對建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)難的思考

1、對建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)難 的思考對建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)難的思考朝陽區(qū)作為城市功能拓展區(qū)，農(nóng)村城市化進程日益加快。 近年來， 征用農(nóng)村集體土地的建設(shè)項目大量增加， 特別是一些 道路建設(shè)、 奧運場館等公共設(shè)施建設(shè)項目急劇增加。 在建設(shè)征 地過程中如何妥善做好征地轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè)安置工作， 已成 為當前建設(shè)征地過程中維護被征地農(nóng)民長遠利益的現(xiàn)實問題， 也是在實際工作中的難點問題。 本文通過對朝陽區(qū)建設(shè)征地轉(zhuǎn) 非勞動力安置的現(xiàn)狀進行調(diào)查分析， 提出了建立建設(shè)征地轉(zhuǎn)非 勞動力就業(yè)安置工作的長效機制的建議。一、朝陽區(qū)建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力安置的發(fā)展歷程 伴隨市場經(jīng)濟改革的不斷深化， 建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)

2、 安置政策也發(fā)生了幾次重大的變革。 征地轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè)安 置由“誰征地，誰安置”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鞯貑挝粌?yōu)先招用、勞 動者自主擇業(yè)、 政府促進就業(yè)” 的市場就業(yè)模式。 在征地轉(zhuǎn)非 勞動力安置模式的轉(zhuǎn)變過程中， 朝陽區(qū)的征地轉(zhuǎn)非勞動力安置 工作主要經(jīng)歷了三個階段。一是 1983 年至 1993 年。這一時期執(zhí)行 北京市建設(shè)征 地農(nóng)轉(zhuǎn)工勞動工資暫行辦法 （京政發(fā) 1983 132 號）文件， 實行“誰征地、誰安置”的辦法。征地轉(zhuǎn)非勞動力（當時稱農(nóng) 轉(zhuǎn)工人員） 全部由征地單位負責安置。 八十年代初期， 正處于 改革開放的起步階段， 國民經(jīng)濟剛剛由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn) 軌。這一時期建設(shè)征地工作還帶有很強

3、的計劃經(jīng)濟的特點， 征 地轉(zhuǎn)非勞動力安置工作難度并不大。 由于征地單位主要是一些 國有大中型企業(yè)， 再加上農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟相對落后， 城鄉(xiāng)差別較 大的原因，農(nóng)民愿意通過征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工到國有企業(yè)工作。 在八十年代末， 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展， 農(nóng)村集體經(jīng)濟、 個體經(jīng) 濟快速發(fā)展。 部分征地轉(zhuǎn)非勞動力在轉(zhuǎn)非前已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè) 或從事個體經(jīng)營，因此，征地單位安置的單一就業(yè)安置模式， 已不能滿足征地轉(zhuǎn)非勞動力多渠道就業(yè)的要求。二是 1993 年至 2004 年。這一時期執(zhí)行 北京市建設(shè)征 地農(nóng)轉(zhuǎn)工安置辦法 （市政府令 1993 年第 16 號）文件， 16 號令進一步拓寬了征地轉(zhuǎn)非勞動力 （當時稱農(nóng)轉(zhuǎn)工人員

4、） 安置 渠道。在“誰征地、誰安置”的安置原則的基礎(chǔ)上，增加了委 托包括鄉(xiāng)村企業(yè)在內(nèi)的其它企業(yè)安置的方式和自謀職業(yè)。在 16 號令執(zhí)行初期，朝陽征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置的主要形式 是征地單位安置和自謀職業(yè)。 這一方面是由于國有企業(yè)用工制 度改革還未全面展開， 特別是勞動工資還處于計劃體制下。 因 此，國有企業(yè)征地時還愿意接收征地農(nóng)轉(zhuǎn)工人員； 另外， 當時 對于選擇自謀職業(yè)的農(nóng)轉(zhuǎn)工人員一次性給予 3 萬元的安置補 助費， 這對被征地農(nóng)民來講有較強的吸引力。 隨著國有企業(yè)用 工制度改革的深化， 國有企業(yè)大量減員增效， 并且隨著城鄉(xiāng)居 民收入水平的提高， 以及銀行存款利息的大幅度下調(diào)， 3 萬元 的自

5、謀職業(yè)安置補助費已不足已吸引征地轉(zhuǎn)非勞動力選擇自 謀職業(yè)。因此在 90 年代中期，征地單位安置征地轉(zhuǎn)非勞動力 面臨極大的壓力。為了確保國家重點工程和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展， 妥善解決建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力的安置問題， 朝陽區(qū)依據(jù) 16 號 令深入挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)安置能力。因此，在 98 年以后，朝陽區(qū) 建設(shè)征地項目涉及的轉(zhuǎn)非勞動力主要由鄉(xiāng)村企業(yè)負責安置。 但 隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展進入低谷， 其接收安置征地轉(zhuǎn)非勞動力的空 間越來越小。因此，安置轉(zhuǎn)非勞動力的工作難度進一步增大。 朝陽區(qū)在執(zhí)行 16 號令期間，有 113 建設(shè)征地項目，辦理轉(zhuǎn) 非勞動力 51653 人，其中 22821 人選擇自謀職業(yè)、 28832 人

6、由單位安置。被安置人員中有 57 是由鄉(xiāng)村集體企業(yè)負責 安置的。三是 2004 年 7 月以來。 2004 年 7 月我市開始實施 北 京市建設(shè)征地補償安置辦法 （市政府令 2004 年第 148 號）， 將“誰征地、 誰安置” 的征地轉(zhuǎn)非勞動力安置方式， 改變?yōu)椤罢?地單位優(yōu)先招用、 勞動者自主擇業(yè)、 政府促進就業(yè)” 的市場就 業(yè)的方式。朝陽區(qū)自執(zhí)行 148 號令以來，已有 6 個建設(shè)征地 項目，辦理了轉(zhuǎn)非勞動力安置手續(xù)，共涉及轉(zhuǎn)非勞動力 1019 人，其中選擇自謀職業(yè) 380 人，由單位安置 639 人，被安置 人員全部是由鄉(xiāng)村企業(yè)負責安置。通過回顧朝陽區(qū)建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置的主要工

7、 作歷程， 不難看出， 我市建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè)安置政策 是與經(jīng)濟體制改革同步變革的， 是由計劃體制向市場體制逐步 轉(zhuǎn)變的。 在全市建設(shè)征地大的政策背景下， 隨著， 朝陽區(qū)農(nóng)村 城市化進程的快速推進， 區(qū)域經(jīng)濟得到了快速提升， 被征地農(nóng) 民對于征地時的就業(yè)安置也有了更高的期望值， 因此， 加快建 立促進征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置新機制， 已成為朝陽區(qū)經(jīng)濟快 速發(fā)展和維護被征地農(nóng)民長遠利益和諧發(fā)展的客觀要求。二、建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置面臨的主要問題 近年來，隨著征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置的市場化，征地轉(zhuǎn) 非勞動力的就業(yè)安置工作已成為建設(shè)征地過程中的難點問題， 具體體現(xiàn)在以下幾個方面。（一）安置主

8、體不明確，建設(shè)項目產(chǎn)生的就業(yè)崗位不能優(yōu) 先安置轉(zhuǎn)非勞動力我市執(zhí)行 148 號令以來，由于不再實行“誰征地，誰安 置”的轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置原則， 征地單位不再是安置征地轉(zhuǎn) 非勞動力責任主體。 在實際開展征地工作的過程中， 征地單位 無不以不需招用人員為由， 回避安置轉(zhuǎn)非勞動力的責任。 朝陽 區(qū)在實施 148 號令后，已辦理的轉(zhuǎn)非轉(zhuǎn)工手續(xù)的 6 個征地項 目中，涉及的 639 名轉(zhuǎn)非勞動力全部是由鄉(xiāng)村企業(yè)負責安置 的。目前， 征用農(nóng)村集體土地的建設(shè)項目主要有兩類， 一是國 家重點工程， 主要包括道路、 橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施以及國家確定的 重點產(chǎn)業(yè)項目； 二是房地產(chǎn)開發(fā)項目。 對于國家重點工程， 按 照土

9、地部門的相關(guān)規(guī)定， 國家重點工程的征地工作， 由所在地 區(qū)縣政府負責， 并具體組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門、 征地單位、 被征地 農(nóng)村村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實施。 由于組織實施的主體為區(qū) 縣政府，因此，相應(yīng)的轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置的主要責任也只能 由基層政府承擔了。 對于房地產(chǎn)開發(fā)項目， 是由國家土地利用 部門（國土部門下屬的土地儲備中心、 土地利用中心） 先行征 用集體土地，土地成為國有土地后，采取“招、拍、掛”的形 式，由中標的開發(fā)商進行項目建設(shè)。 由于被征地農(nóng)村村民不能 直接與開發(fā)商協(xié)商勞動力安置途徑等土地補償事宜， 而國家土 地利用部門又不是土地的最終使用者， 因此， 在征地過程中轉(zhuǎn) 非勞動力的安置也

10、全由基層政府負責。因此，征地單位優(yōu)先安置在實際操作過程中已不能落到實 處。由于建設(shè)項目的開發(fā)主體不承擔征地轉(zhuǎn)非勞動力的安置責 任，造成建設(shè)項目不能有效地將產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)與促進征地轉(zhuǎn)非 勞動力就業(yè)有機地結(jié)合起來。（二）征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)競爭力弱，市場就業(yè)難度大 朝陽區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村勞動力 9.3 萬人。其文化程度和非農(nóng)技 能水平普遍偏低， 就業(yè)競爭力很弱。 據(jù)調(diào)查， 朝陽區(qū)農(nóng)村勞動 力文化程度在初中以下的占 68.58% ，高中（職高）、中專（技 校）占 24.33% ，大專及以上僅占 6.04% ；非農(nóng)技能水平普 遍偏低，無技能占 53.02% ，具有初級技能水平占 36.51% ， 具有中級技能水平

11、占 9.06% ，無技能人員超過勞動力總量的 一半。目前， 我區(qū)農(nóng)村勞動力由于其自身綜合素質(zhì)、 技能水平較 低，就業(yè)的主要領(lǐng)域是勞動密集型的行業(yè)。 而這一領(lǐng)域同時也 是城鎮(zhèn)失業(yè)人員和外來農(nóng)民工就業(yè)的主要領(lǐng)域。 勞動力總量供 大于求的矛盾十分突出。 特別是外來就業(yè)人口的急劇增加， 對 本地失業(yè)人員和農(nóng)村勞動力就業(yè)具有較強的替代或擠出效用， 尤其是對建筑施工、 制造加工、 餐飲服務(wù)、 居民服務(wù)等專業(yè)知 識、技能要求不高的行業(yè)。據(jù) 2005 年北京市 1% 人口抽樣調(diào) 查資料顯示， 北京市外來就業(yè)人口 240.7 萬人，其中朝陽 57.8 萬人，占 23.7% ，居全市區(qū)縣之首（海淀占 20.2%

12、，豐臺占 11.1% ）。這加劇了失業(yè)人員、 征地轉(zhuǎn)非勞動力等就業(yè)弱勢群 體的就業(yè)難度。（三）征地轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè)需求增加 經(jīng)調(diào)查，朝陽區(qū) 9.3 萬農(nóng)村勞動力中， 25 歲及以下占14.38% ，26-35 歲占 25.66% ，36-45 歲占 42.03 ， 45 歲及以上占 17.93% ，平均年齡為 37 歲，年齡結(jié)構(gòu)較輕，就 業(yè)需求很大。 目前， 9.3 萬農(nóng)村勞動力中已實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的 6.76 萬人，占總?cè)藬?shù)的 73 。實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)人員中，單位招 用 3.46 萬人，自謀職業(yè)的 1.09 萬人，彈性就業(yè) 0.19 萬人， 農(nóng)村公共事務(wù)崗位 2.01 萬人， 還有開辦企業(yè) 121

13、人。雖然實 現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動力總量較高， 但轉(zhuǎn)移就業(yè)的質(zhì)量仍不盡 如人意。 從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道看， 被村集體經(jīng)濟組織招 用占 51.98% ；被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)招用占 9.54% ；被個體工商戶、 私營企業(yè)招用占 16.71% ；被國有、集體企業(yè)招用占 5.57% ； 被其它單位招用占 16.2% 。因此，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟仍是農(nóng)村勞 動力就業(yè)的主渠道， 其中鄉(xiāng)村公共事務(wù)性承擔著大量農(nóng)村勞動 力的安置壓力， 公共事務(wù)性崗位超需安置現(xiàn)象嚴重。 由于農(nóng)村 勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的質(zhì)量不高， 穩(wěn)定性較差， 在轉(zhuǎn)居后沒有了農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織的依托， 其安置就業(yè)的要求就更強烈， 使轉(zhuǎn)非 勞動力的就業(yè)安置矛盾在征地時

14、集中顯現(xiàn)出來。另外， 由于我市自由職者繳納社會保險費標準較高， 也迫 使大部分征地轉(zhuǎn)非勞動力放充自謀職業(yè)。 征地轉(zhuǎn)非勞動力如選 擇自謀職業(yè)， 雖然可以領(lǐng)取一次就業(yè)補助費， 但需自己繳納社 會保險費。按照 148 號令的規(guī)定，一次性就業(yè)補助費依據(jù)本 市最低工資標準設(shè)定最低標準， 但在實際操作中只能控制在 5 萬元到 10 萬元之間。按我市現(xiàn)行社會保險繳費規(guī)定，自謀職 業(yè)人員一年繳費需要 5000 元，且每年還要增長 15 左右。 按朝陽區(qū)農(nóng)村勞動力平均年齡推算， 大部分人在轉(zhuǎn)居時不符合 補繳社會保險條件，轉(zhuǎn)非后至少要繳納 15 年的社會保險，因 此，在實際操作過程中只有少數(shù)臨近退休年齡的轉(zhuǎn)非勞動

15、力愿 意選擇自謀職業(yè)，大部分轉(zhuǎn)非勞動力還是要求安置工作。（四）鄉(xiāng)村企業(yè)安置征地轉(zhuǎn)非勞動力的空間越來越小。 近年來，朝陽區(qū)建設(shè)征地項目涉及的轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè) 安置主要由鄉(xiāng)村企業(yè)承擔。 鄉(xiāng)村企業(yè)安置征地轉(zhuǎn)非勞動力的空 間越來越小，大量征地轉(zhuǎn)非勞動力處于待崗狀態(tài)。 2007 年 4 月，我們對朝陽區(qū)將臺鄉(xiāng)近年來征地轉(zhuǎn)非勞動力安置情況進行 了調(diào)查。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，將臺 14 家鄉(xiāng)屬企業(yè)先后安置了中關(guān)村 電子城科技園區(qū)、四環(huán)路、京潤水上花園、 IT 產(chǎn)業(yè)園等建設(shè) 項目涉及的轉(zhuǎn)非勞動力 774 人，其中已經(jīng)退休 33 人，占總 人數(shù)的 4.3% ；在崗 186 人，占總?cè)藬?shù)的 24 ；村委會留用50 人，占總

16、人數(shù)的 6.5% ；勞務(wù)輸出到 6 家社會單位安置 19人，占總?cè)藬?shù)的 2.5 ；內(nèi)退及待崗人員 484 人（內(nèi)退 91 人， 待崗 393 人），占總?cè)藬?shù)的 62.5 ；還有 2 人已死亡。 這種 現(xiàn)象在全區(qū)各鄉(xiāng)都普遍存在。 造成這種情況的主要原因， 一方 面是近年來建設(shè)征地項目勞動力安置全部由鄉(xiāng)村承擔， 大量轉(zhuǎn) 非勞動力進入鄉(xiāng)村企業(yè)； 另一方面， 近年來隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào) 整，大量高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)入駐朝陽， 而鄉(xiāng)村企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 過程中還沒能及進行調(diào)整， 做到與新興產(chǎn)業(yè)的有效銜接。 造成 勞動力就業(yè)總量矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾都十分突出。三、解決征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置問題的主要措施 朝陽區(qū)作為城市功

17、能拓展區(qū)， 城市化進程日益加快， 區(qū)委、 區(qū)政府高度重視建設(shè)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置問題， 始終將 其作為關(guān)注民生、 解決民生、 保障民生， 維護地區(qū)穩(wěn)定的一項 系統(tǒng)工程來抓。強化管理，確保轉(zhuǎn)非勞動力安置主體明確（一）大力發(fā)展經(jīng)濟，增加就業(yè)崗位 發(fā)展經(jīng)濟是擴大就業(yè)的前提，擴大就業(yè)是發(fā)展經(jīng)濟的保 障。近年來，朝陽區(qū)依據(jù)北京市總體規(guī)劃對朝陽區(qū)的功能定位， 緊緊抓住綠化隔離地區(qū)建設(shè)、 CBD 建設(shè)和籌辦 2008 年奧運 會的歷史機遇，堅持“組團式城市規(guī)劃、板塊式經(jīng)濟發(fā)展” ， 積極實施“三化四區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新 技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)， 區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu) 化。三

18、次產(chǎn)業(yè)比例從 2000 年的 0.7 ：36.0 ：63.3 調(diào)整為 2006 年的 0.1 ： 16.6 ： 83.3 。第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位 進一步加強， 已成為吸納就業(yè)的主渠道。 據(jù)調(diào)查統(tǒng)計 （數(shù)據(jù)來 自朝陽區(qū)統(tǒng)計年鑒） ，全區(qū)從業(yè)人員相對集中的前五個行業(yè)分 別是：批發(fā)和零售業(yè) 2.1 萬人 ,占 17.2% ；制造業(yè) 20.4 萬人 , 占 16.6 ；租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè) 15.2 萬人 , 占 12.4% ；建筑業(yè) 8.9 萬人 ,占 7.3% ；住宿和餐飲業(yè) 8.3 萬人，占 6.8 。以上 占全區(qū)從業(yè)人員的 60.3% 。因此，朝陽區(qū)在積極引進、大力 發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)的同

19、時， 充分利用第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量大， 門 檻低、拉動就業(yè)能力強的優(yōu)勢，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。（二）加大政策扶持， 促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè) 建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置矛盾實際上是農(nóng)村勞動力 轉(zhuǎn)移就業(yè)問題的集中體現(xiàn)。 只有做實農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)才能 切實緩解征地時轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè)安置壓力。 為促進農(nóng)村勞動 力轉(zhuǎn)移就業(yè)， 我區(qū)先后出臺了一系列扶持政策， 促進農(nóng)村勞動 力轉(zhuǎn)移就業(yè)。1 、朝陽區(qū)鼓勵勞務(wù)派遣組織招用農(nóng)村富余勞動力暫行 辦法 （朝勞社發(fā) 200420 號 ）2 、關(guān)于加強村委會勞動和社會保障工作的通知（ 朝勞社發(fā) 20055 號）3 、朝陽區(qū)鼓勵用人單位招用本區(qū)農(nóng)村勞動力給予社會 保險補貼的實施

20、辦法 （朝勞社發(fā) 20056 號）4 、朝陽區(qū)促進農(nóng)村勞動力靈活就業(yè)暫行辦法 （朝勞社 發(fā)20057 號）5 、關(guān)于加強公共事務(wù)性崗位安置農(nóng)村勞動力中就業(yè)困 難人員的意見 （朝勞社發(fā) 20058 號 ）上述文件明確了， 農(nóng)村勞動力通過用人單位招用、 街鄉(xiāng)公 益性勞務(wù)派遣、 自謀職業(yè)、 自主創(chuàng)業(yè)、 村公共事務(wù)性崗位托底 安置等多種形式的實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的， 區(qū)財政給予崗位補貼和社 會保險補貼。 通過政策引導(dǎo)， 加大政府資金扶持力度， 農(nóng)村勞 動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的穩(wěn)定性明顯提高。（三）加強技能培訓(xùn)的針對性， 提高農(nóng)村勞動力就業(yè)的競 爭力加強職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)， 是提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)能力 和創(chuàng)業(yè)能力， 促進

21、其就業(yè)的重要手段。 通過開展定崗、 定向培 訓(xùn)，不斷提高培訓(xùn)的針對性、 實用性和有效性。 農(nóng)村勞動力培 訓(xùn)后實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的比例不斷提高。（四）完善工作機制， 確保征地轉(zhuǎn)非勞動力安置工作的落 實在現(xiàn)有建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)安置政策背景下， 我們進 一步完善了工作機制， 加強了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的工作 指導(dǎo)。區(qū)勞動保障局與朝陽區(qū)國土局分局共同協(xié)調(diào)， 制定了朝 陽區(qū)建設(shè)征地轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)和社會保險管理辦法 （朝勞社 發(fā) 2006 年 24 號），在辦法中進一步強調(diào)了征地雙方簽訂 的征地安置補償協(xié)議 中應(yīng)明確轉(zhuǎn)非勞動力的安置方式、 安 置單位和安置崗位等相關(guān)內(nèi)容。 并規(guī)定了征地雙方簽訂的補償 安置協(xié)議中涉及轉(zhuǎn)非勞動力安置的相關(guān)內(nèi)容需經(jīng)勞動保障局 確認后， 才能辦理相關(guān)征地審批手續(xù)。 通過完善