非營(yíng)利法人治理對(duì)公司治理的借鑒與創(chuàng)新

1、非營(yíng)利法人治理對(duì)公司治理的借鑒與創(chuàng)新     論文關(guān)鍵詞:非營(yíng)利法人治理 論文摘要:非營(yíng)利法人中也存在委托代理關(guān)系產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),為了確保各種利益相關(guān)者的利益不被經(jīng)營(yíng)管理者傷害,有必要借鑒公司法人的治理經(jīng)驗(yàn),建立一套完善的治理體系,包括建立合理的治理結(jié)構(gòu)通過(guò)規(guī)章制度安排實(shí)現(xiàn)內(nèi)部責(zé)任與權(quán)力的平衡,以及通過(guò)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的約束。其中,外部治理對(duì)于非營(yíng)利法人尤其重要,因此必須在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、信息公開(kāi)、人才選聘、打破壟斷等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。 Governance一詞源于拉丁文gubenare,有掌舵、導(dǎo)航的意思,中文譯為治理。這一概念最早出現(xiàn)在市政學(xué)中,

2、用于研究如何有效地解決城市和地方上的種種問(wèn)題,長(zhǎng)期以來(lái)它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用,主要用于與國(guó)家事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。20世紀(jì)90年代以來(lái),這一概念逐漸突破政治學(xué)范圍,被廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域,其內(nèi)涵也隨運(yùn)用語(yǔ)境的不同而顯得紛繁復(fù)雜。根據(jù)R.Rhodes的觀點(diǎn),治理主要有以下幾種用法:作為最小國(guó)家的治理,指國(guó)家削減公共開(kāi)支,以最小的成本取得最大的效益;作為公司的治理,指的是指導(dǎo)、控制、監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織機(jī)制;作為新公共管理的治理,指將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù);作為善治的治理,指強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系;作為社會(huì)控制體系的治理,指

3、政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng);作為組織網(wǎng)絡(luò)的治理,指建立在信任和互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的制度安排。1(p33)從以上列舉可以看出,同為組織體,治理這一概念已經(jīng)被廣泛運(yùn)用到公司內(nèi)部的組織機(jī)制分析,而非營(yíng)利法人運(yùn)用治理來(lái)分析內(nèi)部組織機(jī)制則相當(dāng)陌生。 國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于公司治理的研究成果可謂汗牛充棟,而對(duì)非營(yíng)利法人的治理研究則相對(duì)較少。鑒于公司治理研究的相對(duì)成熟,本文擬以公司治理為參照,研究非營(yíng)利法人的治理問(wèn)題,主要考察公司治理體系是否可以移植到非營(yíng)利法人身上,在借鑒的基礎(chǔ)上非營(yíng)利法人治理是否還應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新。 一 公司制企業(yè)是企業(yè)形態(tài)演進(jìn)過(guò)程中為解決籌資問(wèn)題而逐漸發(fā)展起來(lái)的,由于

4、公司具有法人身份,而且股東以出資為限對(duì)企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任,這樣一來(lái),企業(yè)便具有了比較暢通的融資渠道和來(lái)源,但同時(shí),隨著股東的增多,若每一股東都參與決策經(jīng)營(yíng),其成本便會(huì)不斷增加,客觀上要求股東授權(quán)給專門的經(jīng)營(yíng)管理集團(tuán),這樣便形成了一種委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系形成以后,所有權(quán)歸股東所有,而經(jīng)營(yíng)權(quán)則被專門的經(jīng)營(yíng)管理集團(tuán)控制,這就是兩權(quán)分離。兩權(quán)分離是公司規(guī)模擴(kuò)大后的一種發(fā)展方向,但這樣也給企業(yè)所有人帶來(lái)了一定風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)榇砣擞兄煌谒腥说睦?而且他們通常掌握著一些不為所有人所掌握的私人信息,這就為代理人違背所有人利益和目標(biāo)提供了可能性。要防止上述風(fēng)險(xiǎn),作為委托人的股東必須想辦法以最小的代價(jià),使

5、得作為代理人的經(jīng)營(yíng)者為了委托人的利益和目標(biāo)工作,這就是公司治理的目的所在。概括起來(lái)講,公司治理源于委托代理關(guān)系中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),目的在于通過(guò)一種制度安排來(lái)合理配置所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系,由此保證股東利益最大化,防止經(jīng)營(yíng)者對(duì)所有者利益的背離。 雖然后來(lái)公司治理的內(nèi)涵出現(xiàn)了擴(kuò)展,但治理問(wèn)題最初產(chǎn)生就是為防止兩權(quán)分離情況下代理人對(duì)委托人的利益背離而產(chǎn)生的,那么,在非營(yíng)利法人內(nèi)部,是否也存在委托代理關(guān)系情況下的兩權(quán)分離?是否也有討論治理問(wèn)題的必要?下文將對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討。為了與公司制企業(yè)這種法人組織對(duì)應(yīng),我們?cè)谶@里使用非營(yíng)利法人這一概念而非范圍更廣的非營(yíng)利組織,指的就是具備主體資格,能夠獨(dú)立地

6、享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的組織體。 非營(yíng)利法人類型眾多,而且不同類型的治理可能各具特點(diǎn),為了后文不至于籠統(tǒng)而談,我們先介紹非營(yíng)利法人的分類。在大陸法系中,以法人的成立基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)將法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人,其中社團(tuán)法人成立的基礎(chǔ)是人,是人的組織體;而財(cái)團(tuán)法人則是以一定目的的財(cái)產(chǎn)為成立基礎(chǔ)的法人,其成立的基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)。2(p144)我們可以借助這一分類將非營(yíng)利法人進(jìn)一步分為非營(yíng)利社團(tuán)法人和非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人,前者如各種協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、社團(tuán)等,后者如基金會(huì)、私立學(xué)校、醫(yī)院等民辦非企業(yè)單位。很顯然,非營(yíng)利社團(tuán)法人和非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人的一個(gè)重要區(qū)別就在于前者有社員存在,而后者并無(wú)社員,其成立的基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn),這一重大區(qū)

7、別將明顯地反映到二者內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)上。 在非營(yíng)利社團(tuán)法人中,委托代理關(guān)系的產(chǎn)生與公司法人相當(dāng)類似,當(dāng)組織擴(kuò)大到一定規(guī)模的時(shí)候,不可能所有的社員都參加組織的決策管理,因此將逐漸由一個(gè)專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理集團(tuán)來(lái)管理組織的運(yùn)作。此時(shí),掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)的專業(yè)管理集團(tuán)由于具有自身的利益訴求和專業(yè)上的優(yōu)勢(shì),有可能在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為了自身利益偏離組織目標(biāo),即偏離社員的共同目標(biāo),社員的利益遭到扭曲。比如某市的教師協(xié)會(huì),成員眾多,其組織管理由一些專業(yè)人士負(fù)責(zé),但這些人很有可能在管理的過(guò)程中背離組織目標(biāo),傷害協(xié)會(huì)成員的利益,比如他們可能花過(guò)多的錢在職員薪酬、改善辦公條件方面,而在為增進(jìn)教師共同利益方面則無(wú)所作為,這就是典型的兩權(quán)

8、分離帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然我們不能完全照搬公司治理中所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的概念,但很顯然,作為組織成員,社員們擁有實(shí)現(xiàn)他們共同利益的權(quán)利,但組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)不在他們自己手中,最終出現(xiàn)代理人違背委托人利益的局面,這與公司兩權(quán)分離后的情形是一致的。所以,對(duì)于非營(yíng)利社團(tuán)法人,委托代理關(guān)系產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在,為確保委托人利益,對(duì)代理人進(jìn)行約束是必須的,在這種情況下,討論非營(yíng)利法人的治理問(wèn)題合情合理。 對(duì)于另一類非營(yíng)利法人,非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人,情況則比較特殊。由于這類法人中不存在社員,組織是基于一筆獨(dú)的財(cái)產(chǎn)而成立的,所以似乎組織中只有經(jīng)營(yíng)管理者而沒(méi)有對(duì)這些經(jīng)營(yíng)管理者有權(quán)利要求的所有者。比如,某人捐贈(zèng)一筆財(cái)產(chǎn)建一所學(xué)校,

9、學(xué)校建好后交由一批專業(yè)人士進(jìn)行管理運(yùn)作,由于捐贈(zèng)人捐出財(cái)產(chǎn)之后便失去了對(duì)這筆財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),這筆財(cái)產(chǎn)完全獨(dú)立,從表面上看,似乎沒(méi)有任何人對(duì)這筆財(cái)產(chǎn)擁有權(quán)利,對(duì)這筆財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)作也似乎失去了更高的權(quán)力制約。 但,用于建立非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人的財(cái)產(chǎn)本身是一筆有目的的財(cái)產(chǎn),出資者以及后來(lái)的捐贈(zèng)者雖然不再擁有所有權(quán),但他們?nèi)匀粨碛袑?shí)現(xiàn)最初出資目的的權(quán)利,這就可以被視為對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的約束,約束經(jīng)營(yíng)管理者必須正確運(yùn)作財(cái)產(chǎn),以實(shí)現(xiàn)最初建立該非營(yíng)利組織的目的。比如某人出資建一所學(xué)校,目的是為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的子女提供基本的教育機(jī)會(huì),但該學(xué)校的實(shí)際管理者最終卻將學(xué)校變成了收費(fèi)昂貴的貴族學(xué)校以此為自己謀取私利。由上述例子可以

10、清楚地看出,在非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人中,代理人仍有可能背離組織設(shè)立的目標(biāo)與宗旨,治理是必須的。 由上述分析可知,無(wú)論是非營(yíng)利社團(tuán)法人還是非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人,雖然不能直接套用公司治理中的兩權(quán)分離,但不可否認(rèn)的是,社員作為社團(tuán)法人的成員,他們擁有實(shí)現(xiàn)共同利益的權(quán)利,出資建立財(cái)團(tuán)法人的出資人也有實(shí)現(xiàn)出資目的的權(quán)利要求,我們可以在較廣的意義將他們視為委托人。進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)人士則實(shí)際掌握著經(jīng)營(yíng)管理權(quán),他們有不同于委托人的利益,有可能為了自己的利益違背委托人的利益和目標(biāo),為了防止這種現(xiàn)象發(fā)生,在非營(yíng)利法人內(nèi)部,仍有必要對(duì)代理人行為進(jìn)行監(jiān)督和平衡,使非營(yíng)利法人的目標(biāo)能順利實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)而言之,討論非營(yíng)利法人的治理是必要的

11、。 公司治理從狹義上講是基于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離理論,目的是保證股東利益的實(shí)現(xiàn);而從廣義上講則是基于利益相關(guān)者理論,目的不僅是保證股東利益最大化,而且要保證公司決策的科學(xué)化,從而保證公司各方面的利益相關(guān)者的利益最大化。對(duì)于非營(yíng)利法人,由于其目標(biāo)要么是出于公益,為了社會(huì)上不特定的大多數(shù)人的利益,要么是出于互益,為了一定范圍內(nèi)的所有人的公益,這兩種理論的沖突減少到了最低點(diǎn)。但即便如此,我們也不能對(duì)非營(yíng)利法人大唱贊歌,它們中的一部分也許只是狹隘的集團(tuán)利益的代表,從這一角度講,非營(yíng)利法人的治理似乎也應(yīng)該同時(shí)強(qiáng)調(diào)委托人的利益和各種利益相關(guān)者的利益實(shí)現(xiàn),在下文中,我們所講的治理都是取這一意思。 二 究竟應(yīng)該

12、以什么樣的形式來(lái)確保非營(yíng)利法人的利益呢?我們先來(lái)借鑒一下公司治理的形式。根據(jù)公司治理權(quán)力是否來(lái)自公司出資者所有權(quán)與公司法的直接賦予,可分為內(nèi)部治理與外部治理,其中內(nèi)部治理指的是按公司法規(guī)定的法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)公司進(jìn)行的治理。一般來(lái)說(shuō),公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理共同組成,股東會(huì)擁有最終控制權(quán),董事會(huì)擁有實(shí)際控制權(quán),經(jīng)理?yè)碛薪?jīng)營(yíng)權(quán),監(jiān)事會(huì)擁有監(jiān)督權(quán),這四種權(quán)力之間的制衡共同構(gòu)成了公司的內(nèi)部治理體系。外部治理則是當(dāng)公司被不恰當(dāng)?shù)貨Q策和經(jīng)營(yíng),而內(nèi)部治理人又無(wú)力甚至勾結(jié)起來(lái)?yè)p害外部相關(guān)利益時(shí),外部治理將采取相關(guān)措施,與內(nèi)部治理通過(guò)正式制度達(dá)到治理目標(biāo)不同,外部治理主要是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)

13、現(xiàn)的,即通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的壓力約束經(jīng)營(yíng)者。 顯然,公司治理體系由兩部分組成,一是基于正式的制度安排通過(guò)公司內(nèi)部的結(jié)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行的內(nèi)部治理;二是基于外部的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者的約束。那么,這種治理體系能否被非營(yíng)利法人治理所借鑒呢?首先,能否在非營(yíng)利法人內(nèi)部建立起類似于公司的內(nèi)部治理體系?一是結(jié)構(gòu)問(wèn)題,二是機(jī)制問(wèn)題。關(guān)于結(jié)構(gòu),對(duì)非營(yíng)利社團(tuán)法人來(lái)說(shuō),由于它擁有社員,每一社員都有權(quán)利訴求,因此他們類似于公司法人中的股東,所以這類法人完全可以借鑒公司法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的監(jiān)督與制衡。例如美國(guó)的非營(yíng)利法人治理就在很大程度上借鑒了其公司治理的結(jié)構(gòu)模式,由成員大會(huì)、董事會(huì)和首席執(zhí)行官組成的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)

14、、獨(dú)立會(huì)計(jì)師組成,其中成員大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)類似于股東會(huì),董事會(huì)負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行,會(huì)計(jì)師是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。3(p60)由此可見(jiàn),非營(yíng)利社團(tuán)法人完全可以借鑒公司法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。 但是對(duì)于非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人,由于沒(méi)有社員,就不能建立與股東大會(huì)或社員大會(huì)相對(duì)應(yīng)的最高權(quán)力機(jī)關(guān),實(shí)質(zhì)上是權(quán)力機(jī)關(guān)缺位,這樣一來(lái),在非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人的內(nèi)部,董事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)就沒(méi)有來(lái)自更上層的權(quán)力制約。比如一私立學(xué)校,校董事會(huì)可以決策,然后交付各執(zhí)行部門進(jìn)行學(xué)校的各項(xiàng)運(yùn)作,但是卻沒(méi)有一個(gè)明確的機(jī)構(gòu)可以來(lái)約束校董事會(huì),這也是很多學(xué)者提到的非營(yíng)利組織中存在的“所有者缺位”問(wèn)題,在這里我們暫不辨析“所有者”這一概念,很明顯,在非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人內(nèi)部

15、,經(jīng)營(yíng)管理層沒(méi)有明確的機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束,它似乎不需要對(duì)組織內(nèi)的任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。所以,對(duì)這類財(cái)團(tuán)法人,在借鑒公司法人內(nèi)部治理的同時(shí),應(yīng)該考慮如何彌補(bǔ)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)缺位的先天不足,如何進(jìn)行治理體系的制度創(chuàng)新。 內(nèi)部治理除結(jié)構(gòu)以外,還包括機(jī)制問(wèn)題。在公司治理中,主要是激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和決策機(jī)制三種。其中激勵(lì)機(jī)制指的是將經(jīng)理人員對(duì)個(gè)人效用最大化的追求轉(zhuǎn)化為對(duì)公司利潤(rùn)最大化的追求,典型的比如報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制、榮譽(yù)激勵(lì)機(jī)制、聘用與解雇激勵(lì)機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制指的是內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)所形成的一種權(quán)力相互監(jiān)督,股東對(duì)董事會(huì),董事會(huì)對(duì)經(jīng)理人員,監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理人員。決策機(jī)制指的是決策權(quán)在公司內(nèi)部的分配格局,在公司內(nèi)部,第一層

16、決策由股東大會(huì)進(jìn)行,第二層由董事會(huì)決策。只要具備了相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu),并用規(guī)章制度明確規(guī)定各自的權(quán)力責(zé)任關(guān)系,廣泛運(yùn)用于公司法人的各種治理機(jī)制也可以引入到非營(yíng)利法人治理中,比如制定具有挑戰(zhàn)性的薪酬水平對(duì)經(jīng)理人員進(jìn)行激勵(lì),設(shè)立監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理人員進(jìn)行監(jiān)督等等。但這里涉及到一個(gè)問(wèn)題,即在對(duì)經(jīng)理人員進(jìn)行激勵(lì)時(shí),公司治理的好辦法是進(jìn)行利益捆綁,公司利潤(rùn)最大化則經(jīng)理人員的個(gè)人效用也最大化。在公司中,我們可以簡(jiǎn)單地理解為當(dāng)經(jīng)理人員為公司創(chuàng)造較高利潤(rùn)時(shí),他們可以得到期望的獎(jiǎng)勵(lì),如加薪、升職、榮譽(yù)表彰等。但是,在非營(yíng)利法人內(nèi)部,如何判斷經(jīng)理人員的業(yè)績(jī),以何為依據(jù)對(duì)他們進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),顯然不是看得見(jiàn)的由數(shù)字表示的利潤(rùn)

17、。這就涉及到對(duì)經(jīng)理人員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估,比公司業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估顯然要復(fù)雜一些,這也是非營(yíng)利法人治理中必須要重視的一個(gè)問(wèn)題。 因此,對(duì)于內(nèi)部治理,結(jié)構(gòu)上可以借鑒,制度設(shè)置上也可以借鑒,但是對(duì)非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在先天不足,應(yīng)該在制度上盡量加以彌補(bǔ),這也導(dǎo)致它對(duì)外部治理的加倍倚重。 其次,非營(yíng)利法人能否通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)約束經(jīng)營(yíng)者,即運(yùn)用外部治理形式。在健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中,公司運(yùn)營(yíng)的很多要素都面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),這些外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力進(jìn)而會(huì)對(duì)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者的行為產(chǎn)生影響。外部治理機(jī)制主要有以下三種,一是經(jīng)理職業(yè)市場(chǎng),如果一個(gè)經(jīng)理的業(yè)績(jī)很差,他個(gè)人的價(jià)值就會(huì)貶值,為了個(gè)人的前途聲譽(yù),經(jīng)理人員必須努力經(jīng)營(yíng);二是產(chǎn)品市場(chǎng)

18、,在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上,公司的產(chǎn)品和服務(wù)將受到消費(fèi)者的裁決,產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)占有率會(huì)傳達(dá)公司經(jīng)營(yíng)的信息,股東可以據(jù)此對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行獎(jiǎng)懲;三是資本證券市場(chǎng),對(duì)上市公司而言,股票價(jià)格的變動(dòng)在一定程度上反映了投資者對(duì)公司經(jīng)營(yíng)狀況和前景的評(píng)價(jià),經(jīng)營(yíng)不好,股價(jià)下跌,公司就無(wú)法從資本市場(chǎng)募集資金,這就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)理人員的約束。其實(shí),非營(yíng)利法人雖然不追逐利潤(rùn),但仍然面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第一,在充分流動(dòng)的人才市場(chǎng),非營(yíng)利組織的經(jīng)理人員同樣面臨著競(jìng)爭(zhēng),面臨著業(yè)績(jī)不佳被解聘的風(fēng)險(xiǎn);第二,在充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品市場(chǎng),消費(fèi)者同時(shí)面對(duì)多方提供的產(chǎn)品和服務(wù)可供選擇,來(lái)自政府公共部門,來(lái)自企業(yè),來(lái)自非營(yíng)利組織,而且提供同一種產(chǎn)品和服務(wù)也

19、有可能有多家非營(yíng)利組織,如果提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量太差,則消費(fèi)者將不會(huì)選擇,這樣非營(yíng)利組織將喪失一部分服務(wù)收入,或者由此喪失聲譽(yù),進(jìn)而失去撥款與捐贈(zèng)。第三,很多非營(yíng)利法人需要吸納捐款,也有很多人和組織打算捐贈(zèng),但面對(duì)多家募捐單位,到底捐給哪家呢?這就形成了一個(gè)有效的捐贈(zèng)市場(chǎng),各家非營(yíng)利組織面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng),只有表現(xiàn)好才可能吸收更多的捐贈(zèng)。所以,公司面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力事實(shí)上對(duì)非營(yíng)利法人也是存在的,只要有恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境,外部治理機(jī)制同樣能對(duì)非營(yíng)利法人發(fā)揮作用。 通過(guò)上述分析,我們可以判定,非營(yíng)利法人在很大程度上可以借鑒公司治理體系,包括建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),制定合適的內(nèi)部規(guī)章制度,充分利用外部競(jìng)爭(zhēng)壓

20、力對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束。但是,非營(yíng)利法人畢竟不是公司,它有自己的特點(diǎn),所以在借鑒公司治理體系的過(guò)程中,有必要對(duì)某些方面予以重視,并想辦法根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新。 三 我國(guó)非營(yíng)利部門雖然自20世紀(jì)90年代末以來(lái)進(jìn)入了一個(gè)令人振奮的發(fā)展時(shí)期,但總體上實(shí)力還是比較弱的,與有些國(guó)家第三部門繁榮發(fā)展的局面遠(yuǎn)不能比,究其原因,除了被很多學(xué)者所提到的外在法律制度環(huán)境的制約以外,內(nèi)部管理機(jī)制和運(yùn)行模式的混亂也是一個(gè)不容忽視的因素,比如機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單,監(jiān)督失靈,外部約束幾乎沒(méi)有等等。這一切都提醒人們,為了非營(yíng)利部門的健康發(fā)展,僅僅靠一些道義、原則上的支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須建立起完善的治理體系,從內(nèi)、外兩方面約束經(jīng)理人,

21、使其決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)都達(dá)到善治的標(biāo)準(zhǔn),這樣才能確保組織目標(biāo)不被扭曲,才能使組織在美好目標(biāo)的指引下健康運(yùn)行并發(fā)展壯大。 由于存在委托代理關(guān)系,非營(yíng)利法人可以大膽借鑒公司治理的經(jīng)驗(yàn),建立一整套的治理體系,這在如美國(guó)等多個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利法人治理中已得到了反映。但,非營(yíng)利法人治理有自己的特殊之處,下面我們將結(jié)合我國(guó)的情況分析非營(yíng)利法人治理應(yīng)該注意的一些情況,探討是否能進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新。 針對(duì)非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人最高權(quán)力主體缺失的先天不足,如何加強(qiáng)對(duì)這一類非營(yíng)利法人的治理。如前所述,非營(yíng)利社團(tuán)法人可以建立類似于公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),通過(guò)規(guī)章制度的制定實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制衡,但非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人少了一個(gè)最高權(quán)

22、力機(jī)關(guān),董事會(huì)受到的制約不足,怎么解決這一問(wèn)題?從內(nèi)部來(lái)講,一個(gè)途徑是用組織章程來(lái)制約董事會(huì),即章程代表權(quán)力機(jī)關(guān)的意思,由它來(lái)授權(quán)給董事會(huì),董事會(huì)本身沒(méi)有制定和修改章程的權(quán)力。章程一般在組織設(shè)立時(shí)由財(cái)產(chǎn)捐助人擬訂,而修訂則應(yīng)該通過(guò)外在權(quán)威力量比如政府、法院進(jìn)行,并不能直接交由董事會(huì)手里,否則,如果董事會(huì)能直接制定、修改章程,那它就不會(huì)受到制約了。我國(guó)涉及到非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人的兩部法規(guī),民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第15條和基金會(huì)管理?xiàng)l例第15條,均只是規(guī)定修改章程要經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門同意,并報(bào)請(qǐng)登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。如果我們能據(jù)此理解為民辦非企業(yè)單位的董事會(huì)和基金會(huì)的理事會(huì)擁有修改章程的權(quán)力,那么業(yè)務(wù)主管部

23、門事實(shí)上擔(dān)當(dāng)了一個(gè)非常重要的角色,如果它不能代表公意進(jìn)行恰當(dāng)監(jiān)督,就會(huì)為這些非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)打開(kāi)營(yíng)私舞弊之門。 針對(duì)非營(yíng)利法人經(jīng)理人員業(yè)績(jī)?nèi)绾卧u(píng)判的問(wèn)題,如何加強(qiáng)對(duì)這類組織的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估以及相應(yīng)的信息公開(kāi)。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估問(wèn)題貫穿了非營(yíng)利法人治理體系的好幾個(gè)方面,使這一問(wèn)題本身也成為治理中的重要一環(huán)。不像公司可以直接用數(shù)字表示的利潤(rùn)來(lái)衡量經(jīng)營(yíng)狀況,非營(yíng)利法人必須進(jìn)行專業(yè)評(píng)估并向相關(guān)利益者公開(kāi)。如果不知道業(yè)績(jī),社員就無(wú)法對(duì)經(jīng)理人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲,消費(fèi)者就不知道怎樣選擇合適的服務(wù)機(jī)構(gòu),捐贈(zèng)者也不知道應(yīng)該把錢捐給哪家組織最合適。當(dāng)然,在一定程度上,社員、消費(fèi)者、捐贈(zèng)者是可以自己判斷的,比如教師協(xié)會(huì)的會(huì)員可

24、以通過(guò)親身體驗(yàn)判斷協(xié)會(huì)為他們的利益做了多少事,這些工作是否讓他們滿意;學(xué)生及學(xué)生家長(zhǎng)可以根據(jù)師資、設(shè)備、教學(xué)質(zhì)量來(lái)判斷學(xué)校的優(yōu)劣并選擇最合適的學(xué)校接受教育;捐贈(zèng)者也可以通過(guò)掌握的信息判定哪家非營(yíng)利組織比較有實(shí)力,并值得信賴,從而做出捐贈(zèng)決定。一切都是可以判斷的,只是標(biāo)準(zhǔn)比簡(jiǎn)單的利潤(rùn)復(fù)雜而已,而且,在很多時(shí)候,利益相關(guān)者也不一定掌握足夠的信息,在這種情況下,就需要外部權(quán)威力量對(duì)非營(yíng)利法人的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估以幫助人們做決策。比如美國(guó)就有許多民間獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu),如全國(guó)慈善信息局(NICB),它是全美最早成立的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)之一,其主要工作就是對(duì)所有慈善組織進(jìn)行檢查評(píng)估,幫助社會(huì)大眾、捐款人掌握各受款組織各

25、方面的信息,使組織和個(gè)人可以更明智地捐款,4(p171-173)如上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表一樣,這種權(quán)威性的評(píng)估也成為各方評(píng)價(jià)非營(yíng)利法人經(jīng)理人員業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn),成為他們努力工作的外在壓力。 相關(guān)聯(lián)的一點(diǎn)是信息公開(kāi),僅僅對(duì)非營(yíng)利法人運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)估還不夠,還必須把這些信息提供給各種利益相關(guān)者,這一點(diǎn)對(duì)處于非營(yíng)利組織外圍的消費(fèi)者以及捐贈(zèng)者尤其重要。比如美國(guó)聯(lián)邦法律就規(guī)定任何人都有權(quán)向非營(yíng)利組織要求查看它們的原始申請(qǐng)文件及前三年的稅表,也可以寫信給稅務(wù)部門了解某非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)情況和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。5這樣一來(lái),法人的運(yùn)營(yíng)狀況公之于眾,經(jīng)理人員受到的約束可想而知。 對(duì)于非營(yíng)利法人業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估及信息公開(kāi),我國(guó)目前在這方面還

26、做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)或權(quán)威的民間力量對(duì)非營(yíng)利法人的業(yè)績(jī)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估,向利益相關(guān)者公開(kāi)信息也沒(méi)有嚴(yán)格的制度規(guī)定。這一環(huán)的工作不做到位,很多治理就很難進(jìn)行,對(duì)非營(yíng)利法人的外部約束大大弱化。外部治理弱化,對(duì)于非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人來(lái)講,影響相當(dāng)之大。這類法人存在著內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的先天缺陷,當(dāng)內(nèi)部治理不能很好地解決問(wèn)題時(shí),就會(huì)加倍地倚重外部治理,即通過(guò)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力來(lái)約束經(jīng)理人員,使之為組織的健康發(fā)展努力工作,而不是為私利損害組織利益。但是,如果連外部治理的基本環(huán)境也不具備的話,這類非營(yíng)利法人的治理將何去何從?所以,加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利法人的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估及信息公開(kāi)必須有實(shí)質(zhì)性地措施。 針對(duì)經(jīng)理人選聘問(wèn)題,應(yīng)該建立什么樣的人事制度才能讓經(jīng)理人員受到來(lái)自人才市場(chǎng)的壓力?我國(guó)的非營(yíng)利組織,有政府背景的通常是行政命令,這些高級(jí)經(jīng)理人員不對(duì)公益負(fù)責(zé),不對(duì)組織負(fù)責(zé),他們只對(duì)任命他們的官員負(fù)責(zé),因?yàn)樗麄兊穆殬I(yè)生涯掌握在政府行政官員手