農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的制度安排(共6頁)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的制度安排 一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益受損和缺失的表現(xiàn)形式土地問題是農(nóng)民問題的核心。土地承載農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面的權(quán)益和保障，在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，突出存在農(nóng)民失地、失業(yè)、失保等問題。近年來，有關(guān)土地征用、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛等案件逐年增多。據(jù)調(diào)查，土地問題引發(fā)的社會沖突約占全部農(nóng)村群體性事件的65%，農(nóng)民上訪60%以上和土地有關(guān)。僅2007年，全國共查處和糾正損害農(nóng)民土地權(quán)益問題達(dá)2.1萬多個。農(nóng)民土地權(quán)益受損已成為制約生產(chǎn)發(fā)展、影響社會和諧的重要因素。農(nóng)民土地權(quán)益受損和缺失具體體現(xiàn)在民主權(quán)益得不到尊重、

2、經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損以及就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會權(quán)益殘缺等方面。（一）民主權(quán)益得不到尊重1.農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)受干涉。有些地方行政部門干涉農(nóng)民自主安排生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，強(qiáng)迫農(nóng)民購買指定生產(chǎn)資料或者按指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品，強(qiáng)行收回外出務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的承包地，用行政命令的辦法硬性調(diào)整農(nóng)戶承包地，利用職權(quán)變更解除土地承包合同，強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)等。2.流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺失。農(nóng)村一事一議的民主議事機(jī)制不健全，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)往往被"干部"代表，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不透明，財務(wù)不公開，村民無法行使監(jiān)督權(quán)。在目前民主機(jī)制不夠健全，透明度不高的情況下，集體收益被村領(lǐng)導(dǎo)貪污、截留

3、、挪用、私分現(xiàn)象比較多。（二）收益權(quán)受損1.城鄉(xiāng)居民享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不平等。城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)的買賣和農(nóng)村土地征用的制度安排體現(xiàn)在公民權(quán)上，農(nóng)民尚未享有同城鎮(zhèn)居民同等的土地權(quán)利。城鎮(zhèn)居民享有房屋買賣權(quán)、抵押貸款權(quán)，可農(nóng)民的房屋就不能交易，農(nóng)民取得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，卻沒有土地抵押貸款權(quán)，宅基地不能變資產(chǎn)，限制了土地要素化和資本化。2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。從我國土地管理法第47條規(guī)定可看出，我國土地征收補(bǔ)償制度單純以土地的原來用途和前三年內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出平均率計(jì)算，導(dǎo)致農(nóng)民土地征用后僅能獲得全部土地征用費(fèi)的10%左右。3.土地收益分配不合理。一是政府、集體、農(nóng)民之間分配不合理。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪

4、樂在浙江某市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時，政府與集體和農(nóng)民所得收益比最高可達(dá)49：1。未利用土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時，政府與集體和農(nóng)民所得的收益比最高可達(dá)197：1，與政府取得的土地出讓收益比，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償太低，不足以保障基本生活。二是集體與農(nóng)民之間分配不合理。條件好的地方，集體出租土地所獲得的收益中農(nóng)民得到的比重與集體相比則是微乎其微，少數(shù)村干部依靠手中權(quán)力揮霍集體留用的征地補(bǔ)償款，有的將集體財產(chǎn)收歸自己家中。（三）社會權(quán)益缺失憲法賦予公民的平等權(quán)掩蓋不了現(xiàn)實(shí)中二元制度安排的缺陷所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、遷徙、教育等社會權(quán)益的不平等。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后在就業(yè)方面受到歧視，在勞動力市場中

5、處于邊緣性地位；失地、失業(yè)的農(nóng)民與市民所享受的保障待遇也迥然不同，目前占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口享用不到13比例的初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，養(yǎng)老等社會保障基本缺失；遷徙權(quán)因現(xiàn)行戶籍管理制度約束，受到了極大的限制；農(nóng)民失去土地而得到的補(bǔ)償不足，就意味著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障能力的喪失，農(nóng)民不可能得到切實(shí)的基本保障。綜上所述，凡此種種都與十七屆三中全會通過決定的"不得損害農(nóng)民利益"原則相違背，值得注意和防范。因此，正視農(nóng)民權(quán)益缺失的現(xiàn)狀，尋找其原因和解決的辦法是當(dāng)務(wù)之急。二、農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因有很多，其中現(xiàn)行法律制度上的缺陷和不健全、權(quán)力配置的失衡；

6、經(jīng)濟(jì)上土地財政、權(quán)力尋租、利益補(bǔ)償和分配的不合理；社會保障的缺失是其主要原因。（一）法律因素1.現(xiàn)行法律制度的缺陷、法律體系不健全和不依法辦事是農(nóng)民利益受損的根本原因。一是法律體系所界定的集體土地主體模糊和不同法律規(guī)定的不統(tǒng)一、主體代表法律地位不明確、權(quán)利和義務(wù)不清，也表現(xiàn)在實(shí)踐中操作上的多樣性，導(dǎo)致集體所有權(quán)權(quán)能殘缺和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的缺失，致使農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)不斷遭到來自政府、村委會、企業(yè)等勢力的剝奪和侵犯。二是法律上界定的土地二元征用制度和按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)陌才?，為土地財政、違法征占、侵犯農(nóng)民土地權(quán)益造成了可乘之機(jī)。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益的法律體系不健全。目前尚無專門規(guī)

7、范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)關(guān)系的法律法規(guī)。如集體內(nèi)部農(nóng)民享有土地的實(shí)物財產(chǎn)權(quán)還是價值財產(chǎn)權(quán)或者兩者統(tǒng)一，農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的主體地位、權(quán)利義務(wù)、受讓人資格是否限定、是否可以再轉(zhuǎn)讓等，均無法可依。四是基層干部政策意識超過法律意識，執(zhí)行中有法不依是其侵蝕農(nóng)民利益的思想根源。2.權(quán)力配置失衡和政府職能錯位所導(dǎo)致。一是目前我國行政系統(tǒng)的制度安排使各級行政部門擁有幾乎不受制約的權(quán)力，導(dǎo)致政府在與村委會、農(nóng)民的利益博弈中，村委會和農(nóng)民處于絕對的弱勢地位，農(nóng)民在與村委會利益博弈中，農(nóng)民又處于絕對的弱勢。由于農(nóng)民權(quán)利的脆弱，政府權(quán)力的強(qiáng)大和民主不健全、法制不完善以及政府職能錯位，導(dǎo)致行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民遭受利益

8、損失。（二）經(jīng)濟(jì)因素1.土地財政是農(nóng)民利益受侵蝕的直接原因。產(chǎn)生這一問題的原因主要是利益驅(qū)動的結(jié)果。1994年分稅制實(shí)施后，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，由于征地的計(jì)劃價和銷售的市場價之間有巨大的地方利益，使政府熱衷于經(jīng)營土地，把土地看作財政收入的主要來源。豐厚的土地出讓金，使一些地方政府通過濫征、強(qiáng)征農(nóng)民集體土地、壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲取土地，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益，也危及糧食安全。2.征地補(bǔ)償制度的不合理使得失地農(nóng)民無法得到應(yīng)有的補(bǔ)償，現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策已經(jīng)造成4000萬之多的失地農(nóng)民失業(yè)。3.土地出租、轉(zhuǎn)包中利益問題。村干部仗著所有者代表的身份，以規(guī)模經(jīng)營為借口搞硬性流轉(zhuǎn)，但因?qū)ν恋爻鲎馊狈φ_

9、估價導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損；村干部以利益補(bǔ)償不合理在合同期內(nèi)終止集體出租土地合同導(dǎo)致利益糾紛；轉(zhuǎn)包方或接包方出于經(jīng)濟(jì)目的在合同期內(nèi)終止合同導(dǎo)致利益糾紛。（三）社會因素社會保障本來是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但因二元社會結(jié)構(gòu)的制度安排，使土地承擔(dān)了農(nóng)民保障功能。土地流轉(zhuǎn)中，相當(dāng)多的農(nóng)民由于自身的文化素質(zhì)的限制和社會資本的缺失以及我國勞動力市場供過于求，所以造成該群體十分嚴(yán)重的失業(yè)情況。同時，這一群體缺乏基本的社會保障，面臨著極大的生存風(fēng)險。三、完善農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的措施（一）健全和完善土地管理的法律制度是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提條件1.從法律上明確土地所有權(quán)主體和完善其他權(quán)能的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。一是從憲法、民法通

10、則、農(nóng)村土地承包法等法律上明確村民小組是農(nóng)民土地集體所有權(quán)主體及其科學(xué)界定權(quán)能邊界，嚴(yán)格按照界定的責(zé)權(quán)利辦事。二是制定土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)法，明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)，可以繼承和流轉(zhuǎn)，制定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。從法律上賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)，在不改變土地用途的前提下，農(nóng)戶享有對土地排他性的自主決策權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和自由處置權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，不得以少數(shù)服從多數(shù)為由強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)。三是從法律上破除征地補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)市場化配置，保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益權(quán)和社會權(quán)益。四是出臺土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督法，特別明確

11、對行政違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，明確土地監(jiān)察局的監(jiān)察權(quán)能和失察責(zé)任，強(qiáng)化土地監(jiān)察，嚴(yán)格執(zhí)法，盡可能地堵住可能使農(nóng)民權(quán)益遭受傷害的法律漏洞。2.轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建分權(quán)制衡的現(xiàn)代政府，從制度安排上切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。一是政府要從萬能、管治型向有限、服務(wù)、法制、透明型轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持有所為、有所不為的原則，市場能辦好的事，由市場去調(diào)節(jié)，市場"失靈"時再由政府來彌補(bǔ)。政府應(yīng)扮演好規(guī)劃、調(diào)控、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)職能的角色，為土地流轉(zhuǎn)提供方方面面的服務(wù)，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵蝕。二是構(gòu)建和完善對行政權(quán)有效制約的權(quán)力制衡機(jī)制，強(qiáng)化社會輿論和群眾監(jiān)督，使行政侵權(quán)行為及時得到舉報和曝光，嚴(yán)厲懲處違

12、法行為，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。3.健全和完善村民自治制度，使村民自治組織在鄉(xiāng)村民主、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮作用。健全和完善村民自治制度是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要基礎(chǔ)。完善村民自治制度，保障村民民主選舉村委會，明確村委會的主要職責(zé)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間扮演信息溝通員和村民會議的組織者、農(nóng)民權(quán)益吶喊者的服務(wù)角色。農(nóng)村所有土地流轉(zhuǎn)的事都須由全體村民討論，按民主原則表決通過，才能貫徹執(zhí)行。建立真正能夠體現(xiàn)村集體成員意志的決策參與機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。（二）健全和完善土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的核心1.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場與政府、集體、農(nóng)戶之間合理分配制度是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵。土地征用

13、是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，應(yīng)通過市場交易來獲取，土地價格應(yīng)以現(xiàn)期市場價和預(yù)期收益的綜合評估為基礎(chǔ)，還要考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)多重社會保障的功能來測算，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同權(quán)同價。其金額應(yīng)當(dāng)能夠保障農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育、醫(yī)療等方面的必要支出，不僅要保持原來的水平，而且要更加有保障。高亮之根據(jù)江西土地流轉(zhuǎn)測算，土地出讓金的分配按政府得10%、集體得20%、承包土地的農(nóng)民得70%比例分配比較合理。分配給農(nóng)民的部分，是一次性補(bǔ)償，還是解決農(nóng)民的安置和社保，可以根據(jù)各地情況和農(nóng)民的意愿而確定。要加快改革土地征用制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式

14、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。2.建立健全村級財務(wù)管理制度。進(jìn)一步規(guī)范村級財務(wù)管理，加大農(nóng)村財務(wù)審計(jì)工作力度，推進(jìn)財務(wù)公開，從財務(wù)管理制度上制止貪污、截留、挪用、私分農(nóng)村集體資產(chǎn)行為。3.構(gòu)建中央與地方事權(quán)與財權(quán)合理的財政制度。土地財政是農(nóng)民利益受侵蝕的直接原因，根源在地方政府財權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不相匹配。要使地方政府從土地財政中抽出身來，必須理順中央與地方財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，使地方政府擁有與事權(quán)相匹配的財權(quán)，從根源上斬斷行政侵權(quán)的黑手。4.建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形

15、式的適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化、法制化運(yùn)行。首先，對農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行確權(quán)登記，雙方在價格上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)價格市場化，簽訂合同，進(jìn)行公證，按合同辦事。其次，從現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)形式來看，引進(jìn)龍頭企業(yè)，農(nóng)戶以土地入股，建立農(nóng)業(yè)園區(qū)，采用股份制發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是保障農(nóng)民土地權(quán)益比較理想的一種組織形式。它較好地解決了土地變資產(chǎn)，資產(chǎn)變股份，使土地成為農(nóng)民平等參與工業(yè)化、城市化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最可靠資本和農(nóng)民普遍擁有財產(chǎn)性收入的來源。使轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)戶享有土地的股東權(quán)益，有利于土地的長期流轉(zhuǎn)；使留在農(nóng)村的農(nóng)戶，既可以獲得股息，又可以在園區(qū)上班獲得穩(wěn)定的工資，實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的增殖。（三）建全和完

16、善農(nóng)村社會保障體系是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的終極保障農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民土地的收益遠(yuǎn)未達(dá)到社會的平均利潤水平，土地保障功能很脆弱，急需建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、戶籍等社會保障體系。推進(jìn)戶籍制度改革，建立自由遷徙、自由定居、戶籍隨人走、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，勞動者平等就業(yè)；徹底剝離不公正的利益分配功能，從源頭上切斷制度上不公平；健全農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村社會保障的關(guān)鍵是解決養(yǎng)老問題，核心是醫(yī)保，基礎(chǔ)在教育。鑒于中國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和中央財政達(dá)6萬億前提下，中央財政支出只要拿出2%，用于農(nóng)民養(yǎng)老保險，就能建立一個低水平、全覆蓋的農(nóng)民養(yǎng)老保險體系。農(nóng)民的社會保障體系應(yīng)當(dāng)納入