建立和落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)機(jī)制

1、建立和落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)機(jī)制提高資源管理服務(wù)能力 市國(guó)土資源局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)專題調(diào)研第七調(diào)研組2009年4月9日，根據(jù)市國(guó)土資源局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的安排，市局領(lǐng)導(dǎo)丁毅帶領(lǐng)第七專題調(diào)研組到海安縣局開展深入調(diào)查研究。圍繞“再創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新業(yè)績(jī)，建設(shè)全面小康新南通”的主題，結(jié)合國(guó)土資源工作實(shí)際，就建立和落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制，推行“保姆式”服務(wù)，加強(qiáng)土地復(fù)墾資金監(jiān)管等內(nèi)容，調(diào)研組通過(guò)聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)等方式，分析總結(jié)基層國(guó)土資源管理工作中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)土資源管理服務(wù)能力進(jìn)行了積極有益的探索。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地資源的供需

2、矛盾日益突出，正確認(rèn)識(shí)和處理保護(hù)資源和保障發(fā)展的關(guān)系，全面樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建立和落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)機(jī)制，提高資源管理服務(wù)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展已成為當(dāng)前國(guó)土資源系統(tǒng)迫切需要破解的難題。一、調(diào)研地區(qū)基本情況和主要做法（一）落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)機(jī)制的做法和成效當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)國(guó)土資源共同保護(hù)的責(zé)任意識(shí)明顯加強(qiáng)，社會(huì)各界對(duì)國(guó)土資源共同保護(hù)的需求呼聲日趨強(qiáng)烈，廣大群眾對(duì)國(guó)土資源共同保護(hù)的參與熱情普遍提高，落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任的效果已初步顯現(xiàn)。1、全社會(huì)參與國(guó)土資源共同保護(hù)。全民動(dòng)員、全員參與、全程跟蹤是實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管護(hù)工作社會(huì)化的必由之路。近年來(lái)，各地普遍提高對(duì)共同保護(hù)國(guó)土資源重要性

3、的認(rèn)識(shí)，各級(jí)政府自覺(jué)將國(guó)土資源保護(hù)納入年度工作目標(biāo)，節(jié)約集約利用土地，謀求保護(hù)資源與保障發(fā)展“雙保雙贏”已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。調(diào)研中了解到，海安縣從縣委縣政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，從用地單位到被征地村組農(nóng)民，都認(rèn)識(shí)到國(guó)土資源保護(hù)是一項(xiàng)黨和國(guó)家高度重視、高度關(guān)注的工作，是一項(xiàng)事關(guān)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工作。海安縣通過(guò)不斷宣傳、普及國(guó)土資源保護(hù)知識(shí)和相關(guān)的法律法規(guī)，聘請(qǐng)義務(wù)管護(hù)員、監(jiān)督員，公布監(jiān)督舉報(bào)電話等一系列措施，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)保護(hù)和社會(huì)保護(hù)相結(jié)合，組成了縣、鎮(zhèn)、村、組四位一體的保護(hù)網(wǎng)。自2004年基本農(nóng)田保護(hù)大檢查后，為加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)工作，海安縣政府專門出臺(tái)了關(guān)于做好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)長(zhǎng)效管理工作的通知，把縣基本農(nóng)

4、田保護(hù)檢查工作機(jī)構(gòu)更名為基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效管理機(jī)構(gòu)，做到人員不散，工作不斷，力度不減。各鎮(zhèn)也建立了以分管鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)土、建設(shè)、水利，農(nóng)經(jīng)、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)等部門的負(fù)責(zé)人為成員，具體負(fù)責(zé)基本農(nóng)田保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)。2、建立國(guó)土資源共同保護(hù)的考核、監(jiān)督體系。海安縣政府于2007年1月印發(fā)了海安縣耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，明確縣長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任為本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積的第一責(zé)任人，同時(shí)在每年年初以責(zé)任書的形式進(jìn)一步落實(shí)保護(hù)責(zé)任，每年年底就責(zé)任書落實(shí)情況進(jìn)行考核。對(duì)完不成國(guó)土資源管理工作目標(biāo)的實(shí)行問(wèn)責(zé)，追究有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任。在執(zhí)法

5、監(jiān)察上，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府首先承擔(dān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)違法用地行為依法進(jìn)行糾正和處理的責(zé)任。在貫徹執(zhí)行國(guó)家、省有關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)方面的法律法規(guī)政策和“五個(gè)不準(zhǔn)”的同時(shí)，推行“包區(qū)域、分等級(jí)”、責(zé)任到人的“片警式”監(jiān)管制度，明確職責(zé)，使土地違法行為消除在萌芽狀態(tài)，制止在初始階段：一是實(shí)行區(qū)域監(jiān)控負(fù)責(zé)制。在不斷充實(shí)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的同時(shí)，建立縣、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，把全縣土地執(zhí)法區(qū)域劃分為五個(gè)執(zhí)法區(qū)域，包干負(fù)責(zé)；二是實(shí)行等級(jí)監(jiān)控巡查制。將全縣區(qū)域按照等級(jí)分為特級(jí)監(jiān)控、一級(jí)監(jiān)控、一般監(jiān)控；三是實(shí)行巡查責(zé)任追究制。對(duì)土地違法行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)且考核處于末五位的人員，縣國(guó)土資源局紀(jì)檢組、監(jiān)察室將給予誡勉談話。對(duì)重大

6、土地違法行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效制止的人員，予以待崗處理。3、國(guó)土資源共同保護(hù)的成效。保護(hù)耕地是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。調(diào)研中了解到，海安縣委、縣政府高度重視這項(xiàng)工作，從構(gòu)建共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制入手，開展以耕地及基本農(nóng)田保護(hù)為核心的國(guó)土資源工作，較好地保護(hù)了全縣782264畝基本農(nóng)田和824592畝耕地。在省國(guó)土廳開展的基本農(nóng)田保護(hù)“爭(zhēng)先達(dá)標(biāo)” 活動(dòng)中，海安縣基本農(nóng)田保護(hù)達(dá)標(biāo)率為100%，同時(shí)在南通市委市政府開展的“耕地保護(hù)十佳鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建活動(dòng)中，角斜、雅周、大公、老壩港、南莫等鎮(zhèn)被市委市政府表彰為耕地保護(hù)“十佳鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。去年，土地違法違規(guī)案件數(shù)量與面積，與前年同比分別

7、下降14.2%和18.3%。我們認(rèn)為，落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任的效果正在逐步顯現(xiàn)。（二）推行“保姆式”服務(wù)的做法和成績(jī)國(guó)土資源管理作為國(guó)家最基礎(chǔ)的行政管理之一，其工作涉及面廣，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，建設(shè)服務(wù)型國(guó)土資源部門顯得尤為重要。1、實(shí)行“雙線”管理。為認(rèn)真貫徹落實(shí)2008年全市國(guó)土資源工作會(huì)議精神，進(jìn)一步推進(jìn)“保姆式”服務(wù)。海安縣局在原有國(guó)土資源管理服務(wù)工作流程、工作職責(zé)“主線”的基礎(chǔ)上，增加一條服務(wù)、監(jiān)管的“輔線”?？h國(guó)土局機(jī)關(guān)科室、直屬單位所有人員分工到村，強(qiáng)化“保姆式”服務(wù)的協(xié)調(diào)、督查、評(píng)議“并聯(lián)”途徑，做到人人都為前方，個(gè)個(gè)都在一線。2、推行“四全”模式。一是全面覆蓋。建立由

8、縣局領(lǐng)導(dǎo)分工到片、局科室和直屬單位及國(guó)土所工作人員分工聯(lián)系到村組的覆蓋全縣的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，保證每一個(gè)事項(xiàng)都有一套服務(wù)班子對(duì)接；二是全員參與。海安縣分成5個(gè)片，每位局負(fù)責(zé)人分工1個(gè)片。局機(jī)關(guān)、直屬單位工作人員為聯(lián)絡(luò)員，國(guó)土所人員全部分工到村組；三是全程公開。每一項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)都建立一張“保姆式”服務(wù)跟蹤督查卡。服務(wù)事項(xiàng)辦結(jié)后，由服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)過(guò)程及代辦結(jié)果作出評(píng)價(jià)，向縣局反饋。四是全盤考核。建立“保姆式”服務(wù)考核領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)“保姆式”服務(wù)工作效能進(jìn)行督查考核，考核結(jié)果與個(gè)人績(jī)效考核獎(jiǎng)懲掛鉤。3、狠抓“三率”提升。一是整合工作流程，提高現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率。重新修訂國(guó)土資源工作辦事指南，對(duì)其中的23項(xiàng)服務(wù)事

9、項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行完善，共精簡(jiǎn)申報(bào)材料27份，承諾辦理期限壓縮為平均每件2.3天，其中即辦事項(xiàng)10項(xiàng)；二是創(chuàng)新服務(wù)模式，提高工作效率。主動(dòng)加強(qiáng)窗口之間對(duì)事項(xiàng)的聯(lián)合辦理，對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)集中會(huì)審。主動(dòng)與發(fā)改、建設(shè)、工商、環(huán)保等窗口到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項(xiàng)目用地單位進(jìn)行集中會(huì)診；三是設(shè)立特別通道，提高服務(wù)滿意率。制定了領(lǐng)導(dǎo)班子成員掛鉤服務(wù)重點(diǎn)工程項(xiàng)目制度，開通重點(diǎn)工程項(xiàng)目服務(wù)“特別通道”。（三）土地復(fù)墾資金使用情況土地復(fù)墾開發(fā)整理工作被稱之為“德政工程”、“雙贏工程”，其重要的意義是實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保障土地資源可持續(xù)利用，對(duì)加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有著十分重要的推動(dòng)作用。近幾年來(lái)

10、，國(guó)家加大了對(duì)土地復(fù)墾整理投入的力度，2001年至今，海安縣共批準(zhǔn)實(shí)施國(guó)家、省投土地整理項(xiàng)目18個(gè)，總投資達(dá)1.58億元；2003年至2008年耕地占補(bǔ)平衡使用資金7534萬(wàn)元。1、規(guī)范復(fù)墾資金使用。國(guó)家、省投土地整理項(xiàng)目嚴(yán)格按照國(guó)家、省、市土地復(fù)墾開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理試行辦法等規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，項(xiàng)目委托所在鎮(zhèn)人民政府實(shí)施，資金實(shí)行單獨(dú)建賬、專賬核算、縣級(jí)報(bào)賬的制度；耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目執(zhí)行關(guān)于做好土地復(fù)墾開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算的通知、海安縣耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目資金管理暫行辦法，實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制。土地整理項(xiàng)目資金在使用中，每個(gè)項(xiàng)目都設(shè)立專戶，項(xiàng)目工程資金設(shè)立專戶儲(chǔ)存，?？顚Ｓ?，項(xiàng)目資金做到收有憑、支有據(jù)。2、

11、聯(lián)合審批，監(jiān)管資金使用。土地整理項(xiàng)目資金由國(guó)土、財(cái)政兩家聯(lián)合審批，有效防止資金被擠占、挪用等情況的發(fā)生，最大限度地發(fā)揮項(xiàng)目資金的使用效益，確保土地整理專項(xiàng)資金安全有效運(yùn)作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，海安縣要求項(xiàng)目工程中標(biāo)單位須在項(xiàng)目所在地開設(shè)臨時(shí)賬戶，工程施工費(fèi)直接進(jìn)入招標(biāo)確定的工程施工單位賬戶，撥款進(jìn)度嚴(yán)格按照合同規(guī)定，資金走向由項(xiàng)目指揮部進(jìn)行監(jiān)管，資金撥付和使用嚴(yán)格按照合同約定及財(cái)務(wù)規(guī)定進(jìn)行。對(duì)涉及群眾拆遷和青苗補(bǔ)償采取銀行卡結(jié)算的辦法，杜絕克扣、弄虛作假現(xiàn)象。海安縣采取審計(jì)人員從工程開始實(shí)施時(shí)介入，全面跟蹤材料質(zhì)量、工程質(zhì)量、財(cái)務(wù)情況。二、當(dāng)前主要問(wèn)題（一）當(dāng)前建立和落實(shí)共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制中存在的問(wèn)題實(shí)

12、行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是由我國(guó)的基本國(guó)情決定的，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，保民生、保增長(zhǎng)、促發(fā)展的必然要求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在建立和落實(shí)共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制中存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：1、發(fā)展與保護(hù)的矛盾。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，海安縣“十一五”規(guī)劃綱要提出地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)16%以上，2009年縣政府提出全縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)是，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)14%，全縣固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)20%。在這樣的形勢(shì)下，一方面是發(fā)展勢(shì)必占用相當(dāng)數(shù)量的耕地，另一方面是到2020年，根據(jù)規(guī)劃修編新下達(dá)的指標(biāo)，全縣耕地保有量不得少于83.1萬(wàn)畝，如何保資源、保發(fā)展，各級(jí)黨政部門則面臨兩難選擇。2、

13、土地違法違規(guī)與土地浪費(fèi)現(xiàn)象并存。土地違法違規(guī)難以得到有效遏制，由于執(zhí)法過(guò)程缺乏剛性追究，執(zhí)法手段缺乏強(qiáng)制措施，加之對(duì)土地違法違規(guī)普遍認(rèn)為不同于其他性質(zhì)的違法違規(guī)，屬于因公“負(fù)傷”，落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任成了落實(shí)違法違規(guī)占用國(guó)土資源責(zé)任人。在大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的口號(hào)下，土地違法違規(guī)愈演愈烈。而另一邊，地方政府為了使經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌有一個(gè)明顯的改變，偏面追求城市大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)大增長(zhǎng)，以改善民生、改善投資環(huán)境為由搞形象工程、政績(jī)工程，盲目熱衷于做大做強(qiáng)，隨意突破用地計(jì)劃指標(biāo)，造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。3、共同保護(hù)責(zé)任內(nèi)容重過(guò)原則。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家出臺(tái)一系列保護(hù)國(guó)土資源政策規(guī)定，各級(jí)地方政府結(jié)合實(shí)際制定了落實(shí)

14、國(guó)土資源共同保護(hù)的相關(guān)責(zé)任措施。但發(fā)現(xiàn)，制定的共同保護(hù)責(zé)任措施過(guò)于原則，主要表現(xiàn)在責(zé)任區(qū)分不細(xì)，目標(biāo)要求不實(shí)，考核獎(jiǎng)懲不嚴(yán)。其原因，固然有工作不夠深入的問(wèn)題，更多是主觀回避矛盾的態(tài)度問(wèn)題。重口號(hào)、輕行動(dòng)是當(dāng)前部分地區(qū)落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任的主要表現(xiàn)。（二）推行“保姆式”服務(wù)遇到的困難推行“保姆式”服務(wù)是當(dāng)前提升國(guó)土資源隊(duì)伍素質(zhì)和服務(wù)水平的重要任務(wù)，市、縣兩級(jí)國(guó)土資源部門都采取積極有效措施保證“保姆式”服務(wù)取得成效，但在推行中也遇到了一些問(wèn)題。1、“保姆式”服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。“保姆式”服務(wù)在全系統(tǒng)推行。目前，國(guó)土資源管理工作人員尤其是國(guó)土所工作人員都實(shí)行“一崗雙責(zé)”，既是服務(wù)員，又是督查員

15、。這就對(duì)國(guó)土資源管理的工作人員提出了更高的要求，但由于服務(wù)意識(shí)、業(yè)務(wù)技能等方面還存在不平衡，一些同志不能做到一口清、一口準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了“保姆式”服務(wù)的效果。2、“保姆式”服務(wù)配套政策未能完善。為了深入貫徹落實(shí)南通市國(guó)土資源局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)保姆式服務(wù)的意見文件精神，縣局國(guó)土資源系統(tǒng)結(jié)合實(shí)際制定了“保姆式”服務(wù)相關(guān)政策，但“保姆式”服務(wù)相配套的規(guī)章制度還未能完善，主要表現(xiàn)為“保姆式”服務(wù)沒(méi)有明確細(xì)化分工，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和考評(píng)、結(jié)果反饋等相關(guān)規(guī)定沒(méi)有完整制定。（三）土地復(fù)墾資金監(jiān)管遇到的問(wèn)題及原因土地開發(fā)整理是一項(xiàng)涉及面廣、實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜的系統(tǒng)工程。土地開發(fā)整理所需的資金量大，資金使用政策性強(qiáng)

16、，規(guī)范和監(jiān)督好土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金，是土地開發(fā)整理工作健康發(fā)展的重要保障。近幾年來(lái)，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，建設(shè)用地?cái)?shù)量急劇上升，土地復(fù)墾資金也成倍增多。由于項(xiàng)目管理、投資體制、后續(xù)監(jiān)管等多方面原因，當(dāng)前在項(xiàng)目資金管理中仍存在很多問(wèn)題，給國(guó)家的耕地動(dòng)態(tài)平衡等制度造成了不良的影響。1、預(yù)算編制不夠規(guī)范。預(yù)算管理是項(xiàng)目資金管理的龍頭，而目前則存在著“重規(guī)劃，輕預(yù)算”的現(xiàn)象。預(yù)算管理的部分環(huán)節(jié)，存在諸多“薄弱點(diǎn)”：規(guī)劃設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，項(xiàng)目建設(shè)單位超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍進(jìn)行工程建設(shè)；一些單位利用設(shè)計(jì)缺陷，高估冒算土方工程量，高套預(yù)算定額；預(yù)算編制的調(diào)整簡(jiǎn)單草率。預(yù)算執(zhí)行的不夠規(guī)范，一方面增加了資金管理的難度

17、；另一方面，也容易給實(shí)施單位找到違規(guī)的借口。2、合同管理不夠嚴(yán)肅。合同管理是項(xiàng)目資金管理的抓手。當(dāng)前，土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施基本執(zhí)行了合同制的要求，但有些項(xiàng)目也存在著“重形式，輕實(shí)質(zhì)”的傾向。表現(xiàn)為：合同格式不規(guī)范，如工程項(xiàng)目合同，有的使用建筑業(yè)統(tǒng)一合同，有的使用自制合同；土地清查、竣工測(cè)量、土地重估與登記、基本農(nóng)田重劃與標(biāo)記設(shè)定等專業(yè)合同要素不全；合同執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，個(gè)別項(xiàng)目有違規(guī)轉(zhuǎn)包工程的現(xiàn)象；個(gè)別項(xiàng)目采用上繳管理費(fèi)、虛列工程等形式違規(guī)套取工程資金等。3、財(cái)務(wù)管理不夠全面。財(cái)務(wù)管理是項(xiàng)目資金管理的依據(jù)。部分項(xiàng)目在財(cái)務(wù)管理上存在“漏洞”。有的項(xiàng)目資金支付手續(xù)簡(jiǎn)單，依據(jù)欠缺；有的項(xiàng)目濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼

18、，濫支招待費(fèi)用，白條坐支，擠占項(xiàng)目資金；個(gè)別項(xiàng)目核算存在挪用資金的現(xiàn)象。項(xiàng)目驗(yàn)收后續(xù)管理“缺位”，項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)常常有大量應(yīng)付未付的項(xiàng)目資金，個(gè)別項(xiàng)目要占到30以上。另外，對(duì)應(yīng)由地方配套的資金落實(shí)情況、項(xiàng)目結(jié)余資金的處理、驗(yàn)收意見的整改效果等后續(xù)管理成為財(cái)務(wù)管理的空白點(diǎn)。4、會(huì)計(jì)核算不夠統(tǒng)一。會(huì)計(jì)核算是項(xiàng)目資金管理的基礎(chǔ)。目前，國(guó)家還未出臺(tái)統(tǒng)一的土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算辦法，表現(xiàn)為：有的地方未單獨(dú)設(shè)立核算專賬；有的地方以撥代支，實(shí)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)核算，未完全執(zhí)行縣級(jí)報(bào)賬制；有的項(xiàng)目明細(xì)核算未按照預(yù)算項(xiàng)目開設(shè)，加大了項(xiàng)目決算工作量。另外項(xiàng)目日常核算也存在諸多核算誤區(qū)，如對(duì)三項(xiàng)費(fèi)用，縣級(jí)核算以提取數(shù)代替支出

19、數(shù)；不及時(shí)向施工單位索取發(fā)票，工程施工費(fèi)結(jié)算大量掛往來(lái)賬等。5、審計(jì)監(jiān)督不夠到位。審計(jì)監(jiān)督是項(xiàng)目資金管理的保障。土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金決算實(shí)行審計(jì)制，保證了項(xiàng)目決算財(cái)務(wù)管理的要求。由于審計(jì)人員對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠熟悉，特別是對(duì)土方工程量的計(jì)算、隱蔽水利設(shè)施的勘測(cè)等缺乏專業(yè)手段，往往難于核定工程造價(jià)的真實(shí)性，合法性，審計(jì)結(jié)論成了一個(gè)模糊數(shù)。通過(guò)本次調(diào)研，了解了海安縣局在土地復(fù)墾資金使用、監(jiān)管等方面的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資金使用中存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，找出了項(xiàng)目資金管理問(wèn)題的幾點(diǎn)原因：一是思想認(rèn)識(shí)模糊。土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，但個(gè)別縣（市），特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，錯(cuò)誤的認(rèn)為

20、只要“項(xiàng)目立了項(xiàng)、資金進(jìn)了賬”就萬(wàn)事大吉，甚至把它看成增加地方財(cái)政收入的機(jī)會(huì)，從而造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性，進(jìn)而截留、挪用、套取項(xiàng)目資金。二是管理職責(zé)混淆。項(xiàng)目管理辦法對(duì)項(xiàng)目法人制作了明確規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行中，財(cái)政、國(guó)土、鎮(zhèn)政府、復(fù)墾中心多頭負(fù)責(zé)，職責(zé)不清，遇到問(wèn)題各自推諉，項(xiàng)目法人制形同虛設(shè)，在工程招投標(biāo)、工程管理、合同制的執(zhí)行上表現(xiàn)尤為突出。三是制度設(shè)計(jì)缺陷。土地開發(fā)整理管理模式不斷更新，制度設(shè)計(jì)跟不上形勢(shì)發(fā)展的要求。從項(xiàng)目的預(yù)算管理、招投標(biāo)管理、合同制執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算等方面所暴露出來(lái)的問(wèn)題來(lái)看，相當(dāng)部分與制度不夠完善有較大的關(guān)系?？傮w來(lái)講，現(xiàn)行的制度是粗線條的，精細(xì)化程度不能滿足項(xiàng)目管理的要求。

21、四是監(jiān)督協(xié)調(diào)缺位。雖然對(duì)土地開發(fā)整理建立了項(xiàng)目督查制度、項(xiàng)目審計(jì)制度、項(xiàng)目監(jiān)理制度等，但實(shí)際執(zhí)行中仍存在許多不足之處：督查與審計(jì)都屬于一次性檢查，非日常監(jiān)督，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目全程實(shí)施監(jiān)控；現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃及工程預(yù)決算知識(shí)、工程招投標(biāo)規(guī)程及要件、一般性監(jiān)理知識(shí)、合同規(guī)范等缺少必要的了解，使監(jiān)管難于到位；項(xiàng)目監(jiān)理單位都是地方自己選擇，未實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)政策，與地方政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，監(jiān)理的公正性難于保證；項(xiàng)目執(zhí)行中，雖有項(xiàng)目指揮部，但實(shí)際都是鎮(zhèn)政府一套班子，財(cái)政、國(guó)土、鎮(zhèn)政府之間缺乏制約機(jī)制。三、幾點(diǎn)建議（一）落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制，需要重視一下幾個(gè)方面的問(wèn)題建立和落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任是全社

22、會(huì)一項(xiàng)整體性工作，特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量消耗國(guó)土資源的形勢(shì)下，聯(lián)合各方力量保護(hù)國(guó)土資源更是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任必須重視以下幾個(gè)方面。1、科學(xué)的供地機(jī)制。國(guó)土資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承載著眾多功能：人類載體功能、生活保障功能、生態(tài)補(bǔ)償功能。這就要求我們?cè)谕恋毓?yīng)時(shí)更多地考慮土地功能，在綜合平衡區(qū)域性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，依靠市場(chǎng)規(guī)律配置土地資源。只有這樣，利用土地資源才有可能回歸理性。因此，落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從源頭上糾正當(dāng)前國(guó)土資源計(jì)劃供應(yīng)方式，徹底解決片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而放棄國(guó)土資源保護(hù)的土地供應(yīng)矛盾，樹立保護(hù)國(guó)土資源全社會(huì)一盤棋思想。2、嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)追

23、究。嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度是國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制得以實(shí)施的保證。從2000年的9號(hào)令到2008年的15號(hào)令，規(guī)定、要求明確具體，但僅有規(guī)定，而沒(méi)有嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)追究，只能是紙上談兵。所以，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前國(guó)土資源違法查處事實(shí)上的單打獨(dú)斗現(xiàn)狀，同有關(guān)職能部門真聯(lián)合，嚴(yán)查處。在依法查事的同時(shí)，依法追究違法者的法律責(zé)任。強(qiáng)化依法管理國(guó)土資源的底線、紅線和警戒線意識(shí)，在政績(jī)考核中，切實(shí)實(shí)行土地違法“一票否決”。3、完整的責(zé)任機(jī)制。機(jī)制是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明有效的。要落實(shí)國(guó)土資源共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制就必須做到：一是要確立各級(jí)政府及有關(guān)職能部門共同保護(hù)國(guó)土資源完整的責(zé)任機(jī)制，通過(guò)分解工作，細(xì)化責(zé)任，最后落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)不同

24、職能部門，結(jié)合其工作，切實(shí)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)合力。二是落實(shí)獎(jiǎng)懲制度。激勵(lì)和調(diào)動(dòng)各級(jí)落實(shí)共同保護(hù)國(guó)土資源的積極性，嚴(yán)格責(zé)任追究，嚴(yán)肅執(zhí)法問(wèn)責(zé)，在處理事的基礎(chǔ)上突出追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三是修改政績(jī)考核制度，加大國(guó)土資源特別是耕地保護(hù)所占權(quán)重，建立符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的國(guó)土資源共同保護(hù)的政績(jī)制度。（二）深化“保姆式”服務(wù)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)要點(diǎn)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加快工作步伐，加大監(jiān)督力度，把推行“保姆式”服務(wù)納入到創(chuàng)新親情服務(wù)品牌等活動(dòng)中去，采取積極有效措施，進(jìn)一步深化“保姆式”服務(wù)。1、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要提高“保姆式”服務(wù)的效果，就需要對(duì)“保姆式”服務(wù)一線的基層國(guó)土工作人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)

25、技能，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。結(jié)合日常工作實(shí)際，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和基層國(guó)土工作人員進(jìn)行分工和局部調(diào)整，進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)職能、激發(fā)基層國(guó)土工作人員的潛能，提高“保姆式”服務(wù)的效率。2、健全“保姆式”服務(wù)相關(guān)規(guī)章制度。一是職能分工制度。依據(jù)職能分工明確“保姆式”服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容和操作程序，進(jìn)一步細(xì)化在“保姆式”服務(wù)中各個(gè)崗位的要求。二是考核、評(píng)比制度。根據(jù)服務(wù)對(duì)象，服務(wù)情況，對(duì)象反饋制定打分標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合、專項(xiàng)考核與整體考核相結(jié)合。三是監(jiān)管督察制度。設(shè)立投訴電話、舉報(bào)箱、意見卡等進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行督察情況月報(bào)和季度通報(bào)制度，并由領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，以達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、互相促進(jìn)的目的。四是反饋、回訪制度。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目

26、的跟蹤聯(lián)系，通過(guò)電話回訪、企業(yè)回訪、現(xiàn)場(chǎng)辦公等方式，了解“保姆式”服務(wù)的注意點(diǎn)。3、加強(qiáng)宣傳，建設(shè)服務(wù)品牌。通過(guò)會(huì)議、廣播、電視等形式宣傳國(guó)土資源管理的“保姆式”服務(wù)，讓社會(huì)大眾了解“保姆式”服務(wù)，讓社會(huì)大眾參與到“保姆式”服務(wù)的監(jiān)督中，從而贏得社會(huì)大眾的支持，促使“保姆式”服務(wù)的達(dá)到“零障礙、低成本、高效率”。（三）加強(qiáng)土地復(fù)墾資金監(jiān)管的一些建議復(fù)墾資金是政府專項(xiàng)資金，資金規(guī)模大。加強(qiáng)資金管理，不僅關(guān)系到資金的安全、完整，使用效益的最大限度發(fā)揮，還關(guān)系到建設(shè)用地指標(biāo)的正常供應(yīng)。只有將每筆項(xiàng)目資金管好用好，才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1、完善組織機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管效率。首先，應(yīng)明確執(zhí)行項(xiàng)目法人制，各縣（

27、市）復(fù)墾中心為項(xiàng)目法人，在現(xiàn)有的財(cái)政管理體制下，財(cái)政部門對(duì)資金的保障負(fù)責(zé)，國(guó)土部門對(duì)資金的使用與核算負(fù)責(zé)，取消鎮(zhèn)一級(jí)的項(xiàng)目資金核算，實(shí)行完全意義上的縣級(jí)報(bào)賬制和全成本核算，最大限度地在財(cái)務(wù)上滿足項(xiàng)目法人制的要求；其次，建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，小組成員應(yīng)包括財(cái)政、國(guó)土、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)于國(guó)土部門，除耕保外，還應(yīng)包括規(guī)劃、土地利用、地藉、財(cái)務(wù)等（處）科室，形成對(duì)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制；最后，完善項(xiàng)目指揮部人員組成，項(xiàng)目指揮部人員應(yīng)包括財(cái)政、國(guó)土、鎮(zhèn)政府、監(jiān)察、審計(jì)等多方相關(guān)人員，以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目真正意義上的全程、全面的監(jiān)督管理。2、嚴(yán)格預(yù)決算。土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算是根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、定額反映實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)所

28、需的人、財(cái)、物的經(jīng)濟(jì)方案。預(yù)算是確定項(xiàng)目資金、撥付資金、項(xiàng)目驗(yàn)收的依據(jù)，是項(xiàng)目決算的基礎(chǔ)。項(xiàng)目預(yù)算編審應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是預(yù)算的全面性，即每一個(gè)項(xiàng)目都要編制預(yù)算；二是預(yù)算的完整性，即每一個(gè)項(xiàng)目的編制都有要原則、依據(jù)、辦法、內(nèi)容、要求、步驟等；三是預(yù)算的嚴(yán)肅性，既對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查，又對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)控。項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目承擔(dān)單位必須辦理項(xiàng)目竣工結(jié)算，竣工結(jié)算材料等財(cái)務(wù)資料連同技術(shù)資料一并歸檔。財(cái)務(wù)部門要參與項(xiàng)目竣工決算驗(yàn)收，并與項(xiàng)目資金的撥付掛鉤，對(duì)沒(méi)有辦理項(xiàng)目竣工結(jié)算、不能提供項(xiàng)目竣工結(jié)算財(cái)務(wù)資料的，項(xiàng)目不能驗(yàn)收，應(yīng)付項(xiàng)目資金不予撥付。3、健全管理制度，細(xì)化項(xiàng)目管理。規(guī)范和監(jiān)管土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金必須制定切實(shí)可行的資金管理辦法。辦法要明確項(xiàng)目資金預(yù)算編制與決算審查、項(xiàng)目資金撥付與使用、項(xiàng)目資金核算與監(jiān)管等內(nèi)容?，F(xiàn)行的項(xiàng)目資金管理制度是粗線條的，在實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)上，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。因此，要在管理體系上建立和完善項(xiàng)目審批細(xì)則、項(xiàng)目變更審批細(xì)則、項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目合同