通過“量化”實(shí)現(xiàn)“質(zhì)化”

1、    通過“量化”實(shí)現(xiàn)“質(zhì)化”【正文】2008年最高人民法院發(fā)出關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見（試行）（以下簡(jiǎn)稱意見），啟動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一的案件質(zhì)量評(píng)估體系，通過公眾滿意度、案件平均審理天數(shù)、法院全員人均結(jié)案數(shù)等33個(gè)科學(xué)量化的指標(biāo)，給每個(gè)法院的審判打"質(zhì)量分"。一年來(lái)，全國(guó)各地法院針對(duì)自身法院的特點(diǎn)，結(jié)合上級(jí)法院的案件質(zhì)量評(píng)估體系，采取各種不同的司法績(jī)效統(tǒng)計(jì)方式，形成了種種科學(xué)的審判管理機(jī)制。在這個(gè)"遲來(lái)的公正就是不公正""人們?nèi)菰S法律有漏洞，但不容許法律不公正"的新時(shí)代，如何讓司法正義以

2、看得見的方式實(shí)現(xiàn)，如何讓"社會(huì)主義法治理念"以感受得到的方式落實(shí)，將成為新時(shí)期各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)探索的首要問題！同時(shí)，在新的歷史條件下形成科學(xué)的司法績(jī)效理念應(yīng)成為每一位法官正確的職業(yè)價(jià)值觀，對(duì)新世紀(jì)的法院審判管理體制進(jìn)行深層次的理性思考也應(yīng)成為是每一位法官面臨著的新挑戰(zhàn)！ 一、構(gòu)建科學(xué)的司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制，是審判管理工作的核心 我國(guó)三大訴訟法都有規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定對(duì)案件獨(dú)立進(jìn)行審判，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。從而決定我國(guó)現(xiàn)行審判管理工作是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)、開放，有層次、有結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)工程。這個(gè)系統(tǒng)由管理者、管理對(duì)象、管理媒介三大要素組成。管理

3、者是指行使管理權(quán)的組織和個(gè)人。目前全國(guó)法院系統(tǒng)都是建立以各級(jí)人大等部門的監(jiān)督為基礎(chǔ)，以上級(jí)法院指導(dǎo)為龍頭，以審判委員會(huì)為核心，以審判管理辦公室為主體，以業(yè)務(wù)庭、基層法庭為載體的審判管理模式。這種模式?jīng)Q定了我國(guó)審判管理工作中的管理者是眾多組織與機(jī)構(gòu)，直接執(zhí)行者是本級(jí)法院的審判管理辦公室（有些法院可能有不同的名稱）。管理對(duì)象指履行審判職務(wù)的最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。管理媒介指?jìng)鬟f管理者與管理對(duì)象相互作用的中介。它包括各級(jí)法院的案件信息庫(kù)、司法績(jī)效評(píng)估體系以及關(guān)于審判管理的各種規(guī)章制度。上述三要素相互聯(lián)系、

4、相互滲透、相互融合成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的審判管理體系。 審判工作是法院的生命線，司法績(jī)效是衡量法院工作的標(biāo)尺，遠(yuǎn)離績(jī)效的審判管理只能是紙上談兵。根據(jù)審判工作的需要，最高法院的評(píng)估指標(biāo)體系劃分為審判公正、審判效率、審判效果3大指標(biāo)。其中審判公正指標(biāo)由立案變更率、一審陪審率、一審上訴改判率等內(nèi)容構(gòu)成；審判效率指標(biāo)由法定期限內(nèi)立案率、法院年人均結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)等內(nèi)容構(gòu)成；審判效果指標(biāo)由上訴率、申訴率、調(diào)解率等內(nèi)容構(gòu)成。這個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系，不僅能夠確立人民法院審判質(zhì)量的量化標(biāo)準(zhǔn)，建立法院內(nèi)部全新的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)化審判管理，分析影響審判質(zhì)量的各種因素，從而為各級(jí)人民法院審判決策和管理提供完整、詳細(xì)的

5、參考依據(jù)，推動(dòng)法院審判質(zhì)量的全面提高；而且能夠通過評(píng)估體系各項(xiàng)指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)、制約和綜合指數(shù)的協(xié)調(diào)和整合，為形成科學(xué)的司法績(jī)效理念和審判管理工作的和諧發(fā)展提供良好的途徑。 然而，最高人民法院的評(píng)估指標(biāo)體系僅僅是指揮棒，有如高考的考試大綱，其評(píng)估的結(jié)果而并沒有直觀性、可操作性。因此，運(yùn)行意見過程中，大部分法院除了建立與自身法院特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系之外，還形成了各種各樣的評(píng)估統(tǒng)計(jì)方式。其中最有特色的，我認(rèn)為應(yīng)是與評(píng)估指標(biāo)相結(jié)合起來(lái)的百分制績(jī)效管理考核機(jī)制。百分制是以院、庭、個(gè)人為考核對(duì)象，將評(píng)估體系中各項(xiàng)具體的指標(biāo)細(xì)化成相應(yīng)的基本分，完成任務(wù)了進(jìn)行加分，沒有完成任務(wù)進(jìn)行減分，最后將各項(xiàng)指標(biāo)的所

6、得分值進(jìn)行累計(jì)，形成每個(gè)考核對(duì)象的最后得分。百分制可以將全院所有辦案法官的司法績(jī)效，用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，從而形成個(gè)人績(jī)效排名表；百分制也可以將全院的業(yè)務(wù)庭為考核對(duì)象，用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，從而形成業(yè)務(wù)庭工作績(jī)效排名表。 司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制，其以各評(píng)估指標(biāo)為依據(jù)，以量化的分?jǐn)?shù)為衡量工具，形成直觀的科學(xué)統(tǒng)計(jì)表，從而客觀、公正地評(píng)價(jià)所考核對(duì)象的司法績(jī)效，有效地促進(jìn)了"公正司法，一心為民"工作方針和"公正與效率"工作主題的落實(shí)。變"亡羊補(bǔ)牢"為"未雨綢繆"，逐步形成良好的司法績(jī)效理念

7、氛圍，在審判工作中查漏補(bǔ)缺，從而達(dá)到審判管理上質(zhì)的飛躍。 二、對(duì)司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制的再認(rèn)識(shí)，是審判管理工作的前提 科學(xué)的審判管理體制以實(shí)現(xiàn)正義、效率和秩序價(jià)值為目標(biāo)，而司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制是在法律和司法政策允許的范圍內(nèi)，在遵循規(guī)律的基礎(chǔ)上尋求的創(chuàng)新方法，其最大限度地實(shí)現(xiàn)了正義、效率和秩序價(jià)值。同時(shí)，實(shí)行該管理機(jī)制在處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)法院管理工作中也具有歷史的必然性。 首先，在當(dāng)今中國(guó)，"考核官員政績(jī)、評(píng)價(jià)政府績(jī)效"這兩個(gè)政治生活中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化：不僅政績(jī)考核正在逐漸走出"唯GDP"

8、的窠臼，而且民意調(diào)查也在日益成為考核、評(píng)價(jià)的重要方式；據(jù)悉，目前已有1/3的省份不同程度探索改革官員政績(jī)考核與政府績(jī)效評(píng)估體系，而且模式各有特色。因此，重視公眾滿意度的司法績(jī)效評(píng)估體系與重視辦案質(zhì)量的百分制相結(jié)合，也是順應(yīng)潮流而生的一種績(jī)效觀。 其次，司法審判是法院為社會(huì)提供一種"公共產(chǎn)品"。司法審判的質(zhì)量?jī)?yōu)劣，直接關(guān)涉到司法活動(dòng)的公信力。司法公正是法院工作的靈魂，而審判是否公正并不是抽象的，其可以通過案件質(zhì)量評(píng)估體系的若干科學(xué)指標(biāo)來(lái)定量分析。因此，建立科學(xué)、統(tǒng)一的案件質(zhì)量評(píng)估體系，完善司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制，就為人們相對(duì)直觀地評(píng)估司法審判的質(zhì)量提

9、供了現(xiàn)實(shí)、有效的工具，這是其存在的現(xiàn)實(shí)條件。 因此，在現(xiàn)階段，司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制是遵循最高法院意見最適宜的管理模式。審判管理工作的改革也應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，對(duì)該考核機(jī)制的管理職責(zé)、管理權(quán)限、管理指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)方式進(jìn)行討論。比如基層法院可以重視案件調(diào)解率、當(dāng)庭宣判率等指標(biāo)的考核，而中級(jí)法院則可側(cè)重開庭率、改判率等指標(biāo)的考核?？傊?，司法績(jī)效管理體制應(yīng)當(dāng)在體現(xiàn)審判管理工作的基礎(chǔ)上，注重現(xiàn)實(shí)合理性，采取一種漸進(jìn)的、逐步改良的循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行變革。司法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)同時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持正確導(dǎo)向性，既要體現(xiàn)司法的獨(dú)立、公正、高效、文明，節(jié)約訴訟成本，又要避免片面追求高指標(biāo)而妨礙司法獨(dú)立、損害

10、當(dāng)事人訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)益。所以，各級(jí)法院在設(shè)置評(píng)估指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各方面的利益沖突、價(jià)值沖突，在顧及最高法院的評(píng)估體系中的指標(biāo)的同時(shí)，又要兼顧本院的實(shí)際情況及未來(lái)的發(fā)展。同時(shí)，我們又不能削足適履，以某種固定的模式來(lái)框制不同地區(qū)的實(shí)際需要，以某種呆板的指標(biāo)來(lái)限定不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徟泄ぷ鞯陌l(fā)展。 三、處理好司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制中的幾對(duì)關(guān)系，是審判管理工作的關(guān)鍵 一是處理好審判管理辦公室與各承辦人的關(guān)系。在司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制中，審判管理辦公室與具體承辦人是一種直接的管理與被管理關(guān)系。司法績(jī)效排名表，直接影響各承辦人的評(píng)先評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰，因此審

11、判管理辦公室如何大公無(wú)私地處理各類數(shù)據(jù)，各承辦人如何心悅誠(chéng)服的接受年終績(jī)效排名，將是實(shí)施該管理機(jī)制的基礎(chǔ)，也是發(fā)展該管理機(jī)制的動(dòng)力。因此，我們應(yīng)具體解決一些實(shí)在的問題：第一，要建立、完善與審判工作發(fā)展和審判管理需要相適應(yīng)的司法統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一司法統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的名稱、統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)時(shí)間、計(jì)算方法和計(jì)量單位。第二，評(píng)估實(shí)行信息化管理，評(píng)估指標(biāo)的數(shù)據(jù)采集、整理、傳輸和指數(shù)編制由計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成，且數(shù)據(jù)應(yīng)及時(shí)更新，避免和減少人為因素對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)的干擾。第三，各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的案件信息數(shù)據(jù)庫(kù)和統(tǒng)一的司法統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，作為評(píng)估數(shù)據(jù)真實(shí)性核查的依據(jù)。第四，案件信息數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)錄入要及時(shí)、客觀、公開。 二是處理好審

12、判委員會(huì)與審判管理辦公室的關(guān)系。這是司法績(jī)效管理體制中最重要的關(guān)系。因意見中明確規(guī)定：各級(jí)人民法院可以根據(jù)本院的工作重點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整評(píng)估指標(biāo)的權(quán)數(shù)。因此，基層法院可以設(shè)置具有基層法院特色的評(píng)估指標(biāo)體系和案件臺(tái)帳系統(tǒng)，從而產(chǎn)生具有基層法院特色的百分制計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；中級(jí)法院可以設(shè)置具有中級(jí)法院特色的評(píng)估指標(biāo)體系和案件臺(tái)帳系統(tǒng)，從而產(chǎn)生具有中級(jí)法院特色的百分制計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，制度的討論與規(guī)范，離不開領(lǐng)導(dǎo)；制度的及時(shí)完善與改進(jìn)，離不開領(lǐng)導(dǎo)；制度的實(shí)施與落實(shí)，離不開領(lǐng)導(dǎo)。因此，審判管理辦公室是形同虛設(shè)？還是職責(zé)分明的重權(quán)部門？這都與領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法績(jī)效與審判管理工作的重視程度分不開。要妥善處理好這一對(duì)關(guān)系，首先，各

13、項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置，要求每位審判委員會(huì)成員要公正與客觀，不要偏坦自己所分管的庭室。其次，日常工作中，要給審判管理辦公室足夠的權(quán)力，包括審判流程管理權(quán)、法律文書檢查權(quán)、獨(dú)立的司法統(tǒng)計(jì)權(quán)、案件質(zhì)量評(píng)查等級(jí)權(quán)、處罰權(quán)、通報(bào)批評(píng)權(quán)等。最后，審判委員會(huì)應(yīng)充分重視審判管理工作，認(rèn)識(shí)到司法績(jī)效是法院各項(xiàng)管理工作中的中心內(nèi)容，是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，同時(shí)也是一門科學(xué)，有其固有的特點(diǎn)和特殊規(guī)律的科學(xué)。 三是處理好審判管理辦公室與上級(jí)法院、審判委員會(huì)的關(guān)系。實(shí)際操作中，審判管理辦公室不僅受本級(jí)法院審判委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的管理，而且受上級(jí)法院的審判管理辦公室直接指導(dǎo)。三者之間應(yīng)當(dāng)是一種間接的關(guān)系。根據(jù)意見，上級(jí)人民法院負(fù)責(zé)組織

14、、指導(dǎo)下級(jí)人民法院的評(píng)估工作，可以對(duì)本院及本轄區(qū)法院的案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。最高人民法院案件質(zhì)量評(píng)估工作由研究室負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民法院根據(jù)需要，可以設(shè)立或者由相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院的管理機(jī)構(gòu)一般就是審判管理辦公室，并由其負(fù)責(zé)本院評(píng)估數(shù)據(jù)的收集、整理、分析，定期上報(bào)評(píng)估基礎(chǔ)信息?？梢钥闯?，這種上下協(xié)調(diào)發(fā)展的管理方式，是有利于"兩結(jié)合"管理模式的發(fā)展。然而，審判管理不是法律服務(wù)，對(duì)案件質(zhì)量的績(jī)效管理是審判管理辦公室的職責(zé)，也是全體法院系統(tǒng)工作人員的職責(zé)。審判委員會(huì)、上級(jí)法院千萬(wàn)不能用輕描淡寫的心態(tài)，認(rèn)為審判管理工作只是后勤人員的事情，否則這將與審判管理大方向上有不完全

15、的銜接。上級(jí)法院審判管理辦公室與下級(jí)法院審判管理辦公室、審判委員會(huì)的關(guān)系是一種沒有經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，是一種沒有權(quán)屬上的依附關(guān)系，是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的幫助關(guān)系。因此，我們應(yīng)充分利用這種指導(dǎo)與監(jiān)督，樹立全新的司法績(jī)效理念與合理的審判管理模式。 四、重視司法績(jī)效考核機(jī)制中容易忽略的因素，是審判管理工作的重點(diǎn) 審判管理工作是比較復(fù)雜的工程，其大體由四個(gè)方面組成：一是本院審判委員會(huì)的直接管理；二是本級(jí)政府、人大、檢察院等的監(jiān)督管理；三是上級(jí)法院的指導(dǎo)管理；四是各庭室與個(gè)人的自我管理。這種四位一體的管理體系，較全面地概括了我國(guó)審判管理的現(xiàn)狀。而司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制，卻又如一把貫穿其

16、中的雙刃劍。 忽視法官個(gè)人的自律性管理，不把法官做為管理主體之一，是審判管理工作的最大弊端，是貫徹司法績(jī)效理念的最大瓶頸。審判管理工作的直接對(duì)象是所有的辦案法官，且各種管理目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要通過辦案法官為當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)而產(chǎn)生的良好社會(huì)效益、政治效益體現(xiàn)出來(lái)。思想是行為的先導(dǎo)，沒有正確的理論就不會(huì)有正確的行動(dòng)。績(jī)效意識(shí)往往會(huì)影響法官工作態(tài)度、職業(yè)習(xí)慣、行為規(guī)范等等。因此，對(duì)審判管理工作實(shí)行有效監(jiān)管的同時(shí)，更要讓法官主動(dòng)、積極地參與績(jī)效管理，通過實(shí)現(xiàn)管理層面上"點(diǎn)"的自律從而最終實(shí)現(xiàn)法院工作的科學(xué)管理。 忽視落實(shí)與總結(jié)，是當(dāng)前審判管理工作的通病。科學(xué)的績(jī)效

17、管理考核機(jī)制一般都建立了賞罰分明的獎(jiǎng)懲制度其不僅有嚴(yán)格的司法績(jī)效獎(jiǎng)罰機(jī)制，而且有績(jī)效的優(yōu)劣與干部的提拔任用和評(píng)先、評(píng)優(yōu)掛鉤的落實(shí)制度。因此，忽視制度的落實(shí)，將會(huì)使審判管理之路越走越窄；嚴(yán)格獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，將是完善該管理模式的有力武器。任何制度都不可能是完美無(wú)缺的，司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制也不例外。因此，我們只有在及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)各自法院的實(shí)際情況，從評(píng)估指標(biāo)的修改、獎(jiǎng)罰制度的公平、統(tǒng)計(jì)方式的合理等方面進(jìn)行探索與完善，才會(huì)讓司法績(jī)效理念在法官的心中永駐，才會(huì)讓審判管理工作更好地實(shí)現(xiàn)法律效應(yīng)與社會(huì)效應(yīng)的統(tǒng)一。 良好的審判管理工作需要管理機(jī)關(guān)自上而下的推動(dòng)，同時(shí)也需要法

18、官自身強(qiáng)化主體意識(shí)和不斷的總結(jié)參與。需要"依章管理"與"以德自律"的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)、人民權(quán)益、個(gè)人私權(quán)的真正結(jié)合。 五、解決司法績(jī)效評(píng)估體系與百分制相結(jié)合的績(jī)效管理考核機(jī)制實(shí)施的難處，是審判管理工作的完善 部分承辦人缺少績(jī)效意識(shí)，尤其是排名在后的法官并不從自身找原因，反而認(rèn)為是制度不合理、不科學(xué)，從而產(chǎn)生對(duì)抗心理，不利于司法績(jī)效理念的落實(shí)，不利于審判管理工作的順利進(jìn)行。讓承辦人形成良好的司法績(jī)效理念，讓承辦人積極參與審判管理工作，這是現(xiàn)階段審判管理工作需要解決的關(guān)鍵性問題。 部分指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。"權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由

19、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)文化的發(fā)展"，我們當(dāng)前的審判管理工作同樣也受社會(huì)條件的制約。對(duì)于指標(biāo)設(shè)置的不科學(xué)，我們應(yīng)坦然地對(duì)待這一問題：堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)估與外部認(rèn)知相結(jié)合的方式，及時(shí)修正評(píng)估指標(biāo)；重視客觀狀況與主觀感受，及時(shí)推動(dòng)評(píng)估指標(biāo)的實(shí)施力度；做到宏觀檢測(cè)與微觀評(píng)查相結(jié)合，為落實(shí)評(píng)估指標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)手段。逐步構(gòu)建相互制約，相互獨(dú)立，功能互補(bǔ)，反映司法審判工作本質(zhì)的司法績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和科學(xué)的百分制統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不真實(shí)、不客觀，司法統(tǒng)計(jì)中含有水分。為此，通過建立健全更為科學(xué)的統(tǒng)計(jì)規(guī)則和更為有效的監(jiān)督懲戒機(jī)制，避免在案件質(zhì)量評(píng)估中出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象，避免"水分?jǐn)?shù)字"的產(chǎn)生也是各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)重視的。 限于裝備、技術(shù)、人員素質(zhì)等因素，司法績(jī)效評(píng)估與審判管理的優(yōu)異效能尚未充分發(fā)揮。表現(xiàn)為：各級(jí)法院間計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)開發(fā)不同步，不能實(shí)現(xiàn)信息共享，（尤其是上下級(jí)法院之間，一般只限統(tǒng)計(jì)報(bào)表上數(shù)據(jù)的共享）；案件