我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權制度的梳理

1、宅基地與耕地是廣大農(nóng)民得以安身立命、實現(xiàn)“居者有其屋，耕者有其 田”這一基本生存保障的兩大支點， 宅基地與耕地的所有權或用益權制度， 也 因之成為保障廣大農(nóng)民的生存利益的根本性制度。 在我國漫長的農(nóng)業(yè)社會發(fā)展 史上， 倡議或實施不同的宅基地與耕地制度， 對于國家政權的穩(wěn)定與變迭，社 會發(fā)展的進程與走向都有著十分巨大的影響。 事實上，我國新近三十年的改革 開放進程便是由上世紀七十年代末期開始的以“分產(chǎn)到戶”為表征的耕地制 度的改革開始的，并由此衍生和推進了整體的經(jīng)濟社會發(fā)展與政治制度文明建 設，其成功有目共睹。 可以說，建立和健全完善的農(nóng)村宅基地以及耕地、 林地、 草地等農(nóng)業(yè)用地制度， 事關我國

2、八億多農(nóng)民的生存品質， 事關我國農(nóng)村社會長 期穩(wěn)定的發(fā)展大局， 也事關目前正緊鑼密鼓地進行的社會主義新農(nóng)村建設的成 敗。在農(nóng)業(yè)用地方面，我國于 2002年通過了農(nóng)村土地承包經(jīng)營法 ，用法律 的形成明確地賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員以長期而有保障的土地使用權， 并 就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的取得、 保護與流轉等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定； 但在農(nóng)村 宅基地方面， 雖然新分布的 在第三編“用益物權”專章規(guī)定了“宅基地使 用權”制度， 并于第對宅基地使用權作了法定定義， 即“宅基地使用權人依法 對集體所有的土地享有占有和使用的權利， 有權依法利用該土地建造住宅及其 附屬設施。 ”但根據(jù)第一百五十三條“宅基地使用權

3、的取得、 行使和轉讓， 適 用等法律和國家有關規(guī)定。 ”的規(guī)定， 宅基地使用權制度目前仍顯得零散、 紊 亂，缺乏系統(tǒng)性與周全性。 本文擬通過對現(xiàn)行宅基地制度的梳理， 勾劃其結構 框架，進而論證其完善路徑。一、對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權制度的梳理經(jīng)過對新中國建立以來我國現(xiàn)有全部涉及農(nóng)村宅基地使用權問題的 政策、法律、規(guī)章等1 這些政策、法律、規(guī)章等主要有 1950年 6月28日、1954年、1962年9月 27日中共中央農(nóng)村人民公社工作條例修正草案 、 1963年 3月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、 1963年 8月28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見

4、（修 正稿）、1979年2月2日、1981年 4月17日、1982年5月14日國務院國 家建設征用土地條例 、1982年2月 13日、1984年8月30日、1986年 及其后各次修正案、 1990年 1月 3日國務院批轉國家土地管理局關于加強 農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知 、 1995年 3月 11日的通知、1995年、 1998年 11月4日、1999年5月6日、2000年6月13日中共中央國務院 關于小城鎮(zhèn)建設有關政策 、2001年3月30日國發(fā) 6號、2004年、 2004年、2004年國發(fā) 28號、2004年11月2日的通知、 2005年12 月 31 日等。 1 認真、細致的耙梳，筆

5、者認為，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用 權制度的基本框架與主要內(nèi)容是：1、農(nóng)村宅基地所有權由農(nóng)民所有轉變?yōu)榧w所有。由此引伸出的一 個基本原則是宅基地所有權歸集體，而使用權歸農(nóng)民。 1950 年第及 1954 年第明確規(guī)定實行農(nóng)民土地所有制， 國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權 和其他生產(chǎn)資料所有權， 讓農(nóng)民能夠分享革命勝利的果實， 實現(xiàn)“居其有其屋， 耕者有其田”。此為農(nóng)村土地（包括宅基地）農(nóng)民所有制階段。其后，我國效 仿前蘇聯(lián)推行社會主義農(nóng)業(yè)集體合作化運動， 并相應地將農(nóng)村土地的農(nóng)民所有 制改革為勞動群眾集體所有制。實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的規(guī)定，始自 1962 年中共中央 農(nóng)村人民公社工作條例修正草

6、案 ，后為多層級政策、 法規(guī)重申， 最后由我國憲法與所確認， 成為一個基本原則。 其在宅基地方面的表述， 最為經(jīng)典的是 1963年 3月 20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知中的規(guī)定，即社員的宅基地， 包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基 地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租或買賣，但仍歸各戶長期使用，長期 不變。該規(guī)定不僅第一次明確了農(nóng)村宅基地所有權與使用權分屬于集體與農(nóng)民 個體這一基本原則，并暗含了“宅基使用權”的概念。2、農(nóng)村宅基地使用權的設立。 農(nóng)村宅基地由村集體依法設立，其設立程序與原則主要有：（1）由需用地農(nóng)民提出申請，經(jīng)村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣市 審批。根據(jù)

7、1982年村鎮(zhèn)建房用地管理條例 （第 14條）和的規(guī)定，農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織成員等需要宅基地建房的， 應向本集體經(jīng)濟組織提出申請， 并在 本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核 后，報縣（市）審批。（2）審批宅基地需符合統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地的原則。我 國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。根據(jù) 1981 年 4 月 17 日、1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例 、以及（第， 2004）的規(guī)定， 農(nóng)村建房用地，必須統(tǒng)一規(guī)劃（符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃） ，合理布局，節(jié) 約用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用 平地、好地、

8、園地；凡是就地改造的， 應充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)空閑地。 嚴格控制占用耕地， 不允許占用基本農(nóng)田保護區(qū)的土地。 為了節(jié)約用地， 要因 地制宜選擇適當?shù)慕ㄖ问剑?在山區(qū)建房要依山就勢， 黃土高原可提倡修建窯 洞，城市郊區(qū)和人多地少經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，應鼓勵有條件的農(nóng)戶建多層住宅。受自然條件限制，確實需要動用耕地建房的，要經(jīng)過嚴格的審批在審批權限上， 1986 年第規(guī)定，使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑 地和其他土地的， 由鄉(xiāng)級人民政府批準； 使用耕地的， 經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后， 報縣級人民政府批準。而 2004 年第規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用

9、農(nóng)用地的，須依照該法 第的規(guī)定辦理審批手續(xù)，即審批主體升級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府。宅 基地使用權的審批趨于嚴格。（3）一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、自治 區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。 1986 年第與 2004 年第均規(guī)定，農(nóng)村居民建 住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，后者更進一步明確 規(guī)定， 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。 此后，面積標準與“一戶一宅”原 則不斷被強調(diào)，成為宅基地使用權制度的核心要素。但是，對基于合法原因（讓與、繼承）而致宅基地面積超標的，可作 變通處理。如 1995 年第、規(guī)定，接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原 有宅基地合計面積超

10、過當?shù)卣?guī)定標準， 按照有關規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用 的，可暫時確定其集體土地建設用地使用權。 繼承房屋取得的宅基地， 可確定 集體土地建設用地使用權， 但須在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積 的數(shù)量。 等以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、 改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重 新建設時， 再按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定使用權， 其超過部分退還集 體。4）出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。 1982 年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 15 條規(guī)定，出賣、出租房屋的，不得再申請宅 基地。 1986年第、 2004年第重申了該規(guī)定， 2004年對該規(guī)定作了 擴展，規(guī)定農(nóng)村村民將原有住房出賣、出

11、租或贈與他人后，再申請宅基地的， 不得批準。3、農(nóng)村宅基地使用權的保有與行使。（1）宅基地使用權可長久行使，受法律保護。 1963年 3 月 20日中 共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、 1963 年 8 月 28 日 最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，社 員的宅基地， 包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地， 歸各戶長期使用， 長 期不變，生產(chǎn)隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。（2）宅基地上的附著物，由宅基地使用權人所有，可為買賣、租賃 等處分。 1963年 3月 20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定 的通知、1963年

12、 8月 28 日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題 的意見（修正稿）規(guī)定，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠柵、豬圈、 廁所等永遠歸社員所有， 社員有買賣房屋或租賃房屋的權利。 房屋出賣后， 宅 基地的使用權隨之轉移給房主，但宅基地的所有權仍歸集體所有。（3）宅基地使用權的權能受到限制，即不準對宅基地為出租、抵押、 轉讓或買賣等。自 1962年 9月農(nóng)村人民公社工作條例修正草案起，我國 一些政策性文件 2 這些規(guī)定主要有： 1962年 9 月農(nóng)村人民公社工作條例 修正草案、1963年 3 月 20 日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充 規(guī)定的通知、1963年 8 月 28 日最高人民

13、法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個 問題的意見（修正稿） 。2 規(guī)定，農(nóng)村土地，包括宅基地，均屬于集體經(jīng)濟 組織（如生產(chǎn)隊）所有，一律不準出租或買賣。對此，筆者認為，根據(jù)這些規(guī) 定的上下文語境判斷， 其所強調(diào)的其實應為農(nóng)村土地的集體所有制， 說的是土 地所有權不得買賣、租賃。 1981年 4月17日規(guī)定的是，分配給社員的宅基 地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員只有使用權，不準出租、買賣和擅 自轉讓。這里“不準出租、買賣和擅自轉讓”的，究為所有權還是使用權，似 有疑義。即使如此， 該條規(guī)定還是為宅基地使用權的轉讓留了一個口子。 1982 年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 4 條規(guī)定，“社員對宅基地、

14、自留地、 自留山、飼料地和承包的土地， 只有按照規(guī)定用途使用的使用權， 沒有所有權。 嚴禁買賣、 出租和違法轉讓建房用地。 ”與本條同義。 同樣內(nèi)含建房用地可依 法轉讓的意思。 1995第規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有 的土地使用權不得抵押。 該條有兩層突破， 一是將宅基地使用權的權能限制擴 及到抵押； 再一個就是第一次明確了受限制的是宅基地使用權， 不再有客體不 明之憾。（2004 年）第規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或 者出 租用于非 農(nóng)業(yè)建 設，從更 宏觀的 角度限制 了土地 使用權的權能。另外，對違法出賣、出租宅基地使用權的，根據(jù) 1982 年國務院村 鎮(zhèn)建房

15、用地管理條例第 21 條的規(guī)定，應限期將土地退回集體，沒收全部所 得款項，并處以罰款。 1990年 1月 3日國務院批轉國家土地管理局關于加 強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知 更規(guī)定， 對現(xiàn)有住宅有出租、 出賣或改為 經(jīng)營場所的， 除不再批準新的宅基用地外， 還應按其實際占用土地面積， 從經(jīng) 營之日起，核收土地使用費。4）宅基地使用權的行使必須遵守其邊界。 1963 年 8 月 28 日最高 人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，社員不 能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已經(jīng)擴大侵 占的必須退出。 1984 年第規(guī)定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、

16、改建、 擴建自己的房屋時， 未按規(guī)定辦理合法手續(xù)的， 依法不予保護。 行使宅基地的 使用權而妨礙公共利益和他人利益的，應依法予以制止。4、宅基地使用權的流轉如前所述，現(xiàn)行政策法律禁止買賣、出租、抵押、擅自轉讓、違法轉 讓宅基地使用權， 但沒有絕對禁止宅基地使用權的合法轉讓。 筆者認為， 根據(jù) 現(xiàn)行法源， 所謂宅基地使用權的合法轉讓， 指的應該是基于“地隨房走”原則 而允許的宅基地使用權的移轉。 如 1963年 3月 20日中共中央關于對社員宅 基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、1963 年 8 月 28 日最高人民法院關于貫 徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，房屋出賣后，宅基地的使

17、用權隨之轉移給房主， 但宅基地的使用權仍歸集體所有。 值得注意的是， 在禁 止宅基地使用權為買賣、出賣、出租、抵押的前提下，基于“地隨房走”原則 而發(fā)生的宅基地使用權的轉讓， 只能是無償?shù)牡模?因而宅基地使用權不具有獨 立的價值。不僅如此， 為了防止宅基地使用權以房屋所有權的形式實際流通， 確 保農(nóng)村宅基地使用權的非財產(chǎn)性質， 現(xiàn)行法律政策規(guī)定， 宅基地不得直接或間 接向城市居民轉讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。雖然 1986、1988 年 第規(guī)定， 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅， 需要使用集體所有的土地的， 必須經(jīng)縣 級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參 照國家

18、建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。 為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地開了口子，但因此帶來一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和房地產(chǎn)商利用該規(guī)定大 肆炒賣宅基地，違法利用農(nóng)村宅基地進行房地產(chǎn)開發(fā)，3尹飛：用益物 權，中國法制出版社， 2005年版，第 257頁。 3 故1999年5月 6日 明確規(guī)定， 農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售， 也不得批準城市居民占用農(nóng)民集 體土地建住宅， 有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn) 證 。2 004 年 規(guī) 定， 禁止 城 鎮(zhèn)居 民 在 農(nóng) 村 購 置 宅 基 地 。5、農(nóng)村宅基地使用權的管理（1）依法收回空閑宅基地， 防止宅基地閑置浪費。 1982 年國

19、務院村 鎮(zhèn)建房用地管理條例第 15 條規(guī)定，社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地， 由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用。 1995 年第規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩 年以上未恢復使用的宅基地， 不確定土地使用權。 已經(jīng)確定使用權的， 由集體 報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。 2000 年中共中 央、國務院關于小城鎮(zhèn)建設有關政策規(guī)定，為鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，從 2000 年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定 住所、 穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民， 均可根據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口， 并在子 女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策。 對進鎮(zhèn)農(nóng)戶

20、的宅基地， 要適時轉換出來， 防止閑置浪費。 1990年1月3日國 務院批轉國家土地管理局關于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知 規(guī)定，對 已 經(jīng) “ 農(nóng) 轉 非 ” 的 人 員 ， 要 適 時 核 減 宅 基 地 面 積 。（2）禁止收取宅基地使用權有償使用費。雖然 1990年 1月3日國 務院批轉國家土地管理局關于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知 ，對山東 省德州地區(qū)和全國二百多個縣的部分鄉(xiāng)、村試行的宅基地有償使用持肯定態(tài) 度，并對進一步搞好農(nóng)村宅基地有償使用的試點， 進行了指導， 如選擇經(jīng)濟基 礎較好，耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村，有組織、有步驟地進行試點；確定宅基 地有償使用收費標準時， 對

21、在規(guī)定用地標準以內(nèi)的， 既要體現(xiàn)有償原則， 又要 照顧群眾的經(jīng)濟承受能力，少用少交費，多用多交費；超標準用地的，應規(guī)定 較高的收費標準； 對級差收益較高地段， 收費標準要適當提高； 建立和完善土 地使用費管理制度。宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之于村， 使用得當”的原則，實行村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶制度。?？顚Ｓ茫饕糜诖?內(nèi)基礎設施和公益事業(yè)建設，不得挪作他用，等。但 2004 年規(guī)定，各地一 律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設用地土地有償使用費。（3）加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。 2004 年規(guī)定 , 市、縣國土資 源管理部門要加快農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證工作， 做到宅基地土地登記發(fā)證到 戶，內(nèi)容規(guī)范清楚， 切實維護農(nóng)民的合法權益。 要加強農(nóng)村宅基地的變更登記 工作，變更一宗，登記一宗， 充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作 用，切實保障“一戶一宅”法