上海住房保障體系及發(fā)展思路研究報告

1、上海住房保障體系及發(fā)展思路研究上海住房保障的發(fā)展道路是不平坦的，在共和國最初成立的三十年歷程中，限制了私有住房投資和房屋交換，采用了國家（政府）包辦的形式解決城市居民的住房問題。上海城市居民住房問題成為最大的社會問題和經(jīng)濟發(fā)展問題。國內(nèi)外的歷史實踐證明，單純依靠政府實行住房保障都是失敗的。在改革開放的年代，上海在全國率先實行了住房投資體制、城市建設(shè)體制、土地制度和住房制度的改革，走出了一條城市居民改善住房條件最好最快的發(fā)展之路。但在商品化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展過程中，上海將原先的系統(tǒng)內(nèi)住房保障建設(shè)的體制放棄了，將上海經(jīng)濟適用房的開發(fā)建設(shè)和分配體系放棄了，又由于市場住房銷售和租賃價格的高起造成了一大批人

2、買不起房、租不起房，產(chǎn)生了住房體制改革過程中的新矛盾、新問題。國務(wù)院從2003年起連續(xù)四年對我國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)實行宏觀調(diào)控，著力解決房地產(chǎn)投資增長過猛、商品住房價格上升過快、商品住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理和房地產(chǎn)交易市場秩序混亂的問題。房地產(chǎn)調(diào)控政策目前正在上海逐步落實，并取得了一定程度的明顯效果。我們從上述背景出發(fā)，力圖通過考察國內(nèi)外解決住房問題的實踐經(jīng)驗和上海住房制度改革的發(fā)展道路，堅定上海住房制度改革的方向，探尋可以借鑒的基本做法；通過對上海住房保障體系發(fā)展現(xiàn)狀的具體分析，尋找上海住房保障實施過程中的問題結(jié)癥，摸索新時期條件下上海住房保障的出路和具體辦法；通過上海人口、收入水平、商品房市場供應(yīng)和價格

3、的預(yù)測，嘗試認識上海住房保障的目標(biāo)范圍、具體措施和時間節(jié)點，從而對上海住房保障體系及發(fā)展提出若干可供選擇的對策思路。一、上海住房保障體系現(xiàn)狀述評1、上海住房保障發(fā)展歷史回顧建國五十多年來，上海住房保障工作基本上可以分為以下幾個歷史時期：第一時期（1953-1979年）政府作為住房投資主體，以直接分配住房的方式優(yōu)先解決居住困難戶，在這期間，先后共計解決了45.45萬戶居住困難戶的住房。第二時期（1980-1986年）國家、地方、企事業(yè)單位分別投資，按自建自分的原則歸口分配。企事業(yè)單位逐步作為住房投資主體，在分配中接受政府住房政策的引導(dǎo)，把居住困難程度作為分房各項因素的主要因素之一考慮。這期間共解

4、決了23.62萬戶居住困難戶的住房。第三時期（1987-2000年）上海住房保障工作進入了一個新的時期，最主要的工作是進行住房和土地制度改革，同時集中全市的行政資源進行大規(guī)模的住房解困工作。歷時十二年，上海解決住房特別困難家庭共110891戶，受益群眾達50多萬人。上海公積金制度的建立為上海市民解決住房問題提供了新的推力和制度保障。1991年上海市政府頒發(fā)的上海住房制度改革實施方案和1991年上海市政府頒布的關(guān)于進一步深化本市城鎮(zhèn)住房制度改革的若干意見，成為兩個最重要的解決上海住房問題的指導(dǎo)性文件。第四時期（2001-2006年）上海進行了內(nèi)銷房并軌和內(nèi)外銷房并軌，將解決市民住房問題的主渠道納

5、入到市場化、商品化的軌道上。上海房地產(chǎn)三級市場得到了較好聯(lián)動，一手房的購買和二手房的交易是上海市民解決住房問題的主要途徑。由于這一時期商品住宅價格上升較快，上海住房保障的問題又凸現(xiàn)出來，成為政府和市民關(guān)注的熱點問題。中央從2003年起，連續(xù)四年對全國房地產(chǎn)實行宏觀調(diào)控。特別在去年和今年，連續(xù)進行了兩輪組合拳式的房地產(chǎn)行政和經(jīng)濟調(diào)控，對上海市房地產(chǎn)的未來發(fā)展和上海市解決住房保障問題發(fā)揮了重大作用。2006年10月，在上海市政府發(fā)布上海市住房建設(shè)規(guī)劃（20062010年），進一步描繪出“十一五”期間上海住房建設(shè)的藍圖：上海住房建設(shè)將進一步優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展普通商品住房，不斷適應(yīng)市民梯度消費、逐

6、步改善的住房需求，切實保障生活和居住困難家庭的基本居住條件。提出“十一五”期間住房建設(shè)的目標(biāo)之一，即“建立健全與社會主義初級階段相適應(yīng)的符合特大型城市特點的分層次、多渠道的住房保障體系。繼續(xù)擴大住房保障政策覆蓋面，能夠享受廉租住房政策的城鎮(zhèn)生活和居住困難家庭達到10萬戶左右?！?、上海住房保障組織體制設(shè)置歷史回顧從建國初期到1986年，上海沒有專設(shè)住房保障的組織機構(gòu)，而是由政府住宅建設(shè)管理部門統(tǒng)籌安排解決“特困戶”的居住問題。這一時期可分為以下幾個階段:1950-1956年：設(shè)立上海市工房建設(shè)委員會，負責(zé)解決建房過程中的重大問題，由一位副市長任主任委員，有關(guān)委、局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員。其日常工作由上海

7、市市政建設(shè)委員會負責(zé)，下設(shè)三個處，一處負責(zé)規(guī)劃和用地，二處負責(zé)詳細規(guī)劃，三處負責(zé)施工建設(shè)工作等。這一階段在老市區(qū)周圍選項定址，辟建了曹楊、鳳城、宜川等一批工人新村，解決了一大批職工住房困難，其中包括相當(dāng)數(shù)量的無房或居住類似“滾地龍”里的“特困戶”。1957-1965年：住宅建設(shè)總甲方、城市新區(qū)規(guī)劃，建筑執(zhí)照審批、市政工程配套歸城市城建局負責(zé)。這一階段，側(cè)重于新區(qū)建設(shè)，完成了閔行一條街、張廟一條街、彭浦新村、海濱新村、吳涇新村等成街成坊的住宅建設(shè)，基本解決了衛(wèi)星城的住宅問題。60年代初開始，由房管局負責(zé)解決了人均居住面積1.2平方米以下的“特困戶”。1966-1978年：由市房地局、市城建局組成

8、市住宅建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市房地局設(shè)立住宅建設(shè)組，擔(dān)任總甲方，區(qū)房地局任分甲方，具體實施住宅建設(shè)。隨后，成立了上海市住宅建設(shè)辦公室，統(tǒng)一負責(zé)全市的住宅建設(shè)。這一階段，主要在康樂路、華盛路、漕溪北路靜安寺、武寧路等處辟建了23撞1216層住宅樓。其中，60年代末開始，又由房管局負責(zé)解決了人均居住面積1.5平方米以下的“特困戶”。1979-1986年：市委、市政府提出了“實行國家統(tǒng)建和企業(yè)自建相結(jié)合，住宅建設(shè)和城市改造相結(jié)合、新建和挖潛相結(jié)合”的住宅建設(shè)方針。1983年由一副市長掛帥，各委、辦、局負責(zé)人參加，成立上海市住宅建設(shè)指揮部，下設(shè)住宅辦。各區(qū)也相應(yīng)的成立了住宅建設(shè)辦公室。這一階段，規(guī)劃選定組織上

9、馬了長白、曲陽、滬太、長風(fēng)線、仙霞、田林、上南等一大批居住區(qū)。各委、辦、局以及各有關(guān)企事業(yè)單位也根據(jù)全市統(tǒng)一部署，按系統(tǒng)、單位分別投資建造房屋，并按自建自分的原則歸口解決居住困難戶。1987年上海住房保障進入一個新時期，市政府鑒于當(dāng)時居住困難戶數(shù)量多，有些單位住房緊張的矛盾仍十分突出的情況，專門設(shè)立了上海市解決居住特困戶聯(lián)席會議制度，下設(shè)解困辦公室，以此作為保障職工基本居住條件的專設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一歸口開展全市的“特困戶”解困工作。1987年成立的解決居住特困戶聯(lián)席會議是在市政府分管副市長領(lǐng)導(dǎo)下，由市經(jīng)委、建委、財貿(mào)辦、教衛(wèi)辦、交通辦、集體辦、市總工會、房管局八個單位組成。并由市建委、市總工會、市房

10、管局的負責(zé)同志擔(dān)任召集人。其下設(shè)的解困辦公室人員也分別由8個單位抽調(diào)。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)、局，各有關(guān)企事業(yè)單位，以及中央、外省市在滬機構(gòu)，也相應(yīng)的建立了解困辦公室。1991年上海市人民政府住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和市住房制度改革辦公室的基礎(chǔ)上，成立了上海市住房委員會和上海市公積金管理中心，具體負責(zé)公積金的歸集、使用和運營。1992年上海市人民政府協(xié)同各區(qū)縣人民政府共同認定全市365萬平方米結(jié)構(gòu)簡陋、設(shè)施不全、環(huán)境極差的危棚簡屋作為改造對象。到2000年這項由政府主導(dǎo)實施的實事工程基本完成。2003年，以上海市房屋土地資源管理局為總牽頭，協(xié)同各區(qū)縣房屋土地管理局展開了為期三年的市民舊住房綜合整治行動計

11、劃。累計完成房屋整治面積3492萬平方米，總投入超過20億元。3、上海住房保障體系現(xiàn)狀情況解決居住特別困難戶1987年，在時任上海市市長的江澤民同志的直接倡導(dǎo)下，上海開始實施住房解困項目，逐步形成了“政府補貼一點、單位資助一點、個人拿出一點”三者共同負擔(dān)的住房解困格局。上海當(dāng)時采取將解決人均居住面積在2平方米以下的特困戶列為市政府實事項目，并通過制訂政策和相關(guān)規(guī)定，采取行政干預(yù)，以直接的、間接的多種手段，動員全社會力量進行“解困”。而且專門建立了“上海市解決特困戶聯(lián)席會議制度”，設(shè)立解困辦公室，以此作為保障職工基本居住條件的專設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一歸口開展全市的“特困戶”解困工作。1987年和1988年

12、共解決了人均居住面積2平方米以下的困難戶15221戶；1991年進一步提出解決市區(qū)人均居住面積2.5平方米以下特困戶的要求，1991年和1992年集中解決了31808戶；隨后又開始解決人均居住4平方米以下的解困工作，到1999年12月29日，全市共解決人均居住4平方米以下困難戶72135戶。歷時十二年，上海解決住房特別困難家庭共110891戶，受益群眾達50多萬人。1999年上海經(jīng)登記立卡后也未解決的人均居住4平方米以下的困難戶還剩8530戶。上海住房解困項目的實踐和經(jīng)驗得到了國際和國內(nèi)有關(guān)部門的充分肯定和推廣，并榮獲1995年“聯(lián)合國人居獎”和1996年“聯(lián)合國百家最佳范例”。當(dāng)時上海在總結(jié)

13、住房解困實踐和國外有益經(jīng)驗后，提出今后上海新的住房解困工作的基本原則是：改無償解困為有償解困；改單純行政解困為社會多元解困；改統(tǒng)一政策、統(tǒng)一辦法解困為根據(jù)解困對象的不同收入水平，采用不同的政策、不同的辦法解困。但這些原則和設(shè)想因種種原因，未能付諸實施。建立公積金制度1991年2月，國務(wù)院正式批復(fù)了上海市的住房改革方案，同年5月1日，上海市住房制度改革實施方案正式出臺實施，標(biāo)志上海初步形成了住房制度改革的基本框架，也標(biāo)志上海住房制度改革開始起步。上海市實行了“五位一體”的房改實施方案，即“推行公積金、提租發(fā)補貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會”等五個方面主要內(nèi)容，形成一個有機整體。其核心是建

14、立公積金制度。其根本目標(biāo)是通過國家、集體、個人共同負擔(dān)住房建設(shè)和消費的體系，逐步提高職工家庭解決自住住房的能力，最終實現(xiàn)住房商品化。上海市的這個住房制度改革方案的實施當(dāng)時對全國房改產(chǎn)生了巨大而深遠的影響。1996年上海頒布上海市住房公積金條例，2005年出臺上海市住房公積金管理若干規(guī)定。1992年上海住房公積金發(fā)放了我國第一筆個人購房貸款，拉開上海房地產(chǎn)金融的序幕。上海住房公積金貸款規(guī)模的第一個100億元用了7年時間，第二個100億元用了2年時間，從2003年以后起當(dāng)年放貸就超過100億元，2006年全年預(yù)計達到175元。在1991年到1998年期間還發(fā)放120億元的單位建房貸款，直接支持建房

15、達2500萬m2與此同時，每解決1戶特困戶補貼資金1.26萬元,有力加快了4m2/A以下特困解決的速度。很明顯，以公積金為主的政策性住房金融體系已經(jīng)發(fā)揮著重要的作用。與此同時，商業(yè)銀行個人購房貸款也從早先僅有建行一家發(fā)展到現(xiàn)在全市16家中資銀行，住房貸款的規(guī)模達到5117億元，公積金個人購房貸款和商業(yè)銀行發(fā)放的個人購房貸款兩者合計達6449億元。這些資金從住房消費領(lǐng)域進入住房開發(fā)領(lǐng)域，為上海房地產(chǎn)市場的發(fā)展起到直接的推動作用。用增值資金形成的廉租房補充資金每年向社會提供廉租房補充資金3.17億元（市區(qū)4：6，市部分市財政局、市公積金各一半），為困難群體拓展性住房保障發(fā)揮重要作用截止2006年9

16、月全市累計歸集住房公積金1225億元；繳存職工320萬人，占職工人數(shù)的95%，尚有16萬職工沒有參加住房公積金制度；提取住房公積金668億元，凈歸集資金為556億元；共有200多萬職工因購房提取住房公積金208億元，340億元用歸還購房貸款，兩者合計548億元，占提取總量的82%；全市累計向94.43萬職工家庭發(fā)放公積金個人購房貸款932億元，支持購房建筑面積8246萬平方米；累計實現(xiàn)增值收益72.55億元，其中提取風(fēng)險準備金54.48億元，廉租房補充資金16.87億元（已支用3.17億元）；沉淀的可用資金約300億元。上海住房公積金在全國屬于首創(chuàng)，歸集、提取、貸款、支持住房消費等各項指標(biāo)均居

17、全國前列，被證明是解決上海住房問題行之有效的一項舉措，它推進了上海住房制度改革的成功實施；在住房實物分配向貨幣化分配過渡期間，是新增的住房建設(shè)資金的重要來源；公積金制度推動了中國金融業(yè)的創(chuàng)新，住房消費商業(yè)信貸由此促生，使銀行信貸首次進入個人領(lǐng)域；一種“產(chǎn)權(quán)清晰、監(jiān)督有力、配置高效、受益長遠”個人帳戶住房消費資金積累模式形成。上海公積金制度目前存在的主要問題：有184萬職工公積金賬戶被封存，約占全市賬戶總數(shù)40%的職工住房公積金應(yīng)繳未繳；繳交公積金職工的收入差距為455倍，有84.08萬職工繳交水平過低，住房公積金月繳交額低于200元，住房公積金對這部分職工的住房保障作用難以得到體現(xiàn)；單位不繳或

18、少繳職工住房公積金的現(xiàn)象依然比較嚴重；家庭月收入在2000元以下的中低收入通過公積金貸款購房的僅占6%左右；公積金增值營運和使用的法制化、規(guī)范化有待完善。以上這些問題都是社會性、制度性和政策性的問題在住房公積金里的反映，也是住房公積金制度在執(zhí)行過程中難以逾越的問題。時至今日，當(dāng)初“五位一體”的房改方案，大部分已經(jīng)完成歷史使命而自行消失。唯有住房公積金制度不但延續(xù)下來，而且已經(jīng)擴展到全國，成為國家的一項法定制度，并且仍在發(fā)揮著重要的作用，這生動地說明了住房公積金制度的確能夠為廣大職工群眾改善居住條件帶來實實在在的利益，這也是制度的生命力所在。上海公積金目前是上海住房保障體系中覆蓋面最廣、受益人最

19、多的制度。廉租房1998年，隨著房改的深化上海開始探索建立市場經(jīng)濟條件下有生命力的、長效的、面向社會最低收入家庭的住房保障制度。當(dāng)時，市解困辦會同有關(guān)部門開展了上海市建立低收入家庭住房供應(yīng)體系的研究，提出了在上海建立廉租房制度的設(shè)想。1999年l1月市財政局發(fā)布了關(guān)于深化本市住房制度改革若干財稅政策的通知，規(guī)定從2000年1月1日到2002年12月31日，廉租住房的租金收入，免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅和所得稅；捐贈的廉租住房免征營業(yè)稅。2000年上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法的出臺，標(biāo)志著上海成為全國首個實施廉租房制度的城市；2001年出臺了上海市城鎮(zhèn)廉租住房實施意見（試行）；2003年出臺了關(guān)于進一步擴

20、大廉租住房受益面的實施意見。通過這些文件，上海市基本建立起廉租房制度。2001年6月在總結(jié)長寧、閘北兩區(qū)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2002年上半年，在徐匯、盧灣、楊浦、普陀、虹口、寶山、閔行、浦東等8個區(qū)擴大試點。同年12月起在全市全面推開，在國內(nèi)率先初步建立了廉租房保障制度。又于2003年4月和12月，先后放寬了人均居住面積認定標(biāo)準，使全市享受廉租住房政策的家庭擴大到萬戶以上，目前已經(jīng)建立了一套廉租住房運作機制和操作程序。2003年獲建設(shè)部頒發(fā)的“中國人居環(huán)境范例獎”。上海當(dāng)時推行的廉租房政策，具有很強的市場化操作特征，并有較為完善的“準入”、“退出”和“監(jiān)督”機制。這個制度要求住房對象具備“雙困

21、”標(biāo)準，即家庭人均收入低于市民政部門規(guī)定的城鎮(zhèn)家庭最低生活保障線280元以下（后來提高到320元/月，現(xiàn)準備提高到500元/月），并接受民政部門救助連續(xù)6個月以上；家庭人均居住面積在5平方米以下（后擴大為6平方米，目前為7平方米）；至少有1人取得本市非農(nóng)業(yè)常住戶口5年以上；家庭成員之間有法定的贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或撫養(yǎng)關(guān)系。廉租房的配租方式也有兩種：一是租金補貼，給符合條件的家庭一定的租金補貼，不足部分按每平方米40元給予租金補貼。實際操作中，補貼對象可以直接到市場上去租房屋，區(qū)廉租辦也可以推薦部分合適房源給補貼對象選擇租賃。但不管何種選擇，政府發(fā)給補貼對象的住房補貼都通過銀行專戶付給出租人。二是實物配

22、租，即政府以低廉的租金（租金標(biāo)準按家庭月收入的5收取），向孤老、烈屬、殘疾等特殊困難家庭按人均居住7平方米進行實物配租，也就是由各區(qū)廉租辦尋找合適房源，收購或承租后再直接配租給輪候?qū)ο?。上海廉租房制度并不是又一次福利分房。因為在政策推行過程中，有關(guān)部門將對“雙困”標(biāo)準進行嚴格把關(guān)，所有申請廉租房的家庭在經(jīng)過受理初審后，其基本情況都要在其居住的小區(qū)內(nèi)進行為期15天的公示，充分體現(xiàn)公開、公平原則。發(fā)現(xiàn)申請家庭以不實手段獲得配租住房或租金補貼的，區(qū)廉租辦將收回已配租的住房或停發(fā)租金補貼。同時，廉租房也不能終身享用，如果享受廉租房的家庭人均收入連續(xù)兩年超過本地城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準，政府將對其停發(fā)租

23、金補貼、收回已配租的住房或者提高已配租住房的租金標(biāo)準。2001年年初，長寧、閘北兩區(qū)299戶登記對象中，112戶已獲得了實物配租或享受到租金補貼并落實了房源。浦東新區(qū)廉租房政策從2001年6月到2006年10月享受廉租屋政策的家庭達到1984戶，其中99%為租金配租戶。截至2006年9月底，全市符合廉租條件的家庭累計登記22257戶，已有21460戶家庭享受了廉租住房，占符合條件家庭數(shù)的96%。作為住房保障體系中最基礎(chǔ)的部分，廉租房制度建設(shè)按照“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作”的原則，形成了穩(wěn)定的保障性租賃房源的多元化籌措機制，不僅為解決社會最底層群體的居住問題發(fā)揮了重要作用，同時也為推動和完善

24、上海乃至全國的住房保障制度進行了有益探索，并起到了示范作用。廉租屋理應(yīng)成為上海市解決住房保障最重要的方式內(nèi)容，因為它涉及的是上海最底層居民的居住困難。上海最新制定的住宅建設(shè)“十一五”規(guī)劃要求，將享受廉租房政策的城鎮(zhèn)生活或居住困難家庭達到10萬戶左右。上海廉租房的主要問題是覆蓋面太小，僅占全市城鎮(zhèn)總戶數(shù)的0.5%，而發(fā)達國家一般是10%左右；缺少穩(wěn)定的資金投入和房源建設(shè)及收購制度；租金配租戶比重過大，實物配租量太小，相當(dāng)一批補貼租金直接用于生活其它方面開支。公房出售上海1991年推行住房制度改革方案，其中“買房給優(yōu)惠”中，將出售的公房定價為250元/平方米。推行之初，一批在滬中央單位將自己的部分

25、自管公房按此價格出售給本單位職工。1993年10月上海推出了85幢5760套成套獨用公有住房進行出售試點。上海市直管公房大規(guī)模地按照房改方案推行公房出售是在1994年，當(dāng)年市政府批轉(zhuǎn)關(guān)于出售公有住房的暫行辦法。在出售公有住房的同時，制定了關(guān)于售房歸集資金管理和使用的規(guī)定，將售房歸集資金劃分為兩塊，一塊用于建立三項維修基金，另一塊是凈歸集資金。系統(tǒng)單位凈歸集資金歸產(chǎn)權(quán)人所有，郊縣直管公房凈歸集資金全部留給各縣，專用于住房建設(shè)和舊房改造。截止2004年底，本市共出售公有住房163.81萬套，建筑面積8846萬平方米，占可售公房總量的85%左右。出售公房的基準價格隨著時間推移，逐步抬升。上海出售自住

26、公房給市民，其價格遠遠低于一個家庭68年的總收入。而買入自住公房的市民，將房屋在市場上轉(zhuǎn)售時，其價格又遠遠高于買入時的價格。應(yīng)該說，凡是買入自住公房的居民，都是分享到上海改革和發(fā)展的紅利的，也都在今后改善住房條件時，奠定了再次購房的基本經(jīng)濟條件。在遇到市場商品住房價格大幅上漲的時期，都具備了較強的抗市場價格波動風(fēng)險的能力。按照上海在1995年繼續(xù)推進住房制度改革的方案，可以按成本價向中、低收入職工家庭出售公有住房。新房的成本價，按住房的征地和拆遷補償費、勘察設(shè)計和前期工程費、建安工程費、住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費（不含小區(qū)級非營業(yè)性配套公建費）、管理費、貸款利息、稅金等七項因素確定。舊房的成本價按

27、售房當(dāng)年新房的成本價成新折扣計算，每使用一年成新折扣率為2%，使用年限超過30年的，以30年計算；經(jīng)過大修或設(shè)備更新的舊房，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)評估確定房價，出售時再乘以地段、朝向、層次等增減系數(shù)。出售公有住房的成本價，由市住房制度改革辦公室負責(zé)每年測定一次，經(jīng)市政府批準后公布執(zhí)行。按職工家庭收入線劃分進入不同層級的商品房市場，是解決上海住房保障問題的又一設(shè)想，即高收入家庭的住房由市場提供；中收入家庭購買政府和單位提供的成本價房；低收入家庭租賃政府和單位提供的公有住房。上海1995年曾制定有關(guān)方案并于次年要求推行。但在實踐中，因各種原因，上述兩個改革方案都沒有得到很好執(zhí)行。市民基本上還是按照“買房給

28、優(yōu)惠”的當(dāng)年法規(guī)，從公房業(yè)主手中購買自住公房。重大工程配套商品用房重大工程配套商品用房主要是指為滿足由于市政重大工程動遷居民的住房需求而建設(shè)的住房，其具有經(jīng)濟適用房的性質(zhì)，低于市場商品房價格，其價格和出售時間都有嚴格的限定。它也是為了滿足重大工程動遷居民的住房需求而實施的補償方式之一。其實質(zhì)是低價商品住宅。2003年上海市場上出現(xiàn)中低價房源緊缺現(xiàn)象時，為了緩解困擾中低收入動遷居民的住房問題，上海市政府一方面調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加大中低價房建設(shè)用地的投入比例。另一方面積極啟動中低價商品房的開發(fā)計劃，鼓勵市、區(qū)攜手推進重大工程配套商品用房工程，計劃每年l00萬平方米竣工，三年完成300萬平方米。l0

29、月上海正式啟動重大工程配套商品房工程，在12個基地建造100萬平方米，主要集中在寶山顧村、嘉定江橋、浦東周浦和三林等地區(qū)。2004年上海市政府限于市政建設(shè)的迫切需求，修改了前一年的計劃，啟動了每年建設(shè)300萬平方米中低價商品住房的三年建設(shè)計劃。到2005年上海市政府又依據(jù)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的形勢，提出了“兩個一千萬工程”，即建設(shè)一千萬平方米配套商品住房和一千萬平方米經(jīng)濟適用商品住房，提出包括配套商品房在內(nèi)的中低價位普通商品住房要占年內(nèi)新上市商品房比重的65，以滿足中低收入家庭特別是動遷居民的購房需求。而實際上2005年重大工程配套用房只建成了380多萬平方米，銷售了800多萬平方米，遠沒有達到預(yù)期

30、的計劃。兩個一千萬計劃當(dāng)年便腹死胎中。上海重大工程配套用房目前主要選址寶山、嘉定、閔行、南匯、浦東、青浦、松江等七個區(qū)的16個市屬配套商品房基地，規(guī)劃總用地面積約21平方公里。按照“高起點規(guī)劃、高水平設(shè)計、高質(zhì)量施工、高標(biāo)準管理”的建設(shè)要求，優(yōu)先供應(yīng)給以市級重大工程、重點舊區(qū)改造為主的城市建設(shè)動遷基地中的困難家庭，并按照“公示房源、受理申請、審核條件、開具供應(yīng)單、簽訂配套商品房預(yù)（銷）售合同”的程序辦理，確保每一套配套商品房真正用于動遷家庭。在實踐中，上海重大工程配套用房的真實作用就是動遷用商品住房。而動遷用房的受益者未必就是經(jīng)濟困難戶和住房困難戶，因此上海重大工程配套商品住房并不能完全與解決

31、中低收入者住房困難的經(jīng)濟適用房劃等號，更不能用上海重大工程配套用房去取代或掩蓋上海經(jīng)濟適用房建設(shè)和分配中的無奈。盡管上海重大工程配套用房能夠解決或改善部分中低收入者住房困難，屬于上海住房保障體系當(dāng)中的一個分支，但其根本作用在于安置動遷戶而非解決中低收入者的居住保上海重大工程配套商品住房存在的問題主要有：分配對象以是否為動拆遷戶為準入條件，而非以家庭收入情況為參考標(biāo)準；配套商品房絕大部分選擇于外環(huán)以外，生活配套不全、距市區(qū)太遠，導(dǎo)致動遷戶大幅度提高上班成本，出現(xiàn)一定的空置現(xiàn)象；在廉租房和商品房之間，客觀存在一個既夠不著廉租房標(biāo)準，又買不起商品房群體，而且又不屬于動拆遷對象，這是一個住宅保障的真空

32、地帶，配套商品房制度對此無能為力。舊區(qū)、舊房整治改造廣義的舊房改造不是單純的房屋單體的拆除或更新改造，而是對整體街坊的綜合改造。它是對居住環(huán)境、居住功能、住房質(zhì)量的改造和完善，即對街坊內(nèi)存量住房拆、改、留的綜合改造。包括舊房拆建（簡屋、一級舊里以及為改善居住環(huán)境的拆除等）、舊房成套改造（一級舊里、新里和舊工房等通過加層擴建，內(nèi)部平面調(diào)整）、舊房保留修繕（花園住宅、公寓和新工房等保留住宅的功能恢復(fù)和改善）和平改坡等。上海市區(qū)縣政府于1992年認定急需改造的危棚簡屋約有365萬平方米。各區(qū)政府成立了危改辦啟動365項目。自1996年起，市政府加大了對365的改造力度，相繼出臺了上海市人民政府關(guān)于批

33、轉(zhuǎn)市建委關(guān)于加快本市中心城危棚簡屋改造若干意見的通知、上海市人民政府印發(fā)關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡屋改造實施辦法的通知、上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法等政策。在上世紀的最后四年都將365項目列入市政府實事項目，終于在2000年使全市原居住在危棚簡屋中的市民居住條件得到根本改善，城市面貌得到改觀。上海自1995年以來全市舊房改造規(guī)模和標(biāo)準逐年提高，主要通過市、區(qū)和物業(yè)產(chǎn)權(quán)人各出一點的籌資模式。采取了以下幾種改造辦法：里弄住宅更新改造，保留原建筑外貌，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)；里弄住宅拆落地改造，基本上按原建筑占地和風(fēng)格進行拆建；舊工房擴建改造，結(jié)合房屋的抗震加固，對舊工房進行成套改造；花

34、園住宅置換改造，通過置換，恢復(fù)原來一戶獨用的功能。1999年6月，上海市政府提出了平改坡的設(shè)想，繼而由職能部門選擇了13幢住宅進行試點并獲成功。上海平改坡試點由“點”擴展到“線”，逐步延伸到各區(qū)縣的主要路段，又由“線”擴展到成街坊、成小區(qū)、成片的“面”。平改坡綜合改造的內(nèi)容，從當(dāng)初“穿衣、戴帽”的一般平改坡工程，主要解決多層平頂房屋的隔熱、防漏，以及城市景觀道路旁建筑的“第五立面”等問題，擴展到“戴新帽、穿新衣、換內(nèi)膽、整環(huán)境”等百姓關(guān)心的問題，切實為百姓解決居住生活中的實際困難。實施的七年來，平改坡項目建設(shè)先后五次被上海市政府列入實事工程，一次榮獲建設(shè)部頒發(fā)的“中國人居環(huán)境范例獎”。2006

35、年，市房地資源局提出年內(nèi)完成19個區(qū)（縣）總計56個舊小區(qū)共2310幢樓宇、587萬平方米的平改坡綜合改造工作，受益居民將達9.5萬戶。截至2006年10月底，已完成38個小區(qū)，332萬平方米，其余小區(qū)已完成工程進度的95%。2003年，上海啟動了舊住房綜合整治三年行動計劃。內(nèi)容包括平改坡、更新上下水管、翻修道路、翻排供電線路、整修綠化、拆除違章建筑、新建非機動車棚、新增機動車位等。共完成舊住房綜合整治2.78萬幢，3492.8萬平方米，受益家庭約102萬戶。舊房整治的大規(guī)模進行，既美化了市容，也改善了中低收入者的居住環(huán)境，增加了物業(yè)的價值。公房租賃在住房保障體系中，目前還存在一塊屬于“準保障

36、”部分舊公房租賃。由于歷史遺留原因，目前上海尚有部分公房沒有出售。截止2004年底，上海公有住房約3800萬平方米，約95萬戶，其中直管公有住房2400萬平方米，住戶73萬戶。這部分公有住房仍實行低租金政策，平均租金為1元/平方米左右，其中對符合條件的家庭（包括離休干部、軍烈屬、最低收入家庭和租金超過家庭收入9%的家庭等）實行租金減免政策。2004年，直管公房租金減免2363萬元，受益家庭約8萬戶，約為直管公房住戶總數(shù)的11%。這些舊公房的房齡絕大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，須進行綜合改造。租戶經(jīng)濟收入水平有差別，其中部分既不屬于廉租房對象，又買不起商品房，目前仍由政府或企業(yè)收取低于

37、市場價但高于廉租價的房租，其性質(zhì)類似于經(jīng)濟適用房。正由于上海存在近四千萬平方米的低租金公房，才得以在廉租房惠及面狹窄的情況，使得相當(dāng)一部分買不起商品房的中低收入家庭有房可住。公房租賃當(dāng)前面臨的主要問題有：公房雖然能夠起到一定的社會保障功能，但隨著舊城改造的深入，舊公房愈來愈少，在保障租賃中的作用將愈來愈?。挥捎跉v史原因其租賃性質(zhì)已經(jīng)固化為準產(chǎn)權(quán)房，政府很難收回房子的使用權(quán)；無論是公房租賃還是舊房整治，這些房子的承租人或產(chǎn)權(quán)人大部分屬中低收入群體，但也存在中高收入群體。實際上這些房子中的部分正被承租人和產(chǎn)權(quán)人用出市場化的營利性出租，而非用來自住。公房租賃應(yīng)最大限度地與廉租房制度并軌，充分發(fā)揮老公

38、房的住房保障功能。購房貸款貼息上海具有一套嚴格的購房貸款貼息制度。凡是在2003年6月1日至2008年5月31日期間，使用本市住房商業(yè)性貸款、住房公積金貸款或住房組合貸款方式購買本市一套自住中低價商品住宅（包括二手房），并按規(guī)定向本市財稅機關(guān)申報個人收入且作出誠信承諾的本市城鎮(zhèn)中低收入居民家庭，（家庭的人均年收入低于市財政局每年年初公布的受理標(biāo)準，即前一年度的上海城鎮(zhèn)居民人均可支配收入），可享受購房貸款貼息。所購商品住宅每平方米單價不超過4500元，且建筑面積不超過90平方米。所購二手房每平方米單價超過4500元，但總價不超過33萬元。享受貼息的家庭，在政策執(zhí)行期內(nèi)享受貼息的商品住宅僅有一套。

39、購買每平方米單價不超過4000元的商品住宅，最高可享受購房貸款總額15%的貼息。購買每平方米單價超過4000元、但不超過5500元的商品住宅，最高可享受購房貸款總額10%的貼息。購買每平方米單價超過4500元、但總價不超過33萬元的二手房，最高可享受購房貸款總額10%的貼息。這項制度的重要意義在于擴大了住房保障的范圍，把上海60%以上的城鎮(zhèn)家庭都納入受益范疇，同時對動拆遷政策形成了有益補充。存在的問題也很明顯，主要是對所購買住宅的單價限制比較苛刻，4500元以下的一手商品房大多分布在遠郊，可買性并不強。對于二手房的總價限制同樣比較苛刻，外環(huán)以內(nèi)33萬以下的二手房可供選擇的房源并不多。而且一手商

40、品房中這一價位的商品房多屬配套商品房，由于配套商品房是定向供應(yīng)的，那些沒能動拆遷的中低收入群體也就沒資格購買這類房源。4、上海在住房保障工作中的主要失誤上海房地產(chǎn)發(fā)展的歷史和住房保障工作的歷史，存在著兩種被實踐證明是錯誤的價值取向和工作方針。一種是認為在社會主義的計劃經(jīng)濟制度下，政府可以通過社會資源的集中調(diào)配使用，解決好城市市民的住宅投資建設(shè)和分配問題。在實踐中取消土地和住房的商品屬性，反對按照市場的銷售和租賃價格進行房產(chǎn)物業(yè)的自由交換，對私有房屋產(chǎn)權(quán)及其交換征收高額稅率，采取福利型的住房租金，對城市居民的住房實行總體分配和總體管理。其結(jié)果是城市住宅連簡單再生產(chǎn)都維持不了，城市住宅建設(shè)乏善可陳

41、，國家的土地資源存在著巨大的浪費和價值流失，政府單方面根本承擔(dān)不了城市居民住房的全包責(zé)任，住房問題成為極為嚴重的社會問題。另一種是認為在社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于房地產(chǎn)市場的建立、土地和住房制度的改革，在經(jīng)濟總體發(fā)展和人民收入不斷提高的大環(huán)境中，城市居民的住房需求可以通過市場化、商品化、產(chǎn)業(yè)化的道路去逐步加以滿足，政府不必過多干預(yù)，甚至不必要地承擔(dān)起經(jīng)濟適用房的開發(fā)和分配。在實踐中放棄城市低收入者解決住房問題的政府職責(zé)，將他們的住房問題總體上推向市場，到了出現(xiàn)嚴重的住房社會問題時，則采取矯枉過正的辦法，缺乏正確的對應(yīng)措施。上述兩種錯誤傾向，都給上海市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和住房保障工作帶來巨大的損害

42、。在過去的十五年中，由于土地和住房制度改革，上海呈現(xiàn)了開埠歷史上解決城市居民住房問題最快最好的時期；也由于城市功能和城市形態(tài)的巨大變化，上海出現(xiàn)了長周期、高速度和超穩(wěn)定的經(jīng)濟和社會發(fā)展。在這種形勢下，上海房地產(chǎn)業(yè)界人士和政府決策人士一度認為，經(jīng)濟適用房建設(shè)不太適合上海的具體情況；按收入層次劃線分別采取解決市民住房問題的不同辦法，在操作上十分困難；過多地對土地出讓采取補貼的辦法建設(shè)中低收入者的住房，是另一種國有土地資產(chǎn)價值資源的流失；經(jīng)濟適用房和重大工程配套用房只能安排在遠郊的開發(fā)基地上。站在今天的角度看，這些認識的確存在著問題和失誤。理想的辦法是在上海房地產(chǎn)大市場中，存在著一個相對封閉、又與大

43、市場相銜通、有政府補貼、有優(yōu)惠政策、有嚴格標(biāo)準的住房保障用房的小市場。兩個市場不是平行并立的。如果進行自我反省，上海在過去十年中，在住房保障的工作上主要失誤有：其一、一整套解決上海住房最困難群體的政策措施和體制機制丟失；其二、在內(nèi)銷房和內(nèi)外銷房并軌過程中過于重視與國際接軌；其三、公積金、商業(yè)貸款和財政貼息對低收入者傾斜實惠不多；其四、動遷和動遷補償成為中低收入者解決根本住房問題的重要渠道；其五、2005年兩個“一千萬”決策和宣傳過于輕率。二、上海住房保障體系發(fā)展思路1、目標(biāo)群體和分層據(jù)上海市統(tǒng)計局2003年底的一份研究報告，上海按收入線劃分，372萬戶大致結(jié)構(gòu)如下：最低收入家庭為25.3萬戶，

44、占上?？倯魯?shù)的6.8%,涉及人口71萬人，基本上都屬低保家庭；低收入家庭41.3萬戶，占上?？倯魯?shù)的11.1%，涉及人口116萬人。上述兩項合計共66.6萬戶，占上?？倯魯?shù)的17.9，涉及人口約186萬人；中低收入家庭49.5萬戶，占上?？倯魯?shù)的13.3%，涉及人口139萬人，上述三項合計共116.1萬戶，占上?？倯魯?shù)的31.2，涉及人口325萬人；中等收入家庭為118.7萬戶，占上?？倯魯?shù)的31.9%，涉及人口332萬人，上述四項合計占234.8萬戶，上海總戶數(shù)的63.1，涉及人口657萬人。如果將上述372萬戶視為城市戶數(shù)，按每戶2.8計算，約有1042萬人。而2003年公布的全市總戶數(shù)為

45、486萬，按每戶2.8計算，約有1361萬人。486萬戶減去372萬戶，那么上海114萬戶約319萬人可視作農(nóng)村戶數(shù)和農(nóng)村人口。上海市常住人口自然增長率在2005年出現(xiàn)正增長，增長率為0.96%,這是1994年上海市常住人口自然變動進入負增長以來首次出現(xiàn)的正增長。2005年末，上海市常住人口為1778萬人，比2004年增加36萬人，增幅為2.0；當(dāng)年家庭戶497萬戶，戶均2.7人，約有1342萬人；常住人口總數(shù)和家庭戶人口總數(shù)的差額為436萬人，可視作集體戶口。將上述數(shù)據(jù)綜合分析，2005年末可以劃出如下幾個層次的戶數(shù)和人口范圍：上海住房保障全覆蓋范圍應(yīng)是1778萬人，其中有497萬家庭戶13

46、42萬人；含中等收入及以下的家庭戶，如果占上?？倯魯?shù)的60左右，那么有298萬家庭戶，涉及人口總數(shù)約為805萬人；含中低收入及以下的家庭戶，如果占上?？倯魯?shù)的30，那么有149萬家庭戶，涉及人口總數(shù)約為403萬人；含低收入及以下的家庭戶，如果占上?？倯魯?shù)的16，那么有80萬家庭戶，涉及人口總數(shù)約為215萬人；最低收入的家庭戶，如果占上?？倯魯?shù)的6，那么有30萬家庭戶，涉及人口總數(shù)約為81萬人。2、原則住房保障體系構(gòu)建是一項政策性、連續(xù)穩(wěn)定性、持續(xù)發(fā)展性和社會性都非常強的系統(tǒng)工程，在具體實施過程中應(yīng)遵循以下原則：其一、政府主導(dǎo)的原則；其二、市場導(dǎo)向的原則；其三、兼顧公平與效率的原則；其四、整體規(guī)

47、劃、多種方式、多種渠道、適度保障、逐步提高的原則。3、上?！笆晃濉弊》勘Ｕ夏繕?biāo)定位其一、放寬廉租對象的收入線認定標(biāo)準，擴大廉租房的受益面，使能夠享受廉租住房政策的城鎮(zhèn)生活和居住困難家庭總數(shù)達到10萬戶左右，讓廉租住房成為上海雙困戶解決住房問題的主要實現(xiàn)形式，除少數(shù)23個區(qū)以外，大多數(shù)區(qū)縣廉租房房源的70在所在區(qū)縣范圍內(nèi)就地解決；其二、適當(dāng)放寬低收入者購房、租房的貼息和配租標(biāo)準，切實提高更多低收入家庭租房、購房的經(jīng)濟能力；其三、運用多種方式、多種渠道、分層次的解決和提高上海全體市民的住房保障、住房質(zhì)量和住房需求，高度重視有經(jīng)濟實力的單位向本單位職工提供租賃住房，高度重視老年人、大學(xué)畢業(yè)生、引進

48、人才和農(nóng)民工的住房問題；其四、在限套型、限房價的基礎(chǔ)上，采取競地價、競房價的辦法，進一步完善配套商品房項目的供地方式，落實配套商品房基地周邊的產(chǎn)業(yè)、市政、公建等專業(yè)規(guī)劃，完善公共交通和商業(yè)服務(wù)配置，拓展基地居民的就業(yè)渠道，實現(xiàn)市政、公建配套設(shè)施與住房的同步交付；其五、全市住宅開工面積總量在1億平方米以上，竣工總面積1.2萬億平方米以上，“十一五”前兩年配套商品房竣工量每年均為200萬平方米左右；其六、中心城區(qū)完成成片二級舊里以下房屋改造400萬平方米，完成成套改造、綜合整治及“平改坡”等各種類型的舊住房綜合改造2000萬平方米以上，全市住房成套率達到95%；其七、完善舊住房綜合改造的資金籌措機制和長效管理機制，建立強制性的修繕與養(yǎng)護機制、技術(shù)標(biāo)準、物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)機制。4、組織體系和管理流程上海市住房保障的組織體系和流程資源管理局理中心中心住房保障工作內(nèi)容和流程住房保障政策 體系保障住房建設(shè) 分配管理住房保障制度 效果評價領(lǐng)導(dǎo)和工作架構(gòu)土地配置建設(shè)組織雙困認證 分配管理回收 保值增值投入產(chǎn)出評價 保值增值評價范圍和效果評價 一社會效益評價土地供應(yīng)政策 資金配套政策 住房建設(shè)政策