詳解PPP模式的項目運作流程

1、詳解 PPP 模式的項目運作流程PPP 模式的項目運作流程 （內部參考 ）一、操作基礎PPP是 Public-Private-Partnership 的首字母縮寫，常譯為 “公共-私營-合作機制”，是指為 了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與 私人組織 （社會力量 ）以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務， 發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務， 以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和 供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PP

2、P模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關 系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激 勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業(yè) “利益分享、風險共擔、全程合作 ”的模式，形成 “政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價 ”的良性 互動格局。 PPP 模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的 融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣 PPP 模式進行城市基礎設施的建設與運行， 可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量 的同時也給企業(yè)帶來合理的投

3、資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續(xù)運行的效率和 能力。 PPP 模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、 融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二 是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。PPP 有廣義和狹義之分。廣義的 PPP 可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含 BOT、 TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的 PPP與 BOT 原理相似，都 是由 “使用者付費 ”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。二、總體要求（一）打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各

4、類社會資 本參與項目的投融資、建設和運營等 ;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業(yè)性企業(yè)通過 兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型市政公用服務企 業(yè)，提高產業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。（二）落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入 來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額 支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應 通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應 按照相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并

5、及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。(三) 規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP 的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開 ;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照 “政府引導、企業(yè)主導、 市場運作、利益共享、風險共擔 ”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司 (SPC)，具 體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務 ;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特 許經營協議明確約定各自的權、責、利 ;強化項目實施的全過程監(jiān)管。1、做好項目前期論證。開展 PPP 項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選 PPP項目

6、要符合當地城鎮(zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有 一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模 與期限、技術路線、服務質量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、 財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方 共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持 續(xù)性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、 績效評價標準等信息向社

7、會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照國家招標投 標法規(guī)定的公開招投標方式，綜合經營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、 信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。3、簽訂特許經營協議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包 括：項目名稱、內容 ;范圍、期限、經營方式 ;產品或者服務的數量、質量和標準 ;服務費標 準及調整機制 ;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔保 ;特許經營期滿后 項目移交的方式、程序及驗收標準 ;項目終止的條件、流程和終止補償 ;違約責任 ;爭議解決 方式等內容 ;以及其他需要約定的事項。4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現代企業(yè)制

8、度的要求籌組項目公司，由項 目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等 ;項目公司獨立承擔債務，自主經營、 自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規(guī)定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交 政府。（四）把握 PPP 模式運用的關鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政 府要處理好與市場主體之間的關系，由 “經營者 ”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者 ”、“合作者 ”。發(fā)揮投資人 在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓 “專業(yè)人做專業(yè)事 ”。二是建立合理 的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補

9、貼標準，實現項目建 設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現暴 利和虧損，實現 “盈利但不暴利 ”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平 等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移 風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、 標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價 機制。政府對 PPP 項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考 核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調整 審核，可以

10、考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制， 禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供 公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。 對防范企業(yè)自身經營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。（五）實行分類指導，完善服務標準體系。根據行業(yè)經營特性，分類明確財政、用地、價格 以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協同機制。 形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目 長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商

11、合作方式和條件，重點推進條件成熟項目 的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。（六）試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理處置、供 水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條 件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本 全面開放提供指導。（七）建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能 力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構 建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構將予以通報。三、基礎設施項目分類

12、及應用 PPP 的方式（一）城市基礎設施分類根據城市基礎設施的行業(yè)性質及用途，分為以下七類。1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及 水環(huán)境治理工程等。2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、 CNG燃氣、 LNG 燃氣、加氣站、加油站及管網等。3、采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利 為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利 用、排水管網、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道 路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。四、PPP項目承接主體的準入條件按照 PPP 項目

13、形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社 會大眾和政府的權益，主要方面如下：（ 一）信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。（二）具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質或經驗。投資人或投資人 組成的聯合體要有良好的業(yè)績與技術能力，必須具備相應的專業(yè)資質資格，經驗豐富。（三）資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力， 具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。（四）專業(yè)知識與技術力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的 PPP 人才、技術人才

14、、財經人才與 管理人才團隊。（五）設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要 素資源。（六）質量安全管理體系完善。近三年內沒有發(fā)生過重大生產安全和質量事故，投資人主動 防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。在設置具體 PPP 項目準入條件時，應遵循 “公開、公平、公正 ”的原則，注意準入條件設 置的規(guī)范、合理和可操作性。五、PPP模式運作的基本流程（一）項目前期準備階段在 PPP 模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內容包括啟動準備和前期調研：組建項目實施班 子、制定

15、整體工作計劃、開展項目調查等。實施 PPP 模式是一個系統(tǒng)工程，其復雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成 領導小組 ;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安 排等;三要根據城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎 設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過 PPP 模式運作的具體項目清單，構建 PPP項目庫。2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團 隊 ;二是項目協議 ;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容

16、 （ 項目建設規(guī)模、主 要內容和總投資 ）;四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業(yè)原則 ;六是財務分析，編制財務模型 ;七是確定投資人比選方式和原則 （確 定投資人應具備的條件和能力及招標方式 ;雙方的主要權利和義務 ）; 八是組織相關單位討論 方案;九是實施方案公示和報批。在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng) 方式與 PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用 PPP 方式，擬定項目協議。聘請專業(yè)咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計 項目主要商業(yè)原則，進行財務分析，編制

17、財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證， 并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。（二）項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三 個部分。1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）;落實建設內容分工、投資范圍 （投資建設期限、工程質量要求和監(jiān)管措施 ）; 研究和編制項目協 議等法律文件 （項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）; 落實招標條件。2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息 ;投標人準備投標文件 ;制定評標標準、評標細

18、 則和評標程序 ;成立評標工作組，開標、組織評標 ;編寫評標報告，推薦候選人 ;與候選人澄 清談判。3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間內辦理好項目公司成立的有關事宜， 資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。（三）項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分 1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設計合同、 建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等 ;其次，項目公司組織各相關單位進行項 目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現不符合合同的 情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收

19、試運營合格以后，開發(fā)階段結束， 項目進入運營階段。2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，約定特許經營期限。在整個項目運 營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維 護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權利。（四）合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散 等內容。1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的經營權 （或所有權與經營權同時 ）向 政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼 續(xù)運營和服務提供的質量。2、項目公司清算。項目移交以后，項目公

20、司的業(yè)務隨之中止。因此，項目公司應按合同 要求及有關規(guī)定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續(xù)。六、實施 PPP 模式的法律文本要點（一）基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、 招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化 投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內容和格式的基礎上， 能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。（二）資格審查法律文本1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或 者投標

21、邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審 查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查 的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內 容。在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。(1) 項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī) 模、招標內容等。投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件 組成：投標人須知、擬簽訂合同 (包括合同主要

22、條款和合同樣式 ) 、技術條款 ( 包括擬招標 項目的技術標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等 ) ，以及附件和其它要求招標人提供的材料。投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招 投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提 供的材料。擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現了招標 人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提 高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理 分配雙方的責、權、利。技術條款包括擬招標項目的技術標準、規(guī)

23、格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投 標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提 供參考。各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業(yè)特點， 對招標文件的內容構成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，工程建設項目 施工招標投標辦法增加了 “對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單 ”對;勘察設 計招標文件，工程建設項目勘察設計招標投標辦法增加了 “勘察設計范圍 ”和“對勘察 設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標 準”等規(guī)定。(2) 實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。

24、按照招標投標法規(guī)定，招標文 件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評 標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根 據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文 件。根據國務院有關部門已經制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投 標等管理辦法的規(guī)定，除了招標投標法規(guī)定之外，招標文件中的實質性要求和條件還 應當包括：明確規(guī)定投標保證經的數額、方式和交納方法 ;明確規(guī)定投標有效期和出特殊 情況的處理辦 法 ;明確規(guī)定基礎設施交付期限和提供服務的時間 ;明確規(guī)定是否允許價格調整及調整

25、方法 明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法 ;明確規(guī)定是否允許聯合體投標及相應要求 ;對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求;明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。(四)投標法律文本1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式 )以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、 報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件 通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議 (適用于聯合體 )、技術 和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保

26、函及其他等部分組成。2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可 根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。(1) 投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于： 響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款 ;一旦被選為中標人履行中標人義務 ;承諾投標文 件真實、準確、完整、有效。(2) 授權委托書 / 聯合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理 人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協商、遞交文件和處理與投標活動相關的一 切事務具有法律效力。(3) 投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料 (包括但不限于 )

27、：公司章程及法律 地位證明 ;項目經驗和業(yè)績資料證明 ;技術能力及管理能力證明 ;財務能力及實力證明。(4) 共同投標協議 (僅適用于聯合體投標 )。按照招標文件要求提供聯合體投標協議，約定 聯合體各方的權利和義務。(5) 技術和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、 維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議 ;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機 構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經驗等內容;招標文件規(guī)定的技術及管理方面的其他方案。(6) 財務方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件 (包括但不限于 )：項目的融資計劃，包括 詳述資金來源和使

28、用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間 及其他重大事件進度表 ;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案 ;項目的財務分 析。(7) 法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料 (包括但不限于 )：對擬簽訂合同的實質性 條款的逐條響應 ;在招標文件規(guī)定的范圍內提出項目合同偏差意見表。(8) 投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。(9) 投標保函 / 投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證 金。3、投標文件的編制與遞交(1)投標文件的編制?；A設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提 出具體要求，不同項目類型的招標

29、文件要求也有所區(qū)別。投標文件應當對招標文件提出的 實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實 質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規(guī)范、合同主要條款等。 因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招 標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交 截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī) 定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標 人派授權代表直接將投標文件

30、按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不 是以“郵戳為準 ”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達， 特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達 投標文件的，將被招標人拒絕接收。(五) 評標法律文本1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實 施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準 等部分。2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可 根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運

31、用。(1)評標工作紀律。根據國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。 二是評標辦法。根據項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法 的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標 專家的數量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書 組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。（3）評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據招標文件的要求列明投標文件符合 性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主 要內容，

32、為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清 （如有 ）：為協助審查、比較和評估 投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知 （如有必要 ），要求投標人對其投標文件進行澄清。 四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文 件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草 評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是 招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中 標人 （社會投資人 ）依法訂立的約定了雙方權利義務

33、及風險分配的協議。基礎設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程 中， 2002 年建設部頒布的關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見（建城 2002272 號） 及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方 式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004 年建設部又下發(fā)了關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協 議示范文本的通知 （建城2004162 號），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經營項目有了可以參 照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協議的組成。2、項目合同的組成?；A設施投融資項

34、目的合同根據特許經營的模式可以分為投資型特 許權經營協議和經營性特許權經營協議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。（1） 投資型特許經營模式的特許權協議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍（如產品或服務種類、地域范圍等 ）;有關資本性投資的規(guī)定 ;產品或服務價格 ;產品或服務質量 ;產品或 服務銷售數量 ;銷售收入結算 ;重要生產要素采購 ;關于保證持續(xù)提供公用產品或服務的規(guī)定 運營和資產管理辦法 ;特許權取得人的信息報告義務 ;混業(yè)經營限制 ;一般補償 ;資產移交 ;爭 議解決 ;特許權的更改或終止 ;特許權協議終止的補償 ;其他。（2） 經營型特許經營模式的特許權協議內容。包括委托或租賃

35、經營資產的范圍;提供產品、服務的數量和質量 ;對管理費、租金或經營收入定價 ;激勵機制 （對特許權取得人超額完成協 議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定 ）;委托資產的維護和保養(yǎng)義務 ;關于資本性支出的規(guī)定 ;協議生 效后和協議終止時對資產移交的規(guī)定 ;特許權取得人的報告義務 ;合同履約擔保 ;爭議解決 ; 合同變更和終止 ;其他。3、項目合同的訂立（1）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承 擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是 完全自愿的，不能是在

36、強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之 間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協商，才有可能訂立意思表示一致的協議。二 是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。 合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現。民事主體在民事活動中享有自主決策權， 其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合 同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權 擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。三是公

37、平原則。合同當事人 應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當 行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中， 一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。 四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信 用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同 )中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約 定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內 容各構成要件必須

38、符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利 益，不擾亂社會經濟秩序。(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照合同法基本要求簽訂外， 還必須遵循招標投標法的有關特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照招標投標 法的規(guī)定，招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起 30 日內，按照招標文件和中 標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出后雙方應當訂立書面合同。 因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和 中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的 合同內容都應當在招標文件中有體現：一

39、部分合同內容是確定的，不容投標人變更的，如 技術要求等，否則就構成重大偏差 ;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只 能按照招標文件要求編制，因此，如果出現合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的 時間要求。中標通知書發(fā)出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降 低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標報價 時的競爭失去意義。因此，招標投標法第 46 條規(guī)定 “投標人和中標人應當自中標通 知書發(fā)出之日起 30 日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。 ”評標委

40、 員會和評標方法暫行規(guī)定第 49 條規(guī)定： “中標人確定后，招標人應向中標人發(fā)出中標 通知書，同時通知未中標人，并與中標人在 30 個工作日之內簽訂合同 ”。四是訂立合同 接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監(jiān)督部門仍然要進行監(jiān)督。招標投標法 第 47 條規(guī)定： “依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起 15 日內，向 有關行政監(jiān)督部門提交招標投標情況報告 ”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招 標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協議示 范文本的合同條款及格式的規(guī)定。在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文

41、本。從締約的 程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段 要約邀請、要約 和承諾。招標文件就是向非特定多數 （或者特定 ）潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請 ; 投標人遞交投標文件相當于要約 ;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相 互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。政府在起草招標文件時，應體現自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低 運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當的程度。因為投 標人一般在其熟悉的專業(yè)領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的 另外一些領域 （如征地拆遷、完成前期工作等 ）并

42、不具有這種能力，如果分配給投標人的風 險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品（或服務 ）價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就 有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些 自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄 投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協助下， 按照第五章的風險分配原則來制訂招標文件，以保證項目招商和未來實施的順利。在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標 文件的形

43、式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限， 如果投標人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價， 這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規(guī)定事關重大。比如投標文件的簽署，有的 招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件 中不能出現投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發(fā)現違反上述形式規(guī)定而被廢標 的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作 PPP 項目時一定要注意關鍵節(jié) 點，謹小慎微、做好細節(jié)。PPP 模式的項目運作流程 （內部參考 ）一、操作基礎PPP是 Public-Private-Pa

44、rtnership 的首字母縮寫，常譯為 “公共-私營-合作機制”，是指為 了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與 私人組織 （社會力量 ）以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務， 發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務， 以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和 供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關 系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特

45、征，通過引入市場競爭和激 勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業(yè) “利益分享、風險共擔、全程合作 ”的模式，形成 “政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價 ”的良性 互動格局。 PPP 模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的 融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣 PPP 模式進行城市基礎設施的建設與運行， 可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量 的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續(xù)運行的效率和 能力。 PPP 模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項

46、目公司、 融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二 是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。PPP 有廣義和狹義之分。廣義的 PPP 可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含 BOT、 TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的 PPP與 BOT 原理相似，都 是由 “使用者付費 ”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。二、總體要求（一）打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資 本參與項目的投融資、建設和運營等 ;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業(yè)性企業(yè)通過 兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具

47、有開拓國內外市場能力的大型市政公用服務企 業(yè)，提高產業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。（二）落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入 來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額 支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應 通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應 按照相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。（三）規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市

48、政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP 的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開 ;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照 “政府引導、企業(yè)主導、 市場運作、利益共享、風險共擔 ”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司 （SPC），具 體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務 ;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特 許經營協議明確約定各自的權、責、利 ;強化項目實施的全過程監(jiān)管。1、做好項目前期論證。開展 PPP 項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選 PPP項目要符合當地城鎮(zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有 一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模 與期限、技術路線、服務質量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、 財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方 共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持 續(xù)性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、 績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主