可持續(xù)發(fā)展條件下林業(yè)法制建設(shè)若干問題的思考

1、可持續(xù)發(fā)展條件下林業(yè)法制建設(shè)若干問題的思考1孔凡斌(江西財經(jīng)大學(xué),南昌,330032摘要闡述了林業(yè)法制的含義,對中國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展法制環(huán)境條件進行了分析,透析了我國林業(yè)立法、法律制度、執(zhí)法以及法律監(jiān)督過程中存在的問題,在此基礎(chǔ)之上,系統(tǒng)提出未來10a內(nèi)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展條件下法制林業(yè)的標(biāo)志,對林業(yè)立法原則、立法重點、執(zhí)法資源的重組以及行政法律監(jiān)督體系的構(gòu)建措施等問題提出了具體的建議。關(guān)鍵詞可持續(xù)發(fā)展;林業(yè);法制建設(shè);問題;思考分類號DF463Probe on Some Q uestion of Chinese Forestry Legal System under Condition of For

2、estry Sustainable Development/K ong Fanbin(Resource and Environment Management Institute of Jiangxi University of Finance and Economy,Nanchang 330032,P.R.China/Journal of Northeast Forestry University.-2003,31(2.-4145After expatiating on the meanings of forestry legal system,legal surroundings under

3、 condition of forestry sustainable devel2 opment and the conflict between forestry legislation,law enforcement and su pervision,the author points out the symbol of forestry legal system for sustainable forestry in the next ten years.Meanwhile,puts forward the concrete proposals about forestry legisl

4、ative principles,emphasis,recom pose of enforcing res ources and administrative law su pervision.K ey w ordsSustainable development;Forestry;Legal system building;Problem;Probe國無法而不治,民無法而不立。長期的歷史經(jīng)驗證明:林業(yè)的健康發(fā)展同樣需要嚴(yán)密的法制作為保障。脫離法律的監(jiān)督,林業(yè)事業(yè)就會步入歧途,森林資源將遭到破壞,國家受害,人民遭殃。人類進入新的紀(jì)元,中國將迎來一個充滿公平和正義的歷史時代,這是國家的意志、人民的

5、企盼、歷史的趨勢。至此,林業(yè)法制建設(shè)問題符合時代要求地擺在人們的面前?！耙婪ㄖ瘟帧弊鳛槲覈謽I(yè)法制建設(shè)的集中體現(xiàn),面臨如何由抽象的概念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實制度的艱巨任務(wù)。21世紀(jì)前10a是我國林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時期,如何構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)法制體系,為林業(yè)的跨越式發(fā)展保駕護航就成為新世紀(jì)之初林業(yè)工作者的光榮義務(wù)。為此,筆者就我國林業(yè)法制建設(shè)中存在的問題進行了初步分析,并提出改革創(chuàng)新的建議,試圖為我國林業(yè)法制體系的構(gòu)建提供一些參考。1林業(yè)法制的一般意義與要求1.1林業(yè)法制的含義從法制一般定義出發(fā),林業(yè)法制是指我國林業(yè)法律制度的總和,它包括林業(yè)立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督的合法性原則、制度、程序和過程1。

6、林業(yè)法制建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)應(yīng)當(dāng)是:建立科學(xué)合理的立法體系、高效廉潔的執(zhí)法隊伍、全社會自覺遵守的法律意識以及專門監(jiān)督與社會監(jiān)督有機統(tǒng)一的監(jiān)督機制,使林業(yè)法制的建設(shè)達到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本要求。1.2依法治林與林業(yè)法制的區(qū)別依法治林與林業(yè)法制在本質(zhì)上是一致的,都是體現(xiàn)林業(yè)建設(shè)的社會主義性質(zhì)和精神。但是兩者是有區(qū)別的:林業(yè)法1國家科技部科研院所公益性研究重點專題“社會林業(yè)創(chuàng)新工程與創(chuàng)新體系的研究與實施”(2001DIA50043的部分內(nèi)容。第一作者簡介:孔凡斌,男,1967年12月生,江西財經(jīng)大學(xué)資源與環(huán)境管理學(xué)院,講師。收稿日期:2002年9月11日。責(zé)任編輯:李金榮。制

7、更偏重于林業(yè)法律的形式化方面,強調(diào)“依法治林”的制度、程序及其運行機制本身,所關(guān)注的是林業(yè)法律的有效性和林業(yè)秩序的穩(wěn)定性。林業(yè)法制是“依法治林”的前提條件和基礎(chǔ)。依法治林不僅強調(diào)林業(yè)法律形式上的意義,更注重實質(zhì)意義上的法治,體現(xiàn)“法律至上”、“法律主治”、“權(quán)力約束”和“保障權(quán)利”的價值。2可持續(xù)條件下的林業(yè)法制建設(shè)條件2.1林業(yè)法制思想與政策背景的新變化森林環(huán)境理念的出現(xiàn)世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年發(fā)表的我們共同的未來中首次提出了可持續(xù)發(fā)展的概念和思想體系,強調(diào)將環(huán)境保護作為未來世界優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo),從而確立了“生物優(yōu)先”和“環(huán)境優(yōu)先”的世界發(fā)展新模式。森林是重要的環(huán)境資源,森林資源的可持

8、續(xù)利用對實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展致關(guān)重要,正如聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會通過的關(guān)于森林問題的原則聲明中一開始就指出:“森林對于所有的環(huán)境與發(fā)展問題和機會有關(guān),包括在可持續(xù)基礎(chǔ)上的社會經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利”,同時還強調(diào)“森林對于經(jīng)濟發(fā)展和維持所有的生命形式都是必要的”2?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出進入20世紀(jì)70年代之后,環(huán)境問題成為全球關(guān)注的焦點之一,人們開始對傳統(tǒng)的“經(jīng)濟優(yōu)先”的發(fā)展模式進行深刻反思,提出了以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展模式,用以協(xié)調(diào)經(jīng)濟管理與森林生態(tài)環(huán)境管理之間的矛盾,標(biāo)志著林業(yè)的發(fā)展進入了一個嶄新的階段?？沙掷m(xù)的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展模式對各國傳統(tǒng)林業(yè)立法提出了新的挑戰(zhàn)。在里約,于1992年聯(lián)合國環(huán)

9、境與發(fā)展大會通過的21世紀(jì)行動議程中規(guī)定,各國立法的變革是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。中國政府的承諾1994年中國政府在批準(zhǔn)的中國21世紀(jì)議程中指出:“開展對現(xiàn)行政策和法律的全面評價,制定可持續(xù)發(fā)展的法律政策體系,突出經(jīng)濟、社會和環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。通過法規(guī)約束、政策引導(dǎo)和調(diào)控,推進經(jīng)濟、環(huán)境第31卷第2期東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報Vol.31No.2 2003年3月JOURNAL OF NORTHEAST FORESTR Y UN IV ERSIT Y Mar.2003的協(xié)調(diào)發(fā)展”。眾所周知,我國林業(yè)的發(fā)展長期依賴政策調(diào)整,真正意義上的林業(yè)法制建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代,起步較晚,基礎(chǔ)較薄弱,林業(yè)的立

10、法、司法、執(zhí)法以及林業(yè)的法律監(jiān)督機制尚處于發(fā)展和完善的過程當(dāng)中,林業(yè)法制建設(shè)中仍然存在較多的問題,并且隨著改革開放的深入,林業(yè)形勢和任務(wù)發(fā)生了深刻的變化,將傳統(tǒng)林業(yè)法制體系與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的法制需求進行對比研究,對于建立可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代林業(yè)法制體系有重要的現(xiàn)實意義。2.2林業(yè)法制的理想與現(xiàn)實的沖突2.2.1立法的沖突傳統(tǒng)林業(yè)立法與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展之間相互矛盾。所謂傳統(tǒng)林業(yè)是指建立在社會主義計劃經(jīng)濟條件下,以國家社會行政管理和其他社會主體被動參與為主要形式,以追求森林資源的經(jīng)濟效益持續(xù)產(chǎn)出為主要目標(biāo),以政府的資金和管理投入為前提條件的林業(yè)發(fā)展模式。與之相適應(yīng),傳統(tǒng)林業(yè)的立法就是為了體現(xiàn)和保障傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)

11、展的目標(biāo),就林業(yè)立法的原則、目標(biāo)以及具體的法律制度進行規(guī)范的活動。所謂現(xiàn)代林業(yè)3是指建立在社會主義市場經(jīng)濟條件下,以國家政府引導(dǎo)和社會主體積極主動參與,以追求森林資源的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一,以實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟、環(huán)境保護和社會共同進步為目標(biāo),以社會主體積極性為主要前提的林業(yè)發(fā)展模式。2.2.2傳統(tǒng)立法的局限性傳統(tǒng)林業(yè)與現(xiàn)代林業(yè)在經(jīng)濟體制、參與主體的作用、建設(shè)目標(biāo)以及實現(xiàn)途徑等方面都存在比較大的區(qū)別,這種區(qū)別反映在林業(yè)立法上,則表現(xiàn)在立法的原則、目標(biāo)以及具體的法律制度等方面與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展實際法制需要不完全一致。具體表現(xiàn)在:森林立法存在原則性的缺陷,森林作為環(huán)境建設(shè)主體作用的法律地位不明確。自1

12、979年森林法試行法案通過至今,雖然幾經(jīng)修改,立法原則發(fā)生了重大變化,森林水土保持、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能的法律地位得到鞏固,但是森林作為環(huán)境建設(shè)的主體地位始終沒有得到法律的認(rèn)可。眾所周知,森林是維持全球生態(tài)平衡的重要自然因素,在整個環(huán)境構(gòu)成因子中有不可替代的地位。現(xiàn)代社會出現(xiàn)的許多環(huán)境問題,如泥石流、洪水、旱災(zāi)、沙塵暴、江河斷流、土地退化等等都與森林資源的破壞有著直接或間接的關(guān)系。在我國,森林問題已經(jīng)與國家生態(tài)安全問題緊密聯(lián)系在一起,并且森林生態(tài)系統(tǒng)的重建從理論研究上升為國家西部生態(tài)建設(shè)政策的重要內(nèi)容,退耕還林還草工程以及天然林保護工程的實施,充分說明了這一點。因此,樹立森林資源的生態(tài)環(huán)境保護與

13、建設(shè)的第一位置,有著客觀現(xiàn)實的重大意義。林業(yè)立法的科學(xué)性尚存在欠缺,森林立法沒有突出地區(qū)差異的特點,采取了一刀切的統(tǒng)一立法原則。我國是一個自然條件復(fù)雜、社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡的多民族國家,森林在不同地區(qū)所承擔(dān)的經(jīng)濟、生態(tài)任務(wù)差別較大。一般來講,我國南方多數(shù)地區(qū)森林資源豐富,資源的再生能力強,森林的經(jīng)濟價值功能比重大,對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展作用顯著,森林資源永續(xù)利用和保持持續(xù)的經(jīng)濟產(chǎn)出是林業(yè)發(fā)展的重要任務(wù),林業(yè)立法的重點應(yīng)當(dāng)是保障林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的持久動力,從資金投入與管理機制、稅收減免等方面規(guī)范政府的林業(yè)經(jīng)濟管理行為,避免因“政府失靈”導(dǎo)致的林業(yè)資源和經(jīng)濟的無序紊亂狀況的出現(xiàn),為林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的

14、法律環(huán)境。而在西部干旱半干旱地區(qū),森林資源總量不足,森林資源再生和擴大的難度大于南方地區(qū),生態(tài)環(huán)境對森林資源的要求很高,森林作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)風(fēng)險極大,國家林業(yè)立法的重點應(yīng)當(dāng)是控制林業(yè)的經(jīng)濟行為,避免森林資源的過分消耗,重點從生態(tài)補償基金以及中央財政的法律制度方面,解決“市場失靈”造成的利益傾斜問題,支持西部地區(qū)地方政府和人民轉(zhuǎn)變林業(yè)生產(chǎn)方式,消除過分消耗森林資源的經(jīng)濟動因。林業(yè)立法的社會參與程度過低,民主的廣泛性不夠,制約了林業(yè)立法的公平正義。通常情況下,林業(yè)論證與調(diào)研過程中所考察的社會層面多停留在政府及其行政管理部門,且征詢對象主要局限于少數(shù)部門領(lǐng)導(dǎo),而這些部門領(lǐng)導(dǎo)與行政權(quán)之間有直接的利害

15、關(guān)系,理論邏輯上講還不能完全代表林業(yè)生產(chǎn)主體的利益。因此,在林業(yè)法律規(guī)范中,涉及到政府及其行政管理部門的既得利益重新規(guī)范的問題時,往往故意規(guī)避或者規(guī)定過于籠統(tǒng),且給予政府行政部門以較大的行政立法和規(guī)章權(quán),部門利益依此得以合法的保障,林業(yè)法律成為行政管理部門方便行政的法律。而與林業(yè)息息相關(guān)的個體和林農(nóng)的意見很難得到重視,與林業(yè)生產(chǎn)主體利益緊密相關(guān)的敏感和急需解決的政策問題,如稅費負(fù)擔(dān)過重、林業(yè)基金使用不規(guī)范以及林業(yè)行政侵權(quán)等問題長期停留在學(xué)理的研究和爭論階段,難以上升為法律規(guī)范,林業(yè)生產(chǎn)主體的合法權(quán)益得不到法律的全面保障。立法研究和咨詢機制不健全。我們知道,在許多法制健全的國家,法律草案在起草和

16、論證過程中需要征詢各方面的意見,不僅行政管理部門的意見需要考慮,而且眾多的法律研究機構(gòu)、不同林業(yè)利益團體、組織以及林業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者、林區(qū)居民等社會各方面的需求和意見都必須得到重視,并形成一種社會與立法機構(gòu)以及政府與社會之間互相交流與反饋的機制和制度。因此,林業(yè)的法律規(guī)范與林業(yè)生產(chǎn)主體的利益結(jié)合得比較緊密,能夠根據(jù)情勢的變化做出及時有效的調(diào)整,法律的合理性以及科學(xué)性有了比較可靠的制度保障。這恰是我國林業(yè)立法應(yīng)當(dāng)加強的方面。行政機構(gòu)職能的局限性。長期以來,我國林業(yè)行政管理機構(gòu)的立法調(diào)研職能一直非常薄弱,近年來,國家和省級林業(yè)行政管理部門才在內(nèi)部設(shè)置了林業(yè)政策法規(guī)工作機構(gòu),其首要職能就是“組織對重大綜

17、合性林業(yè)問題進行調(diào)研,提出決策建議”,其功能主要還是定位在林業(yè)政策調(diào)研和具體的法規(guī)管理,其他林業(yè)行政部門的主要工作則是具體的行政事務(wù)性管理或具體的林業(yè)執(zhí)法,工作人員的知識結(jié)構(gòu)中行業(yè)專業(yè)性比例過大,法律等社會科學(xué)知識顯得不夠充實。可見,其立法研究和實際立法草案能力還是有限的。專門研究機構(gòu)缺乏。我國林業(yè)立法和法律研究機構(gòu)的基礎(chǔ)非常脆弱,目前只有在北京林業(yè)大學(xué)和國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心等少數(shù)高等院校和研究院所設(shè)立了教研室或研究處,從事林業(yè)政策和法規(guī)的應(yīng)用研究,研究人員的專業(yè)背景絕大多數(shù)是林學(xué)或林業(yè)經(jīng)濟管理專業(yè),要么就是單純的法律專業(yè),同時具備法學(xué)、社會學(xué)、林學(xué)等綜合性素質(zhì)的研究人才奇缺,研究機構(gòu)的

18、橫向聯(lián)系不多,林業(yè)法律研究的理論積累不足,具體研究成果分散而不成體系。非政府機構(gòu)發(fā)育不足,林業(yè)社會利益階層尚未形成。我國民間非官方林業(yè)社會團體和組織發(fā)育非常滯后,現(xiàn)存的一些林業(yè)性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會組織絕大部分與政府行政機構(gòu)有千絲萬縷的聯(lián)系,而作為群眾自治組織的村民委員會,其主要受托行使政府的管理職能,如收費、攤派、計劃生育、治安等等,實際成為基層政府的附屬辦事機構(gòu),具有明顯的行政管理的性質(zhì),自治只停留在形式,實質(zhì)意義并不大。由于利益代言人的虛缺以及溝通鏈條的斷裂,林業(yè)生產(chǎn)社會主體的意見得不到及時有效和全面的反映,林業(yè)立法的民主化的社會基礎(chǔ)受到約束。24東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報第31卷2.2.3森林法法律制度

19、存在的缺陷相對與市場經(jīng)濟條件下林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要,我國森林法中的許多法律制度的規(guī)定是沿用計劃經(jīng)濟條件下的一些做法,主要表現(xiàn)在:商品林的木材生產(chǎn)計劃的法律制度。自森林法頒布以來,我國一直實行森林資源消耗限額控制制度,這一制度的實行對于遏止森林資源亂砍亂伐,扭轉(zhuǎn)資源危機,增加和保持資源總量起到了積極作用。進入20世紀(jì)90年代以后,南方地區(qū)林業(yè)資源和社會經(jīng)濟發(fā)展的形勢發(fā)生了巨大變化,中國社會主義市場經(jīng)濟制度的確立,為林業(yè)市場經(jīng)濟的發(fā)展奠定了政治基礎(chǔ),與此同時,南方許多省區(qū)相繼完成了消滅宜林荒山的任務(wù),林業(yè)的發(fā)展模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變,過去單純追求擴大森林面積的外延式擴大再生產(chǎn)的發(fā)展模式已經(jīng)不能適應(yīng)林業(yè)形

20、勢的需要,而通過調(diào)整林業(yè)生產(chǎn)力布局、優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu),實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化的內(nèi)涵式擴大再生產(chǎn)成為提升林業(yè)經(jīng)濟能力的首要任務(wù),由此,林業(yè)的發(fā)展由資源規(guī)模擴張階段向效益擴張的階段邁進。顯然,那種管得過寬、過死的木材產(chǎn)品計劃管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)林業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)要求。實踐證明,依靠抑制木材消費的保守政策來達到擴大森林資源效益的積極目標(biāo)是不現(xiàn)實的,這種做法反而嚴(yán)重抑制了林業(yè)市場經(jīng)濟的發(fā)展,限制了社會力量投入林業(yè)的積極性,傷及林業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)。有鑒于此,商品林業(yè)的發(fā)展迫切需要一種相對靈活、能夠及時反映市場供求變化規(guī)律的木材管理機制,這種機制既要充分尊重市場經(jīng)濟規(guī)律,以市場為導(dǎo)向,以經(jīng)濟效益為目標(biāo),以

21、激發(fā)林業(yè)的社會主體積極性為根本出發(fā)點,合理配置林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)要素,尤其重要的是要給林業(yè)生產(chǎn)主體以充分的產(chǎn)品生產(chǎn)決策權(quán)。不僅如此,新的資源管理制度還要充分考慮森林資源的生態(tài)自然特性,將資源的消耗和恢復(fù)的總體平衡作為重要的管理目標(biāo),重點是規(guī)范商品林采伐跡地的面積更新與恢復(fù)的監(jiān)督機制,改變傳統(tǒng)的商品林資源蓄積量管理方法,取而代之以跡地面積控制管理的法律制度,這樣可以將商品林資源管理與一般生態(tài)公益林資源管理區(qū)別開來。過分依賴國有主體推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的作用,對非政府力量參與林業(yè)的作用沒有給予充分的重視,傳統(tǒng)的“重官輕民”的立法思想仍然比較嚴(yán)重。改革開放20多年來,中國林業(yè)建設(shè)的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生較大的變化,過去國

22、家單一主體的格局被打破,個體林業(yè)、非公有公司、企業(yè)林業(yè)、外商投資企業(yè)林業(yè)以及其他各種形式的非政府力量在商品林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益凸現(xiàn)出來。除此之外,我國南方地區(qū)蓬勃的集體林業(yè)股份合作制、個體承包經(jīng)營以及合作經(jīng)營等新的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式的出現(xiàn),為我國南方集體林區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了許多積極的成功經(jīng)驗。但是,長期以來,我國林業(yè)立法對此并沒有給予應(yīng)有的重視和支持,首先表現(xiàn)在關(guān)于鼓勵外商企業(yè)投資林業(yè)的法律規(guī)范不足,僅在1998年制定的森林法實施條例第五章第三十三條中規(guī)定了利用外資營造的用材林木材采伐指標(biāo)單列的規(guī)定,而對外商企業(yè)營林致關(guān)重要的森林保護、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、林木產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、資源價值評估、森林資源管理(如

23、資源調(diào)查、監(jiān)督與統(tǒng)計、林業(yè)權(quán)證管理、產(chǎn)業(yè)投資支持、林業(yè)基金的征收管理、融資信貸支持以及荒山租賃造林合同經(jīng)營期滿后的土地用途管理等等都沒有具體規(guī)定,外資林業(yè)立法明顯落后。其次是對南方廣大地區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式的改革成就沒有從林業(yè)立法的高度予以總結(jié)和支持。南方集體林區(qū)在開展經(jīng)營形式的改革中,面臨許多急需要解決的難題,其中最主要的方面包括:資金短缺、組織形式不規(guī)范、管理制度不完善、合作者或股東的合法權(quán)益得不到保障、商品林木采伐權(quán)受限制以及林業(yè)稅費征收中的不規(guī)范等等問題,致使許多地方的林業(yè)改革陷入困境,制約了林業(yè)社會化的發(fā)展。這些問題最終解決有賴于林業(yè)法制的完善,而目前我國的林業(yè)立法(包括人大立法和行

24、政立法對這些問題的解決并沒有具體的規(guī)范,形成了林業(yè)法制的空白。這種局面不適應(yīng)時代發(fā)展對林業(yè)主體多元化的要求。隨著中國進入WTO,林業(yè)全球化以及主體地位的待遇國民化的進程必將加快,客觀上要求國家對這些非政府林業(yè)主體的林業(yè)法律地位、經(jīng)濟政策以及保護規(guī)則進行系統(tǒng)的規(guī)范。森林法的委托性規(guī)范過多。林業(yè)育林基金制度以及林區(qū)木材經(jīng)營管理與監(jiān)督的法律規(guī)定長期停留在待定狀態(tài),沒有可操作性的法律規(guī)范。森林法關(guān)于育林基金制度以及林區(qū)木材管理的規(guī)定一直非常原則,規(guī)定“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”,其本意是委托國務(wù)院制定具體的行政法規(guī),但是從1979年森林法正式通過到1998年森林法的第二次修改為止,國務(wù)院一直也沒有制定相應(yīng)

25、的行政法規(guī),致使林業(yè)基金和林區(qū)木材管理缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)范,反映了我國林業(yè)行政立法體制以及林業(yè)立法素質(zhì)存在的不足。2.2.4林業(yè)法律規(guī)范與林業(yè)執(zhí)法資源配置之間的沖突改革開放20多年來,我國林業(yè)法律的文件體系不斷得到完善,形成了以森林法為核心,由眾多林業(yè)行政法規(guī)、林業(yè)規(guī)章組成的完整體系。應(yīng)該說,從林業(yè)立法數(shù)量、質(zhì)量和技術(shù)水平等方面來看,中國的林業(yè)立法的整體水平已經(jīng)處于世界發(fā)展中國家的先進之列。不僅如此,在國內(nèi)資源保護法律體系中,較之其他的資源保護專門法,如草原法、礦產(chǎn)法、水法等,林業(yè)法律法規(guī)以及規(guī)章的系統(tǒng)性、完整性以及可操作性等方面都有自己明顯的優(yōu)勢。隨著林業(yè)法律體系的建立和完善,林業(yè)的執(zhí)法體系的

26、建設(shè)也得到了較快的發(fā)展,林政、林業(yè)公安、木材檢查、森林檢疫等林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)相繼在全國范圍內(nèi)建立起來,對于貫徹立法精神、執(zhí)行法律規(guī)范、維護法律尊嚴(yán)、打擊林業(yè)違法犯罪以及促進林業(yè)發(fā)展都發(fā)揮著重要的作用。但是,隨著改革開放的深入以及林業(yè)形勢的發(fā)展,林業(yè)執(zhí)法體系的建設(shè)和發(fā)展明顯落后于實際的需要,法律規(guī)范的要求與林業(yè)實際執(zhí)法能力所能達到的水平之間存在的距離逐步拉大,出現(xiàn)法律制度的進步與執(zhí)法能力停滯之間的不均衡現(xiàn)象。造成這種不均衡的原因是多方面的,概括起來可以歸結(jié)為以下幾個方面:林政執(zhí)法力量總體薄弱。第五次全國資源清查結(jié)果表明,我國森林面積15894.1萬hm2,而截止1998年為止,全國林政專門執(zhí)法人數(shù)僅

27、20萬人,公安民警4.9萬人4,這些人員有相當(dāng)部分分布在地區(qū)級林業(yè)行政機構(gòu),基層直接辦案人員的數(shù)量不到60%,就全國平均水平而言,人均行政執(zhí)法面積794.7hm2,基層行政執(zhí)法面積將會超過1500hm2,執(zhí)法人數(shù)嚴(yán)重短缺。全國的林政管理形勢不容樂觀,林業(yè)執(zhí)法任務(wù)異常繁重。據(jù)統(tǒng)計,1993年到1998年間,全國每年大約有56.2萬hm2的林業(yè)用地面積被占用或被改變用途,變?yōu)榉橇謽I(yè)用地,盜伐和偷運木材數(shù)量達到1 030萬m3。另外,全國森林超限額采伐現(xiàn)象非常嚴(yán)重,1994年1998年5a間,年平均超限額消耗森林資源8679.4萬m3。林業(yè)執(zhí)法任務(wù)與林政執(zhí)法資源的配置不協(xié)調(diào)。森林法規(guī)定的林政管理任務(wù)

28、名目繁多,主要有林地管理、采伐限額管理、采伐跡地監(jiān)督管理、木材流通管理以及林區(qū)治安等,但是沒有就執(zhí)法所需要的社會執(zhí)法資源的合理配置進行規(guī)范,致使林業(yè)執(zhí)法所需要的人力、才力等必要的物質(zhì)條件始終沒有法律保障。由于人力、財力的限制,許多林政管理只能采34第2期孔凡斌:可持續(xù)發(fā)展條件下林業(yè)法制建設(shè)若干問題的思考取形式審核而非實質(zhì)審核批準(zhǔn)的方式,難以作到現(xiàn)場調(diào)查與監(jiān)督管理,如采伐跡地現(xiàn)場監(jiān)督管理制度的虛設(shè),客觀上造成了采伐跡地管理的無序狀態(tài),這也是導(dǎo)致森林資源超限額采伐的原因之一。林政執(zhí)法力量建設(shè)的財政支持體系不完善。在我國大部分林區(qū),地方財政緊張,許多地方林業(yè)行政執(zhí)法維持經(jīng)費沒有固定的財政來源,林業(yè)部

29、門依靠行政執(zhí)法的罰沒款維持人員開支,在一定程度上助長了“以罰代收”等不正當(dāng)執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。2.2.5林業(yè)行政執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法質(zhì)量令人擔(dān)憂法制思想淡薄:林業(yè)行業(yè)依法治林的思想意識淡薄,加大了林業(yè)執(zhí)法的難度。地方嚴(yán)重的行政干預(yù):林業(yè)在地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中的法律地位不高,林業(yè)執(zhí)法所遭遇的社會阻力大,執(zhí)法效果不盡如人意。尤其是執(zhí)法中的行政干預(yù)、地方保護,常常使得林業(yè)執(zhí)法力不從心。林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)結(jié)構(gòu)不合理:林業(yè)內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)過于分散,如木材檢查站、森林公安、林政稽查大隊等林業(yè)部門自管的機構(gòu),都依法或授權(quán)享有林業(yè)行政執(zhí)法權(quán),造成林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的不適當(dāng)分散,執(zhí)法權(quán)限和范圍界限不明,執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一,存在以罰代收,以

30、罰代刑現(xiàn)象,在個別地方還非常嚴(yán)重,這樣,不便于管理與監(jiān)督,常常造成相互之間的推倭和扯皮,部門之間執(zhí)法沖突比較嚴(yán)重,不利于案件的及時處理,也不利于執(zhí)法工作的監(jiān)督。林業(yè)行政執(zhí)法主體的缺陷:執(zhí)法主體不適格現(xiàn)象嚴(yán)重,一些地方林政管理以及林業(yè)公安的行政執(zhí)法人員編制屬于事業(yè)單位性質(zhì),甚至是企業(yè)編制,行政執(zhí)法主體不合法,加大了林業(yè)行政執(zhí)法的難度。林業(yè)公安管理體制障礙嚴(yán)重:林業(yè)公安的人員、經(jīng)費、編制、職能等實際上沒有納入全國公安政法系統(tǒng),造成人員混雜,工作面過窄,人員流動性差;林業(yè)公安人事管轄權(quán)集中在林業(yè)行政機關(guān),人員調(diào)配非常封閉,公安專業(yè)院校畢業(yè)生分配不進來,林業(yè)公安人員素質(zhì)一直難以提高。林業(yè)行政執(zhí)法主體的

31、執(zhí)法效率受到制約:林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)的經(jīng)費缺乏保障,基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)薄弱,嚴(yán)重制約了執(zhí)法效率。目前,全國大多數(shù)基層木材檢查站、林業(yè)工作站以及林業(yè)公安派出所沒有固定的財政預(yù)算資金來源,主要由林業(yè)行政機關(guān)解決,加大了林業(yè)行政機關(guān)的財政開支,從而抑制了林業(yè)行政機關(guān)依法保護森林的積極性;在部分地區(qū),“三無”(即無交通工具、無辦公地點、無通訊設(shè)施站所依然存在,辦案效率低下,手段落后,經(jīng)費沒有保障,促進了以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)展。行政執(zhí)法監(jiān)管工作有待加強:隨著我國法制建設(shè)的不斷發(fā)展,尤其是新刑法和新森林法的頒布實施,林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督工作任務(wù)越來越重,肩負(fù)的責(zé)任越來越大。從過去的實踐來看,主管部門內(nèi)的執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法時,

32、往往與執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的工作配合不好,使得執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)缺乏更有效的手段開展工作,部門內(nèi)的上下級林業(yè)行政主管部門之間是指導(dǎo)關(guān)系,使得層級監(jiān)督更難以發(fā)揮有效的作用。3實現(xiàn)林業(yè)法制的標(biāo)志與具體途徑3.1立法原則的創(chuàng)新20世紀(jì)90年代初期,中國林業(yè)開始走向可持續(xù)發(fā)展階段3,林業(yè)的任務(wù)不僅僅是為了滿足國家和社會的經(jīng)濟需求,更重要的是要最大限度地滿足國家和人民大眾的生態(tài)安全需要。森林是最重要的陸地自然生態(tài)系統(tǒng),是維護地球生態(tài)平衡不可或缺的要素,同時又具有重要的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)價值,森林以及森林產(chǎn)業(yè)對于改善環(huán)境、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及社會進步都有著重要的意義。森林和林業(yè)功能和價值的多重性特點,客觀上決定了林業(yè)立法的特殊性

33、。因此,在具體的立法過程中還必須特別重視以下特殊原則的運用:(1尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則林業(yè)立法充分地考慮森林生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量運行規(guī)律,重視生態(tài)平衡理論以及生物多樣性的發(fā)展規(guī)律,尊重自然和生態(tài)演替的規(guī)律;(2以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則林業(yè)立法應(yīng)當(dāng)充分地考慮實現(xiàn)人類社會、經(jīng)濟發(fā)展所必需的生態(tài)環(huán)境與森林資源條件,以及考慮地球環(huán)境與森林資源滿足世代間人類發(fā)展所可提供的能力和基礎(chǔ),并以此作為指導(dǎo)立法以及確立法律規(guī)范的理論基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)發(fā)展理論關(guān)于區(qū)域公平的理論,可以作為制定可持續(xù)的流域森林生態(tài)管理法律制度的理論基礎(chǔ);(3突出生態(tài)利益與經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)平衡的原則在進行林業(yè)行為立法時,應(yīng)當(dāng)將森林生態(tài)環(huán)境損益分

34、析方法和對法律規(guī)范的成本效益分析方法分別運用到對森林開發(fā)行為的預(yù)測、評價、管理以及擬定(或既定法律制度的設(shè)計與分析之中,作為指導(dǎo)法律以及確定法律規(guī)范的理論基礎(chǔ),以真正通過立法實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境三方面效益的均衡和綜合決策5。其中,環(huán)境經(jīng)濟學(xué)關(guān)于經(jīng)濟外部性的理論對于制定森林生態(tài)補償以及經(jīng)濟增長成本的“綠色帳戶”法律制度具有現(xiàn)實的意義。(4運用立法社會學(xué)理論的原則遵循林業(yè)社會參與的廣泛性以及林業(yè)主體多樣性的特征,在林業(yè)行政立法過程中,即重視林業(yè)建設(shè)的政府主導(dǎo)作用,同時發(fā)揮各種組織、機構(gòu)和各種社會角色的作用,重視吸收公眾的意見,尊重社會主體的立法參與權(quán)和知情權(quán),在法律內(nèi)容上盡可能考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟、

35、社會和自然條件的異質(zhì)性,依法提高地方或區(qū)域林業(yè)立法權(quán)限和立法質(zhì)量,調(diào)動地方立法的積極性和主動性。(5尊重林區(qū)人口生存與發(fā)展權(quán)的原則現(xiàn)代森林生態(tài)立法不能以強調(diào)公眾生態(tài)安全的原則為借口,而忽視或損害當(dāng)?shù)厝?特別是林農(nóng)的基本經(jīng)濟利益,不能以犧牲局部人群和地域的利益而求得全局生態(tài)利益的發(fā)展。因此,林業(yè)行政立法應(yīng)當(dāng)尋找各方利益的平衡點,通過制定利益保障法律制度,保護林區(qū)局部人口和地區(qū)的經(jīng)濟利益,而實現(xiàn)全局生態(tài)利益的可持續(xù)發(fā)展。3.2明確林業(yè)行政立法的重點1998年新修訂的森林法在立法內(nèi)容方面取得了重大創(chuàng)新,2000年頒布的森林法實施條例也做出了許多適應(yīng)性調(diào)整。新的森林法律法規(guī)分別就林地管理、森林生態(tài)效益

36、補償、森林植被恢復(fù)費、保護林農(nóng)和造林承包者的合法權(quán)益、減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)、林業(yè)科技地位、確定森林或林木及林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、外商企業(yè)營林木材采伐管理等內(nèi)容進行了法律規(guī)范。在未來10a內(nèi),我國林業(yè)建設(shè)的重點將圍繞建立完備的林業(yè)生態(tài)體系和發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系兩大目標(biāo)全面展開,要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化兩個方向?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展,需要現(xiàn)代林業(yè)法律法規(guī)制度保駕護航。林業(yè)行政立法重點應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于林業(yè)跨越式發(fā)展的客觀需要,通過完善法網(wǎng),充實法條,既滿足林業(yè)現(xiàn)實需要,又充分考慮林業(yè)長遠目標(biāo)。完善林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)法規(guī)體系。行政立法重點是制定和完善天然林保護、森林分類經(jīng)營管理、森林生態(tài)效益補償管理、森林公園管理、

37、野生植物保護、防沙治沙法律實施以及退耕還林還草工程區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理等行政法規(guī)或部門規(guī)章。構(gòu)建商品林業(yè)法規(guī)體系,規(guī)范行政管理行為,優(yōu)化商品林業(yè)市場化環(huán)境。為此,林業(yè)行政立法工作的切入點的制定可44東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報第31卷以包括:商品林森林采伐更新管理、森林產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、林區(qū)木材經(jīng)營管理、森林資源資產(chǎn)評估行政規(guī)章、鼓勵私有林業(yè)發(fā)展、林業(yè)基金分配管理、鼓勵外商企業(yè)投資營林、木本植物新品種保護、林業(yè)行政審批項目監(jiān)督、林業(yè)工程項目管理、鼓勵林業(yè)技術(shù)應(yīng)用與推廣等行政法規(guī)或部門規(guī)章。3.3強化林業(yè)執(zhí)法體系的建設(shè),克服執(zhí)法機體“軟弱癥”林業(yè)行政執(zhí)法是林業(yè)法制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對執(zhí)法體系存在的問題,應(yīng)當(dāng)采取如下有力措施

38、,恢復(fù)林業(yè)行政執(zhí)法能力和秩序:(1加強林業(yè)行政管理機構(gòu)的建設(shè),把林業(yè)行政管理行政級別提高到適應(yīng)林業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)需要的水平上,恢復(fù)林業(yè)行政管理部門的政府組成地位。(2探索建立垂直的林業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體系。結(jié)合國家重視林業(yè)、大力推進生態(tài)林業(yè)的有利時機,以森林分類經(jīng)營管理改革的突破為前提,修改森林法及其實施條例,將生態(tài)公益林的林業(yè)行政執(zhí)法職能獨立出來,實行由國家林業(yè)局垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體系,如同稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督等行政執(zhí)法部門一樣,這樣可以排除地方政府的行政干預(yù),有利于推進依法治林的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。(3完善森林法關(guān)于林業(yè)公安管理體制的法律規(guī)定,改變林業(yè)公安林業(yè)行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為主的狀態(tài),而改納入全國政法

39、系列,或形成獨立的體系,在管理體制上直接接受公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。(4執(zhí)法體系的運轉(zhuǎn)經(jīng)費納入財政預(yù)算體系,或在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立單項林業(yè)執(zhí)法專項基金,或在林業(yè)工程項目中增列森林保護專項資金項目,專門滿足林業(yè)行政執(zhí)法的需要。(5嚴(yán)把林業(yè)行政執(zhí)法人員進出關(guān),按照人民警察法的規(guī)定,人員一律從森林公安學(xué)校中嚴(yán)格錄用,排除林業(yè)行政管理機關(guān)隨便進人的制度規(guī)定。(6清理和規(guī)范執(zhí)法主體,法律授權(quán)的行政執(zhí)法主體的執(zhí)法人員全部列入國家公務(wù)員系列,行政主體委托授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法人員實行嚴(yán)格的資格認(rèn)證制度。(7簡化行政執(zhí)法機構(gòu),將木材檢查、資源監(jiān)督、林業(yè)工作站、野生動物保護等林業(yè)行政執(zhí)法部門的職能合并,組建統(tǒng)一的林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu),如組建林業(yè)執(zhí)法局,實現(xiàn)林業(yè)業(yè)務(wù)以及一般行政事務(wù)與林業(yè)行政執(zhí)法的徹底分離。(8強化基層林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)。解決基層林業(yè)執(zhí)法人員的行政編制,人員支出納入地方財政預(yù)算,改善執(zhí)法設(shè)施,提高辦案效率。(9充分行使執(zhí)法監(jiān)督的督查權(quán)力,按照林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法的規(guī)定,參與大案、要案和惡性案件的督查、處理,并及時進行通報。(10迅速推行林業(yè)