對(duì)于擬用 PPP模式開發(fā)的項(xiàng)目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)， 比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。 也可由相關(guān)專業(yè)國有企業(yè)、政府投融資平臺(tái)公司會(huì)同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報(bào)政府立項(xiàng)。2 、評(píng)估方案 在需求分析基礎(chǔ)上， 上述部門進(jìn)一步對(duì)備選方案進(jìn)行評(píng)估。主要是開發(fā)方式的選擇。由于 PPP開發(fā)模式前期工作較長(zhǎng)、過程復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、總投資大，因此不是所有的項(xiàng)目都適用 PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購方式，如 BT或代建。對(duì)于確需進(jìn)行 PPP模式開發(fā)

9、的，也要為該項(xiàng)目確立一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)， 即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（ PSC）開發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入 PPP 模式提供充分的依據(jù)。3 、可行性研究 項(xiàng)目可行性研究應(yīng)由以上相關(guān)部門組織專家獨(dú)立進(jìn)行，或通過權(quán)威中介機(jī)構(gòu)提供分析報(bào)告。 在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測(cè)較為關(guān)鍵，它可以使政府在大量花費(fèi)資源開發(fā)項(xiàng)目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認(rèn)識(shí)， 且對(duì)于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標(biāo)有意義。 PPP 項(xiàng)目涉及私人資本的引入。較為嚴(yán)肅的項(xiàng)目可行性研究對(duì)于量化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和成本， 確定凈利潤(rùn)，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測(cè)， 從而降低招商難度有幫助。 同時(shí)也是政府選擇開發(fā)模式的參考依據(jù)。

10、 國際上一些失敗的 PPP案例大多源于對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不足，導(dǎo)致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù) , 無形中也增加了公共資源的浪費(fèi)。PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案4 、征詢意見就擬建 PPP項(xiàng)目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見有助于發(fā)現(xiàn)潛在問題，并在完善后發(fā)布切實(shí)可行的招商文件。5 、確定決策文件在項(xiàng)目發(fā)起的最后階段， 通過分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成相關(guān)確定性文件，比如績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)管理方式，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)模式， 招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。 這是開展項(xiàng)目招商工作的前提， 也是政府在 PPP項(xiàng)目中需要做的基礎(chǔ)工作。（二）項(xiàng)目招商1 、成立招商小組 招商主

11、體一般由項(xiàng)目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺(tái)公司組成。 招商主體可以進(jìn)一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。 為完成招商工作，招商工作小組應(yīng)聘請(qǐng)相應(yīng)的財(cái)務(wù)顧問、 法律顧問和技術(shù)顧問等。在成功招商后，顧問團(tuán)隊(duì)可以進(jìn)入項(xiàng)目公司繼續(xù)提供咨詢服務(wù)，顧問費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付。2 、發(fā)布招商文件 招商前期準(zhǔn)備工作包括與潛在對(duì)象初步接觸， 向政府有關(guān)部門和融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢等， 并在此基礎(chǔ)上確定招商邊界條件。如，合同結(jié)構(gòu)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，費(fèi)用結(jié)算方式，項(xiàng)目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府批準(zhǔn)后，由招商工作小組正式發(fā)布招商文件。3 、確定

12、短名單招商文件發(fā)布后， 招商工作小組負(fù)責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進(jìn)行充分的溝通，并接收投資建議書。 招商工作小組應(yīng)從大量的投標(biāo)方篩選優(yōu)質(zhì)的對(duì)象確定短名單進(jìn)入談判環(huán)節(jié)。 過低的門檻雖然可以使得競(jìng)標(biāo)過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于 PPP項(xiàng)目的特殊性和長(zhǎng)期性，單一的指標(biāo)，如利潤(rùn)率、成本收益等無法確定最合適的合作伙伴。以往一些 PPP案例中不乏為中標(biāo)而故意壓低條件，但最后卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。4 、談判及評(píng)審 專家和顧問團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗(yàn)等各方面予以分析比對(duì)， 盡量以推薦而非打分的方式出具意見。當(dāng)前 PPP項(xiàng)目的

13、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足以用過于精細(xì)的方式進(jìn)行評(píng)選。 評(píng)審工作應(yīng)充分考慮 PPP項(xiàng)目的全壽命周期這個(gè)特點(diǎn)。對(duì)PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案投資者的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、實(shí)力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價(jià)格更為重要。5 、簽約 最后由招商主體的行業(yè)相關(guān)主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進(jìn)行簽約，授予 PPP項(xiàng)目一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂合同，由其負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；如有外資參與，還需要由擬參股項(xiàng)目的國有企業(yè)或政府投融資平臺(tái)公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。 成功的招商工作是 PPP項(xiàng)目達(dá)成預(yù)期的前提， 必須審慎、周全，一般歷時(shí)約半年至一年。（三）組建項(xiàng)目公司1 、股東構(gòu)成 由取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的

14、投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項(xiàng)目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國有企業(yè)或政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)進(jìn)入項(xiàng)目公司，參與董事會(huì)及日常經(jīng)營(yíng)管理。2 、融資來源 項(xiàng)目公司的資金來源包括股本和債務(wù)。 股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)提供。為豐富融資結(jié)構(gòu)，滿足融資要求，也可以吸收一些次級(jí)債和優(yōu)先股。 國際上項(xiàng)目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足 20%。國內(nèi)一些 PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過 1/3 ，大部分開發(fā)資金應(yīng)通過項(xiàng)目本身的融資能力實(shí)現(xiàn)。3 、管理層 由股東方、融資方組成的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)工作，通過董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)等處理項(xiàng)目公司在開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的問題

15、，并在統(tǒng)一招標(biāo)、公開信息方面提供保障。4 、協(xié)調(diào)委員會(huì) 由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，對(duì)于項(xiàng)目公司內(nèi)外部利益沖突， 進(jìn)行協(xié)調(diào)解決， 也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。 對(duì)于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)的專家委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)性評(píng)判， 最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。（四）風(fēng)險(xiǎn)管控1 、風(fēng)險(xiǎn)分配 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī) / 政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)及以上各種風(fēng)險(xiǎn)組合所導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。 各類風(fēng)險(xiǎn)分配遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即由最有能力處理的一方來承擔(dān)。這能

16、降低PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案風(fēng)險(xiǎn)的邊際成本，達(dá)到 PPP項(xiàng)目資金的最佳使用價(jià)值。 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但其中也有屬于政府責(zé)任部分， 比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯(cuò)誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確。 法規(guī)政治風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責(zé)進(jìn)行分擔(dān)， 一般政府公共部門承擔(dān)較多此類風(fēng)險(xiǎn)。 另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險(xiǎn)，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險(xiǎn)， 如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項(xiàng)目重大損失。 風(fēng)險(xiǎn)分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中。 在建設(shè)經(jīng)營(yíng)階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理層和協(xié)調(diào)委

17、員會(huì)的作用，及時(shí)識(shí)別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。2 、多級(jí)監(jiān)管 項(xiàng)目公司應(yīng)設(shè)置多級(jí)監(jiān)管體系，以保障項(xiàng)目進(jìn)度、服務(wù)質(zhì)量及公共利益。 常見的監(jiān)督體系分三級(jí)。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會(huì)根據(jù)需要可以定期也可以隨機(jī)抽查， 項(xiàng)目公司內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察團(tuán)隊(duì)需定期對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、服務(wù)等進(jìn)行常規(guī)檢查。3 、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)PPP 項(xiàng)目是全壽命周期合作。在較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，全壽命周期的特點(diǎn)是雙方無法在一開始就預(yù)見所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對(duì)項(xiàng)目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項(xiàng)目實(shí)際收益過高，意味著項(xiàng)目中公共利益被低估，在到達(dá)預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動(dòng)談判，就合理分配超額收

18、益進(jìn)行協(xié)商。在實(shí)際操作中， 可以通過縮短特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。反之，如果項(xiàng)目自投入運(yùn)營(yíng)后，因非主觀原因長(zhǎng)期陷入虧損，經(jīng)營(yíng)困難，在達(dá)到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動(dòng)談判機(jī)制?？梢酝ㄟ^延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項(xiàng)目英法海底隧道因市場(chǎng)原因，客流受影響，經(jīng)營(yíng)惡化，政府遂將特許經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)至99 年，但因財(cái)務(wù)狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，也許這個(gè)項(xiàng)目結(jié)果會(huì)更樂觀。（五）項(xiàng)目移交1 、完整移交特許經(jīng)營(yíng)期到期后， 項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)合同和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議將相應(yīng)資產(chǎn)和服務(wù)無償完整移交給政府指定部門或公司。 完整移交指的是項(xiàng)目資產(chǎn)在移交后完整可用。 為保障完整性， 項(xiàng)目公司應(yīng)繳納一

19、定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議， 在一定周期內(nèi)， 比如一PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案年，資產(chǎn)運(yùn)作和服務(wù)提供基本不受移交帶來的負(fù)面影響。2 、后續(xù)管理政府部門作為PPP項(xiàng)目的最終接收方，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)續(xù)約， 根據(jù)實(shí)際情況， 簽訂新的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。三是對(duì)該項(xiàng)目重新進(jìn)行招投標(biāo)， 聘請(qǐng)更為優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)。 三種方式各有利弊， 應(yīng)根據(jù)資金價(jià)值最大化、 維護(hù)共用利益的原則進(jìn)行選擇。三、 國內(nèi)外 PPP實(shí)施案例（一）成功案例1 、上海老港垃圾處理廠四期項(xiàng)目（PPP）（1）項(xiàng)目實(shí)施過

20、程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計(jì)劃通過國際招商， 引進(jìn)擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的國際投資者。 市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司和上海申信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。 201X 年12 月開始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請(qǐng)?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問、 城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問。 201X 年 4 月 9 日 4 月 30 日，招商代理發(fā)布招商文件。8月 12 日， NYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營(yíng)兩家投資競(jìng)爭(zhēng)人向招商代理遞交了投資建議書。 201X年 8 月經(jīng)過投資建議書的評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)性談判、確定候選投資

21、人和簽約性談判， 最終 NIX 與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。201X年 12 月 23 日，市容環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件， 環(huán)衛(wèi)局、城投和項(xiàng)目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議。NIX 與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期的投資、 設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，特許期 20 年，是我國首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無償移交給政府。 市容環(huán)衛(wèi)局、 上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議， 并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案（2）項(xiàng)目結(jié)果及評(píng)價(jià) 上

22、海老港生活垃圾填埋場(chǎng)四期項(xiàng)目于 201X 年 2 月 21 日進(jìn)入試運(yùn)行，主體工程于 12 月 12 日正式投入運(yùn)營(yíng)。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。 該項(xiàng)目總體較為成功，有以下幾點(diǎn)可以借鑒：招商目標(biāo)清晰，招商程序合理，有明確的項(xiàng)目小組工作模式，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制， 建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭(zhēng)端解決機(jī)制， 同時(shí)政府監(jiān)管也到位。 唯一不足的是政府層面缺乏一個(gè)統(tǒng)一調(diào)度的部門。 作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無法使項(xiàng)目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實(shí)，相關(guān)部門的批復(fù)等。（二）不成功案例1 、國家體育場(chǎng)（鳥巢） PPP項(xiàng)目 國家體育場(chǎng)工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方

23、米，項(xiàng)目201X年12 月24 日開工建設(shè)，201X年6 月28正式竣工。國家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場(chǎng)的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé) 30 年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國家體育場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。 201X 年 8 月 9 日，中標(biāo)人中國中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、 北京奧組委、 北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了特許權(quán)協(xié)議 、國家體育場(chǎng)協(xié)議和合作經(jīng)營(yíng)合同三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司國家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司。項(xiàng)目總投資為 313900 萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表政府出資 58%，中信聯(lián)合體出資 42

24、%。在中信集團(tuán)聯(lián)合體 42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為 65%、北京城建集團(tuán)所占比例為 30%、美國金州公司所占比例為 5%。 項(xiàng)目結(jié)果：奧運(yùn)會(huì)過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐， 鳥巢運(yùn)營(yíng)陷入困境，并與 201X年 8 月 29 日，通過簽署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議，對(duì)鳥巢進(jìn)行股份制改革，由政府接手運(yùn)營(yíng)。 問題總結(jié)：由于項(xiàng)目的特殊性，政府在項(xiàng)目中干涉較多，無論從設(shè)計(jì)、施工還是運(yùn)營(yíng)，使得項(xiàng)目公司非常被動(dòng)，最后因商業(yè)預(yù)期無法實(shí)現(xiàn)，而被迫由政府接手。PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案2 、墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目 為彌補(bǔ)政府交通投資的不足， 墨西哥政府在 1989-1994 年

25、間實(shí)行“收費(fèi)公路工程” ，共計(jì)授予私營(yíng)部門 55 條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)， 吸引私營(yíng)資本超過 100 億美元，將該國收費(fèi)高速公路網(wǎng)由 1989 年的 4500 公里延長(zhǎng)到 1994 年的 9900 公里。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案設(shè)計(jì)不合理、 建設(shè)成本增加、 交通流量估算失實(shí)以及 1994 年 12 月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營(yíng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)困難， 紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收 23 條收費(fèi)路爛攤子，與此同時(shí)，墨政府將仍由私營(yíng)部門營(yíng)運(yùn)的 32 條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至 20 年以上，以增強(qiáng)項(xiàng)目的投資回報(bào)能力。 問題分析：主要是招投標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。一是項(xiàng)

26、目“最短特許經(jīng)營(yíng)期方案獲勝” 的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)期限過短（最初中標(biāo)項(xiàng)目的最長(zhǎng)期限僅為 15 年），收費(fèi)過高。二是過于寬松的競(jìng)標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對(duì)前期工程設(shè)計(jì)投入不夠， 導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)開始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算， 造成項(xiàng)目完工滯后。3 、菲律賓電力供應(yīng)項(xiàng)目 菲律賓政府于 1987 年 7 月發(fā)布第 215 號(hào)政府令，向私營(yíng)部門開放電力市場(chǎng)，允許私營(yíng)投資者以 BT（建設(shè) - 運(yùn)營(yíng)- 移交）方式建設(shè)獨(dú)立電廠，向國家電力公司售電。 1991-1993 年短短三年間，國家電力公司就完成 25 個(gè) BT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī) 300 萬千瓦以上。 1993 年，菲政府宣布度過電力短缺危機(jī)。當(dāng)

27、時(shí)菲國內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長(zhǎng)， 電力需求也將同步增長(zhǎng)。基于以上市場(chǎng)預(yù)測(cè)，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國家電力公司也按照這個(gè)規(guī)劃繼續(xù)與私營(yíng)部門合作通過 BT模式擴(kuò)大發(fā)電裝機(jī)容量。 1997 年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營(yíng)部門簽訂了總裝機(jī)為 284.1 萬千瓦的 BT協(xié)議。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。與此同時(shí)，國家電力公司 PPP項(xiàng)目運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)不足以及BT合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)不合理帶來的嚴(yán)重后果也開始顯現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨(dú)立電廠 BT合同中的購電協(xié)議均采取了 “take-r-pay ”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實(shí)際調(diào)度上網(wǎng)電

28、量支付費(fèi)用， 承擔(dān)PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案全部市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)。 這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成電價(jià)高漲。 問題分析：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理， 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大部分應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)， 國家承擔(dān)全部市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，必將轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，損傷經(jīng)濟(jì)。篇三：PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案審批1 、缺少保險(xiǎn)合同 由于 PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，因此需要項(xiàng)目公司項(xiàng)目對(duì)投資、 建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段的不同風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行投保。2 、基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)（1）缺少建設(shè)內(nèi)容建設(shè)內(nèi)容應(yīng)包括：站前（橋梁、涵洞、路基、隧道、站場(chǎng)）和站后（車輛、通信、信號(hào)、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報(bào)警、設(shè)備監(jiān)控、自動(dòng)

29、售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場(chǎng)中的機(jī)電設(shè)備）工程。（2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 應(yīng)根據(jù)新建吳忠至中衛(wèi)城際鐵路可行性研究報(bào)告和新建吳忠至中衛(wèi)城際鐵路初步設(shè)計(jì) ，確定時(shí)速為 250 公里雙線客運(yùn)專線。（3）缺少客流量預(yù)測(cè) 根據(jù)可研報(bào)告的客流量預(yù)測(cè)結(jié)果，初期客流量是多少，近期客流量是多少，遠(yuǎn)期是多少。3 、社會(huì)投標(biāo)人主體資格（1）主體資格 投標(biāo)人如果為聯(lián)合體 , 需要明確聯(lián)合體的數(shù)量，而且聯(lián)合體各方應(yīng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，需明確牽頭人及各自分工。（2）經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī) 需明確投標(biāo)人近幾年完成多少個(gè)類似項(xiàng)目的投資、建設(shè)鐵路業(yè)績(jī)（3）資質(zhì) 需明確具有有效的安全生產(chǎn)證，并在人員、設(shè)備、資金等方面具備相應(yīng)能力。4 、需考慮投資經(jīng)營(yíng)者的選擇方式篇四：PPP 項(xiàng)目實(shí)施的基本流程 PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本流程( 一)編制實(shí)施方案和資格預(yù)審文件主要工作：按照財(cái)政部要求編制項(xiàng)目實(shí)施方案，進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承PPP(公私合作關(guān)系 )項(xiàng)目實(shí)施建議方案受能力論證，編制資格預(yù)審文件。1. 編制資料清單；2. 向政府相關(guān)部門調(diào)研訪談，詳細(xì)了解項(xiàng)目情況；3. 編制項(xiàng)目實(shí)施方案，內(nèi)容主要包括：（ 1) 項(xiàng)目概況 （2) 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架 （3) 項(xiàng)目運(yùn)作方式 （4)交易結(jié)構(gòu)（5) 合同體系（6)監(jiān)管架構(gòu)（7) 采購方式選擇4. 進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)；5. 進(jìn)行財(cái)政承受能力論證； （1) 編制財(cái)務(wù)模型，進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算