BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用研究

1、 畢業(yè)論文題 目：BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)中的應(yīng)用研究院 （部）： 管理工程學(xué)院專 業(yè)： 工程管理班 級(jí)： 09建一姓 名: 王森學(xué) 號(hào)： 指導(dǎo)教師： 張峰完成日期： 2012年4月17日目 錄摘 要IIIABSTRACTIV1緒 論11.1研究背景11.2研究現(xiàn)狀11.3研究目的、內(nèi)容及方法22 BOT模式的概念分析42.1 BOT模式的內(nèi)涵42.1.1 BOT模式的起源42.1.2 BOT模式的定義42.1.3 BOT模式的特點(diǎn)52.2 BOT模式組織結(jié)構(gòu)分析62.3 BOT模式的應(yīng)用范圍83 BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用分析93.1 BOT模式在我國(guó)應(yīng)用的意義93.2 BO

2、T模式在我國(guó)的運(yùn)行環(huán)境分析93.2.1 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的理念環(huán)境93.2.2 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的政策環(huán)境103.2.3 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的法律環(huán)境103.2.4 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的市場(chǎng)環(huán)境113.3 BOT項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素分析114我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用BOT模式存在的問題144.1 BOT模式相關(guān)法律法規(guī)的問題144.2 BOT項(xiàng)目建設(shè)管理體制的問題154.3政府保證和擔(dān)保問題154.4 BOT人才缺乏的問題174.5價(jià)格機(jī)制問題174.6投融資環(huán)境的問題184.7外匯問題185我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用BOT模式的對(duì)策及建議195.1健全法律法規(guī)制度

3、195.2完善BOT項(xiàng)目的運(yùn)行的機(jī)制205.3政府在BOT模式中職能的轉(zhuǎn)變205.4加大創(chuàng)新力度強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范215.5加快BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)225.6積極發(fā)展內(nèi)資BOT225.7改善投融資環(huán)境235.7.1減少行政審批235.7.2進(jìn)一步放開投資領(lǐng)域235.7.3實(shí)施公平合理的產(chǎn)業(yè)政策扶持235.7.4拓寬民間投資的融資渠道245.8處置好外匯的管理問題246總 結(jié)25謝 辭26參考文獻(xiàn)27摘 要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求急劇增大與政府財(cái)政能力有限之間的矛盾日益突出。近年來(lái)，采用BOT模式吸引私有資金來(lái)參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已經(jīng)越來(lái)越受到國(guó)內(nèi)各方的支持和重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速

4、發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增大，BOT在我國(guó)將會(huì)有更大的發(fā)展空間。但是，我國(guó)當(dāng)前的政策、法律和相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施等，在一定程度上影響和制約了BOT在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展，隨著實(shí)踐的不斷深入，一些問題開始顯現(xiàn)出來(lái)，如法律不健全、政策不完善，政府擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。有必要針對(duì)這些問題產(chǎn)生的根源和實(shí)質(zhì)進(jìn)行研究，提出合理的改善措施，以便進(jìn)一步促進(jìn)BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。本文主要從BOT在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用出發(fā)，圍繞BOT模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用情況，全面分析了BOT模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的現(xiàn)狀及問題，同時(shí)針對(duì)這些問題從理念、政策、法律和市場(chǎng)四個(gè)宏觀層面提出了完善BOT在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施

5、建設(shè)中的應(yīng)用環(huán)境，并結(jié)合我國(guó)的具體情況，探討了BOT模式在我國(guó)應(yīng)用的具體操作，著重分析內(nèi)資BOT在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極作用和現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)鍵詞：BOT模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實(shí)施環(huán)境A Study On The Application of BOT Mode in Chinas InfrastructureABSTRACTAs the rapid growth of the Chinas economy, the need of infrastructure increases rapidlyBut the governments financial ability is limited a

6、nd cannot meet the needThe reformation of the investment-and-finance system on the infrastructure is imperative under the situationTherefore，these years，opening the field of infrastructure，adopting the BOT mode of the investment and finance and attracting the private capital to invest in the infrast

7、ructure are more and more essential，which is highly supported and regarded by every party in the countryAs the need of infrastructure for the rapid growth of Chinas economy is increasing rapidly, there will be more and more developing space for BOTHowever, with the further application of BOT in Chin

8、a，some problems arise，such as the incomplete laws and policies，and the problem of governments hypothecation and partaking risksThese problems restrict the further application of BOTThus，it is necessary to find the roots of these problems，and then to study their essencesFinally, China can bring forwa

9、rd reasonable measurements so as to further promote the application of BOT in Chinas infrastructureThis passage starts with the application of BOT in Chinas infrastructure，talks about the adopting BOT mode of the investment and finance in the infrastructure and fully analyses its present situation a

10、nd problemsTo solve the problems，from theory, policies，laws and markets-the four macro-aspects，it puts forward an operational environment to improve the application of BOT in the infrastructureMeanwhile，according to Chinas own circumstances，it discusses about the specific operation of adopting BOTIt

11、 fully analyses the positive functions and practical meanings of the home investments of BOT in the infrastructureKey Words：infrastructure construction；BOT；operational environment1緒 論1.1研究背景隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，社會(huì)全面進(jìn)步，人民生活水平顯著提高，社會(huì)需求增大。政府加大了基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，這在一定程度上緩解了制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸。 但是，仍不能滿足持續(xù)發(fā)展的需求。在亞洲開發(fā)銀行編著的基礎(chǔ)設(shè)

12、施市場(chǎng)化運(yùn)作中國(guó)收費(fèi)公路一書中分析，在十五計(jì)劃期間 “將籌措200250億美元私人資金，但到1999年末投入到公路領(lǐng)域的所有私有資金僅僅約為15億美元，缺口相當(dāng)大，因?yàn)閺?998年到2020年，將需要1500億美元來(lái)完成高通行能力的國(guó)道主干線（NTHS），其中，只有50%的資金來(lái)自交通部和其他直接收費(fèi)”外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自1998年1月1 日起實(shí)施。十一五期間，我國(guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)工程投資需求量預(yù)計(jì)超過1000億元，而中央和地方財(cái)政只能分擔(dān)200億元左右，即城市基礎(chǔ)建設(shè)工程有800億左右資金缺口需要市場(chǎng)融資張承惠：BOT投融資模式在我國(guó)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)用與改進(jìn)。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需

13、要大量的資金，而國(guó)內(nèi)資金嚴(yán)重短缺，引導(dǎo)外資投向國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需的基礎(chǔ)設(shè)施就成為當(dāng)務(wù)之急?！澳壳耙驯辉S多國(guó)家采用的政府特許工程（BOT）就是一種吸引外資投向基礎(chǔ)設(shè)施公共工程的有效方式?！?因而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用BOT項(xiàng)目，在我國(guó)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的市場(chǎng)前景。1.2研究現(xiàn)狀國(guó)外研究現(xiàn)狀國(guó)外自正式有了BOT的定義后，各個(gè)BOT項(xiàng)目如雨后春筍般在世界各國(guó)開展起來(lái)，項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的各種文件合同，專業(yè)法律，如項(xiàng)目建議書要求、特許權(quán)協(xié)議、融資協(xié)議、單獨(dú)的法律等通過政府的文件匯編、白皮書公之于世；另外參與項(xiàng)目的專家、政府官員寫的專業(yè)介紹性文章也使得外人從側(cè)面了解了項(xiàng)目。另外對(duì)BOT模式研究最多的就是對(duì)各個(gè)成功或失敗

14、的BOT模式案例進(jìn)行分析而得出的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。BOT模式包括一系列的合同，組織關(guān)系也很復(fù)雜。因此風(fēng)險(xiǎn)是其中比較突出的問題，如何評(píng)估和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一直是BOT模式研究的熱點(diǎn)問題。在對(duì)BOT模式風(fēng)險(xiǎn)的研究中，政治風(fēng)險(xiǎn)是研究最多的，金融風(fēng)險(xiǎn)是另一個(gè)重要的BOT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。由于BOT常用于跨國(guó)交易，匯率變化或兌換困難也會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)BOT投融資方式的研究工作主要可以分為三個(gè)階段：1994年以前是對(duì)BOT投融資方式的概念引入階段；1994年初到1995年末是對(duì)BOT投融資方式在我國(guó)推廣和運(yùn)用的目的和意義的闡明以及對(duì)國(guó)際上BOT項(xiàng)目融資運(yùn)作方式的介紹；從1996年開始，隨著BOT試點(diǎn)

15、項(xiàng)目的實(shí)施，開始對(duì)運(yùn)作中的一些具體問題進(jìn)行表較深入的探討。以上三個(gè)階段的BOT模式基本上都是指外資BOT。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一個(gè)新的研究?jī)?nèi)容，即對(duì)內(nèi)資BOT模式的研究。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于BOT模式的研究?jī)?nèi)容大致可以分為以下幾個(gè)方面：（1）BOT模式的風(fēng)險(xiǎn)問題研究孔德軍的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行BOT模式的風(fēng)險(xiǎn)管理研究，提出了最有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，以用來(lái)幫助政府獲得最有產(chǎn)出。（2）BOT模式的相關(guān)法律問題研究張波的BOT特許權(quán)協(xié)議與BOT立法研究，主要探討了BOT特許權(quán)協(xié)議的有關(guān)法律問題，總結(jié)了部分國(guó)家BOT立法的經(jīng)驗(yàn)，分析了中國(guó)BOT立法的現(xiàn)狀和問題，對(duì)中國(guó)BOT立法提出了框架設(shè)計(jì)。（3）就某一具體的BOT項(xiàng)目

16、進(jìn)行案例研究如高福生的BOT融資方式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用及問題研究，通過對(duì)來(lái)賓電廠BOT項(xiàng)目的實(shí)例研究，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在管理體制、法律環(huán)境和政策環(huán)境等問題進(jìn)行了分析。1.3研究目的、內(nèi)容及方法 本論文主要通過BOT模式在國(guó)內(nèi)外應(yīng)用及研究現(xiàn)狀對(duì)比分析，突出問題并確定研究方向。在BOT運(yùn)行理論的基礎(chǔ)上，對(duì)BOT在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的調(diào)查，總結(jié)出BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的問題，并給出解決問題的方法和建議。BOT模式在一個(gè)項(xiàng)日中的應(yīng)用成功與許多外在的因素和條件有關(guān)，就其本身而言，BOT模式內(nèi)在的決定因素是什么，其運(yùn)行的機(jī)理是什么，從其內(nèi)在機(jī)理考慮其是否具有可行性

17、。本論文將在前人研究的基礎(chǔ)之上，深入研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項(xiàng)目的上述有關(guān)問題并且指出B0T模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策?；A(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活具有重要作用。它們的薄弱從根本上制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，因此，各國(guó)政府，無(wú)不把優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)家發(fā)展的前提，投入了大量的人力、物力、財(cái)力，以謀求國(guó)家的高速發(fā)展。但是改革開放以來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的深入，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)與我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后的矛盾不斷突出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，國(guó)家將逐步減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的國(guó)有資金的投入，實(shí)現(xiàn)投資多元化，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會(huì)服務(wù)價(jià)格

18、。這使得BOT項(xiàng)目融資方式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用提供了更廣闊的前景。本文研究的思路見圖1.1。BOT模式的運(yùn)行環(huán)境分析，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)調(diào)研項(xiàng)目管理模式論文選題與定題查閱資料指導(dǎo)依據(jù)BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究國(guó)內(nèi)外研究成果與現(xiàn)狀的收集和分析BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用現(xiàn)狀提出問題解決問題形成論文分析問題圖1.1 論文研究的思路2 BOT模式的概念分析2.1 BOT模式的內(nèi)涵 BOT模式的起源早在17 世紀(jì)，英國(guó)就出現(xiàn)了BOT模式中的“特許”方式。當(dāng)時(shí)英國(guó)的領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)管理海上事務(wù)，包括建設(shè)和經(jīng)營(yíng)燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費(fèi)的特權(quán)。這種私人建造燈塔的投資方式與BOT 方式如出

19、一轍，即：私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng)，申請(qǐng)中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過路費(fèi)；在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過往船只收取過路費(fèi)；特權(quán)期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的。到了20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金更為匱乏，這使得解決公共投資不足和國(guó)有經(jīng)濟(jì)效率低下的問題越來(lái)越迫切。個(gè)體部門介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和利用外國(guó)直接投資來(lái)解決國(guó)內(nèi)投資不足成為政府的必然選擇。為了解決政府資金的不

20、足，土耳其總理厄扎爾于1984年首次提出了BOT概念。將某些公共項(xiàng)目私有化。從此，一些國(guó)家和地區(qū)大力采用BOT方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。使之逐漸成為一種公共項(xiàng)目私營(yíng)化的流行模式。 BOT模式的定義 BOT（BuildOperateTransfer，即建造運(yùn)營(yíng)移交）方式是最典型常用的項(xiàng)目融資方式。BOT是由項(xiàng)目所在國(guó)政府或所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目發(fā)起人簽訂一份特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府授給項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司按照協(xié)議要求進(jìn)行融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目管理，直接通過建成后的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入償還貸款，在規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期之后將此項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給所在國(guó)政府。在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，項(xiàng)目公司僅有項(xiàng)目的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。BOT代表了一個(gè)

21、完整的項(xiàng)目融資的概念。其基本思路是可以表示如下：由項(xiàng)目所在國(guó)政府或所屬機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供一種特許協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，有本國(guó)公司或國(guó)外公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤(rùn)，最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。其概念結(jié)構(gòu)如圖2.1所示。項(xiàng)目所在國(guó)項(xiàng)目公司許權(quán)協(xié)議現(xiàn)金流 建設(shè)經(jīng)營(yíng) 所有權(quán) 項(xiàng)目圖2.1 BOT概念示意圖 BOT模式的特點(diǎn)與傳統(tǒng)的公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建造模式相比較，BOT模式具有其自身的特點(diǎn)，在公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域起著越來(lái)越重要的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）能減少政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕政府的借款負(fù)債義

22、務(wù)BOT模式下，所有的項(xiàng)目融資負(fù)債責(zé)任都被轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者，政府無(wú)須保證或承諾支付項(xiàng)目的借款，從而也不會(huì)影響東道國(guó)和項(xiàng)目發(fā)起人為其他項(xiàng)目融資的信用，避免政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府可將原來(lái)擬用于BOT項(xiàng)目的資金節(jié)省，轉(zhuǎn)用于其他項(xiàng)目的投資與開發(fā)。（2）有利于轉(zhuǎn)移和降低風(fēng)險(xiǎn)國(guó)有部門把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)很多程度上轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者，BOT模式通過將經(jīng)營(yíng)者的投資收益與他們履行合同的情況相聯(lián)系，從而降低項(xiàng)目的超支預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。（3）有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率采用BOT模式后，該基礎(chǔ)設(shè)施就成為了私人投資者的一個(gè)投資項(xiàng)目，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，減少項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)會(huì)努力加強(qiáng)管理，控制造價(jià)，減少開支，降低成本，從而客觀上提高了

23、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)的效率。（4）可以及時(shí)滿足社會(huì)和公眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在BOT模式下，有財(cái)力的私人投資者參與到公用基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)中，在當(dāng)前國(guó)家宏觀調(diào)控政策下，可以使一些本來(lái)急需建設(shè)而政府目前由于資金不足無(wú)力投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，得以實(shí)施建造并早日建成投入使用，從而能夠及時(shí)地滿足社會(huì)和公眾的需要，加速社會(huì)生產(chǎn)力的提高，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。（5）實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)創(chuàng)新在BOT項(xiàng)目的私人資本競(jìng)爭(zhēng)中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)人員有時(shí)會(huì)帶來(lái)設(shè)計(jì)方案，這種方案往往會(huì)使項(xiàng)目的效益大大增加，達(dá)到設(shè)計(jì)創(chuàng)新的目的。此外，由外國(guó)的公司進(jìn)行承包的BOT項(xiàng)目，還可以給項(xiàng)目所在國(guó)帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，既給我國(guó)的承

24、包商帶來(lái)更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，也加速了我國(guó)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的融合。2.2 BOT模式組織結(jié)構(gòu)分析BOT方式實(shí)際上是以項(xiàng)目構(gòu)成的有關(guān)單位（包括項(xiàng)目發(fā)起人、工程承包商、運(yùn)營(yíng)商、財(cái)團(tuán)等）成立一個(gè)項(xiàng)目公司的股份組織。因其組織結(jié)構(gòu)的類型、具體項(xiàng)目的特征、項(xiàng)目所在國(guó)的情況以及項(xiàng)目的承包商情況等諸多因素的差別麗有所不周，一個(gè)BOT項(xiàng)目涉及眾多的角色。一般而言，一個(gè)以BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目，涉及的角色包括政府、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、債權(quán)人、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司、運(yùn)營(yíng)商、建筑承包商和產(chǎn)品購(gòu)買者等等，每個(gè)角色與項(xiàng)目公司之間的關(guān)系都是一種雙邊關(guān)系，也就是說，項(xiàng)目公司是基于一系列協(xié)議之上的由多種角色組合而成的嚴(yán)密的商業(yè)組織。其組織

25、結(jié)構(gòu)圖如圖2.2所示。政 府債權(quán)人項(xiàng)目投資人特許權(quán)協(xié)議 股本協(xié)議貸款合同建筑承包商供應(yīng)商項(xiàng) 目 公 司施工合同供應(yīng)合同保險(xiǎn)合同產(chǎn)品購(gòu)買合同運(yùn)營(yíng)合同運(yùn)營(yíng)商保險(xiǎn)公司產(chǎn)品購(gòu)買者圖2.2 BOT模式組織結(jié)構(gòu)圖 BOT項(xiàng)目融資方式是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所涉及的各參與方在項(xiàng)目實(shí)施中都具有一定的權(quán)利和承擔(dān)一定的義務(wù)。（1）東道國(guó)政府（項(xiàng)目的最終所有者）政府既是公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，也是項(xiàng)目特許權(quán)的授予方。政府批準(zhǔn)BOT項(xiàng)目，進(jìn)行公開招標(biāo)和評(píng)標(biāo)，授予私營(yíng)機(jī)構(gòu)以特許權(quán)。在特許權(quán)協(xié)議中，政府須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)（如將有關(guān)場(chǎng)地長(zhǎng)期租賃或出售給項(xiàng)目公司）和承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，并提供一定的政府保證。在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目成功

26、與否，政府是最關(guān)鍵的角色之一。從總體上看，政府是BOT項(xiàng)目的控制主體。政府在法律法規(guī)、行政事務(wù)以及財(cái)務(wù)方面的指導(dǎo)和支持是必不可少的。具體的BOT項(xiàng)目要由政府核準(zhǔn)，立項(xiàng)招標(biāo)，提供相關(guān)的項(xiàng)目顧問并且給予一定的項(xiàng)目支持。多數(shù)情況下政府是項(xiàng)目產(chǎn)品的最終購(gòu)買者，它與項(xiàng)目公司簽訂遠(yuǎn)期購(gòu)買協(xié)議，使項(xiàng)目公司以有保障的受益為條件獲得貸款。并且政府或多或少的分擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，在特許期結(jié)束后接管項(xiàng)目。（2）項(xiàng)目發(fā)起方即項(xiàng)目公司的投資者或項(xiàng)目主辦方項(xiàng)目發(fā)起方提出項(xiàng)目，取得經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所必須的特許權(quán)，并將各當(dāng)事人聯(lián)系在一起，組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目發(fā)起人一般為股本投資者，即項(xiàng)目的實(shí)際投資者和主要承辦者，它通過項(xiàng)目的投資活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

27、，獲得投資收益，通過組織項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目的綜合目標(biāo)要求。（3）項(xiàng)目公司項(xiàng)目公司是由股東創(chuàng)建的一個(gè)具有特定目的的有限責(zé)任公司。項(xiàng)目公司的股東一般包括兩類：一類股東在投資的同時(shí)，也參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等活動(dòng)，如工程承包公司、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)商、銀行等。另一類股東則是長(zhǎng)期投資者，在項(xiàng)目管理中發(fā)揮次要作用，如公眾投資者、專項(xiàng)投資機(jī)構(gòu)等。有時(shí)東道國(guó)政府也作為股東出現(xiàn)。股東之間要達(dá)到一個(gè)股東協(xié)議，明確各自在項(xiàng)目公司中的權(quán)義務(wù)。項(xiàng)目公司是BOT項(xiàng)目的特許權(quán)所有人，其權(quán)利義務(wù)由項(xiàng)目所在國(guó)政府簽署的特許權(quán)協(xié)議或項(xiàng)目協(xié)議來(lái)規(guī)定。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整個(gè)BOT項(xiàng)目建設(shè)過程中所需的資金供給，以其所持有的特許權(quán)來(lái)籌借發(fā)

28、起人投資以外的項(xiàng)目資金。同時(shí)，項(xiàng)目公司還作為一個(gè)單一目的的法人與項(xiàng)目所在國(guó)政府、施工承包商、運(yùn)營(yíng)者、設(shè)備原料供應(yīng)商等之間簽訂合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、還貸并給股東分紅。（4）項(xiàng)目的貸款銀行或銀團(tuán)（債權(quán)人）向BOT項(xiàng)目提供貸款的金融機(jī)構(gòu)大多是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。BOT項(xiàng)目持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)，所需要的資金額大，其主要以貸款為主，因此風(fēng)險(xiǎn)也較大。以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避為目的的各金融機(jī)構(gòu)，往往以聯(lián)合貸款的形式向項(xiàng)目公司提供貸款，各金融機(jī)構(gòu)按協(xié)議規(guī)定的時(shí)間、方式向項(xiàng)目公司提供貸款。（5）建筑承包商建筑承包商通常也是項(xiàng)目公司的股東之一，以便保證其能成為項(xiàng)目的主承建商。若承建商不是項(xiàng)目公司的股東之一，

29、則由項(xiàng)目公司招標(biāo)確定承建商。承建商應(yīng)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)并保質(zhì)保量按時(shí)完成該建設(shè)項(xiàng)目。（6）運(yùn)營(yíng)商在BOT方式中，有時(shí)項(xiàng)目公司自己也是運(yùn)營(yíng)商，但有時(shí)它可以通過合同委托其他經(jīng)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)。獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)商依約接管竣工項(xiàng)目，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，并對(duì)項(xiàng)目的使用收取費(fèi)用。運(yùn)營(yíng)商也可能是項(xiàng)目公司的股東之一。（7）產(chǎn)品購(gòu)買商或接受服務(wù)者在項(xiàng)目規(guī)劃階段，項(xiàng)目承包商或項(xiàng)目公司就應(yīng)與產(chǎn)品購(gòu)買商簽訂長(zhǎng)期的產(chǎn)品購(gòu)買合同，產(chǎn)品購(gòu)買商必須有長(zhǎng)期的贏利歷史和良好的信譽(yù)保證，并且購(gòu)買產(chǎn)品的期限至少與項(xiàng)目的貸款期相同，產(chǎn)品的價(jià)格也應(yīng)保證使項(xiàng)目公司足以回收股本，支付貸款本息和股息，并有利潤(rùn)可賺。（8）保險(xiǎn)公司項(xiàng)目融資的巨大資金額以及未來(lái)許多難以

30、預(yù)料的不利因素，要求各方準(zhǔn)確的認(rèn)定自己面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)為它們投保。因此，保險(xiǎn)公司就成了分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要一方。除了以上介紹的參與方之外，BOT項(xiàng)目中還將涉及到許多其他參與方如咨詢?cè)O(shè)計(jì)公司、財(cái)務(wù)顧問公司、監(jiān)理公司等，提供項(xiàng)目所需要的其他服務(wù)。所有BOT項(xiàng)目的參與方之間是以組成的項(xiàng)目公司為核心，以特許權(quán)出讓協(xié)議為基礎(chǔ)，通過各種行政、經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系聯(lián)系在一起。2.3 BOT模式的應(yīng)用范圍根據(jù)BOT模式的定義和內(nèi)涵，BOT的適用范圍可以分為六大系統(tǒng)：（l）能源基礎(chǔ)設(shè)施，如電廠；（2）水資源及給水排水基礎(chǔ)設(shè)施，如水廠，雨、污水排放設(shè)施等；（3）郵電通訊基礎(chǔ)設(shè)施，如電話鋪設(shè)；（4）交通基礎(chǔ)設(shè)施，如鐵

31、路、公路和空港等；（5）城市生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，如園林綠化設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等；（6）城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，如消防設(shè)施等。對(duì)于部分項(xiàng)目類型，BOT模式適用的條件如下：對(duì)于自然資源的開采，如采油、采礦、采氣等，前提是儲(chǔ)量已經(jīng)探明；電廠、水廠、污水和垃圾處理廠，要與政府達(dá)成政府購(gòu)買足夠產(chǎn)量的合同，并且有一套嚴(yán)格的支付機(jī)制；公路、橋梁、隧道，要保證在一定區(qū)域范圍內(nèi)項(xiàng)目的唯一性；鐵路和地鐵，這類項(xiàng)目的投資較大，施工難度和內(nèi)部結(jié)算方式等可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大；機(jī)場(chǎng)、港口，這類項(xiàng)目涉及與國(guó)內(nèi)航空、航海公司簽訂協(xié)議，且受國(guó)家政治、外交和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等影響。3 BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用分析3.1 BOT模式在我國(guó)應(yīng)用

32、的意義近些年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，其原因一方面在于資金的長(zhǎng)期不足，另一更重要的方面在于中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品定價(jià)扭曲和營(yíng)運(yùn)的非市場(chǎng)化。BOT投資方式對(duì)解決這一頑癥，建立良性循環(huán)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，吸引外部資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，已被其他發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐所證明具有良好的效果。另外，當(dāng)代大部分國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上引入了強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)。同時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)在理論上也肯定了“看得見的手”的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸演變成市場(chǎng)和計(jì)劃相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)。BOT恰恰具有這種市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。 一方面，BOT能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。作為可靠的市場(chǎng)主體的私人機(jī)構(gòu)是BOT模式

33、的行為主體，在特許期內(nèi)對(duì)所建工程項(xiàng)目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣，承擔(dān)BOT項(xiàng)目的私人機(jī)構(gòu)在BOT項(xiàng)目的實(shí)施過程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。另一方面，BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私人機(jī)構(gòu)達(dá)成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束。因此，將BOT模式積極運(yùn)用到我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，是必要的，也具有十分重要的意義。3.2 BOT模式在我國(guó)的運(yùn)行環(huán)境分析BOT項(xiàng)目在我國(guó)的廣泛使用，首先要在國(guó)內(nèi)創(chuàng)造適合BOT

34、項(xiàng)目應(yīng)用的各種環(huán)境，這些環(huán)境主要包括：理念環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的理念環(huán)境我國(guó)要發(fā)展和利用好BOT，首先要解決觀念問題。由于BOT項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，一般在20年左右或者更長(zhǎng)，在該時(shí)期內(nèi)，政府都將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給個(gè)人，國(guó)內(nèi)有人認(rèn)為這種BOT方式會(huì)威脅國(guó)家的主權(quán)和安全，失去對(duì)此類基礎(chǔ)設(shè)施的控制力。為此，要認(rèn)識(shí)到，BOT項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)的實(shí)施不能盲目，要有必要規(guī)劃、引導(dǎo)以及制約只要政府合理規(guī)劃、引導(dǎo)并在授權(quán)時(shí)給以足夠的約束和控制，BOT就能在政府控制的范圍內(nèi)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。政府可以根據(jù)自己的重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)情需要，通過產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定開放的行業(yè)，發(fā)布

35、環(huán)境投資的項(xiàng)目目錄等，限定BOT項(xiàng)目的范圍，并制定一定的審批程序。另外，還要認(rèn)識(shí)到，地方政府在投資公共項(xiàng)目時(shí)，一般要著重考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益。政府對(duì)公共項(xiàng)目的投資管理主要體現(xiàn)在通過優(yōu)惠政策等各種方式，引導(dǎo)社會(huì)資金的流向，從而實(shí)現(xiàn)自己的投資意圖，以較小的資金，實(shí)現(xiàn)更大的投資計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)效益。同時(shí)，從宏觀角度來(lái)看，一些急需的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，既能解決瓶頸問題，又能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府和公眾都是受益者。政府通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了稅收，而公眾由于項(xiàng)目的實(shí)施獲得了便利。這類項(xiàng)目對(duì)政府有益而無(wú)害的，雖然投資人在項(xiàng)目投資上能獲得巨大收益，但如果政府不批準(zhǔn)這一特許經(jīng)營(yíng)，則經(jīng)濟(jì)發(fā)展的

36、瓶頸問題會(huì)暫時(shí)無(wú)法解決，盡管從表面上限制了投資人的賺錢機(jī)會(huì)，但是從深層次來(lái)說也影響和破壞了地方積極的發(fā)展和公眾生活的利益。 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的政策環(huán)境完善BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的政策環(huán)境，主要是加強(qiáng)對(duì)BOT項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。BOT對(duì)于投資者和政府是互惠的，也是互相制衡的。對(duì)于政府而言，改變了過去對(duì)項(xiàng)目完全負(fù)責(zé)、財(cái)政控?fù)苜Y金、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的局面，但將項(xiàng)目建設(shè)的特權(quán)交給了投資者，并不意味著政府可以完全不管。由于BOT往往是公共項(xiàng)目或重要工業(yè)投資項(xiàng)目，政府應(yīng)該在其中比其他競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目更加發(fā)揮宏觀管理作用。而且，BOT項(xiàng)目復(fù)雜，牽扯面廣，也要求政府有一定的合理定位，以實(shí)施必要的管理權(quán)。自我

37、國(guó)頒布第一部合資法以來(lái)，我國(guó)每個(gè)外資投資項(xiàng)目都必須取得四個(gè)關(guān)鍵的批文：立項(xiàng)（初步批文）、項(xiàng)目批文（可行性研究報(bào)告批文）、合營(yíng)合同和場(chǎng)地批文以及工商登記。1995年1997之間，我國(guó)又在項(xiàng)目融資、對(duì)外擔(dān)保和購(gòu)電協(xié)議等方面頒布了新法規(guī)，提出了新的審批要求。根據(jù)這些法規(guī)要求，一些在獲得可行性研究報(bào)告批文之后才進(jìn)行的交易工作，也需要經(jīng)過審批，從而使項(xiàng)目開發(fā)商和貸款仍面臨多一層的不確定性。這些制度不合理的地方應(yīng)該得到修正，以減少BOT在項(xiàng)目審批上的不確定性因素，降低項(xiàng)目的獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。健全的具有一定透明度和信用的法律體系是項(xiàng)目主辦人和貸款方評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的首要考慮因素。一旦這體系得以建立，政府依法管理，中外投

38、資者能更好的作到有法可依，有關(guān)的申請(qǐng)、審批、仲裁和操作程序得到規(guī)范，項(xiàng)目各參與方的權(quán)利義務(wù)得到明確，BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的法律環(huán)境由于投資活動(dòng)本身就是合約行為，隸屬法律的范疇，因此完善的法律環(huán)境是BOT項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。BOT法律環(huán)境的完善，應(yīng)保證以下幾個(gè)方面清晰明了，并且具有可操作性：（1）適當(dāng)?shù)膿?dān)保立法。（2）項(xiàng)目投資者取得許可證或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保證。（3）有關(guān)價(jià)格法規(guī)和管理。（4）一般企業(yè)管理的規(guī)定。（5）對(duì)外商投資企業(yè)的干預(yù)和控制的法規(guī)。（6）對(duì)所有這紅利支付的限制。（7）能源（電力、礦產(chǎn)等）購(gòu)買者的權(quán)力和義務(wù)。（8）勞動(dòng)法規(guī)和管理。（9）與房

39、地產(chǎn)投資有關(guān)的法規(guī)。（10）環(huán)境和安全法規(guī)和管理。（11）合同的執(zhí)行和拒絕。（12）爭(zhēng)端處理的規(guī)定。（13）稅法的規(guī)定等。BOT項(xiàng)目采用適當(dāng)?shù)姆蓳?dān)保，這種擔(dān)保安排可能包括境外收入和留存賬戶、政府對(duì)公共機(jī)構(gòu)履行項(xiàng)目協(xié)定義務(wù)的履約保證、向貸款人轉(zhuǎn)讓各種合同和在違約情況下貸款人接管BOT項(xiàng)目的權(quán)利等。通常情況下，通過項(xiàng)目公司的股東保證將其全部股權(quán)作抵押，作為償還貸款的擔(dān)保。此外，通過適當(dāng)?shù)膿?dān)保立法對(duì)于保障BOT項(xiàng)目的成功實(shí)施往往至關(guān)重要，例如國(guó)家的現(xiàn)有立法框架中應(yīng)設(shè)置防止其他債權(quán)人從中爭(zhēng)奪利益的強(qiáng)制性補(bǔ)救辦法和立法的規(guī)定。一個(gè)國(guó)家的法律制度如果缺乏關(guān)于對(duì)擔(dān)保安排的規(guī)定，會(huì)使得銀行不愿意向BOT項(xiàng)目

40、貸款。因此，一個(gè)支持BOT項(xiàng)目的法律框架應(yīng)該規(guī)定有起碼的、可實(shí)施的擔(dān)保安排。 BOT在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的市場(chǎng)環(huán)境BOT是完全市場(chǎng)化的融資手段，它需要良好的市場(chǎng)環(huán)境才能順利實(shí)施。BOT還是國(guó)際合作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此它對(duì)市場(chǎng)條件的要求很高BOT的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，除了完善的法律框架，還需要有配合法律框架的必要的、可靠的和有效的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，以解決爭(zhēng)端，化解矛盾，確保BOT項(xiàng)目的順利實(shí)施。我國(guó)的商業(yè)性法律體系還沒有完全建立以前，作為一種過渡性的措施，可以通過合同形式采用國(guó)際仲裁條款來(lái)增加外國(guó)投資者的信心。對(duì)此，我國(guó)政府積極地進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的建立，培養(yǎng)專門的BOT人才，扶持BOT項(xiàng)目運(yùn)行所需的

41、中介機(jī)構(gòu)等措施來(lái)健全BOT項(xiàng)目運(yùn)行的市場(chǎng)環(huán)境。3.3 BOT項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素分析BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中得到成功的應(yīng)用，并發(fā)揮了不可替代的巨大作用。分析其成功的諸多因素，可以總結(jié)為以下的幾個(gè)方面。（1）項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性BOT項(xiàng)目成功的最重要的因素是項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上和經(jīng)濟(jì)上的可行性，包括項(xiàng)目的收費(fèi)能夠被用戶和政府所接受。在項(xiàng)目初期，政府和發(fā)起人都應(yīng)該進(jìn)行可行性研究，確定項(xiàng)目的可行性?？尚行匝芯康慕Y(jié)果應(yīng)該證明項(xiàng)目在不同方案下的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)均是可行的。政府在進(jìn)行可行性規(guī)劃時(shí)應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真規(guī)劃，增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力。（2）發(fā)起人的能力發(fā)起人的選擇對(duì)于項(xiàng)目成敗關(guān)系非常大，適合于BOT項(xiàng)目的發(fā)起人應(yīng)當(dāng)

42、盡可能地滿足以下條件：公司規(guī)模相對(duì)于項(xiàng)目成本不能太??；公司具有較強(qiáng)的總體經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力及BOT項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理能力。（3）充分發(fā)揮專業(yè)顧問的作用BOT項(xiàng)目周期長(zhǎng)，開發(fā)過程和合同文件極為復(fù)雜。在BOT項(xiàng)目的實(shí)施過程中會(huì)涉及到國(guó)際金融、國(guó)際貿(mào)易、工程、財(cái)務(wù)、法律、環(huán)保、招投標(biāo)、工程承包等方面的專業(yè)知識(shí)，任何一個(gè)政府部門都不可能有足夠的人力單獨(dú)來(lái)完成BOT項(xiàng)目的實(shí)施。為實(shí)施一個(gè)特定的BOT項(xiàng)目，政府聘請(qǐng)專業(yè)顧問是必要的。這些顧問包括法律顧問、技術(shù)顧問和財(cái)務(wù)顧問。根據(jù)實(shí)際情況，政府還需要聘請(qǐng)專門從事BOT項(xiàng)目采購(gòu)的公司作為政府的代理來(lái)運(yùn)作項(xiàng)目，專業(yè)公司的運(yùn)作效率和水平遠(yuǎn)高于政府本身來(lái)運(yùn)作。聘請(qǐng)

43、專門顧問的費(fèi)用是較大的，這也使得很多政府機(jī)構(gòu)不愿意去聘請(qǐng)顧問，但是從效果上而言，聘請(qǐng)顧問的費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聘請(qǐng)顧問所產(chǎn)生的效益。（4）外匯和通貨膨脹問題外匯的可兌換性和本國(guó)貨幣的通貨膨脹是BOT項(xiàng)目成功實(shí)施的兩大關(guān)鍵問題。BOT項(xiàng)目投入的資金是外幣，收入的是本幣，因此，發(fā)起人和貸款人需要對(duì)以下問題感到滿意：東道國(guó)必須提供資金回收本金、利息和利潤(rùn)所需的外匯；投資人應(yīng)得到政府匯率風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)。在存在外匯管制的國(guó)家，解決上述問題的主要方法是得到外匯主管部門的支持或者擔(dān)保。此外，東道國(guó)的通貨膨脹對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性影響很大，并將影響到整個(gè)項(xiàng)目公司的還貸能力。因此BOT項(xiàng)目的收費(fèi)一般都應(yīng)隨著通貨膨脹指數(shù)進(jìn)行調(diào)整

44、。（5）采購(gòu)程序的透明程度BOT項(xiàng)目的招投標(biāo)程序是一個(gè)國(guó)家BOT政策的重要組成部分。如果BOT項(xiàng)目招標(biāo)程序不公正、無(wú)秩序、不透明，投標(biāo)人無(wú)法預(yù)測(cè)中標(biāo)的可能性，那么就不會(huì)有人去參與此類投標(biāo)活動(dòng)。同時(shí)，BOT招投標(biāo)的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必須明確并對(duì)投標(biāo)人有指導(dǎo)意義。雖然最初的BOT項(xiàng)目都是通過直接談判授予的合同，但是通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)選擇發(fā)起人的方式更為流行和科學(xué)，這種方式可以保護(hù)公眾的利益，增加公眾對(duì)項(xiàng)目的信心。（6）項(xiàng)目類型在理論上而言，BOT模式可以適用于經(jīng)濟(jì)的任何部門，所需要的是在項(xiàng)目期內(nèi)能得到有保證的收益來(lái)源。迄今為止，BOT的歷史表明，對(duì)BOT項(xiàng)目最有吸引力的領(lǐng)域在電力部門和收費(fèi)公路。盡管如此，其他類

45、型的BOT項(xiàng)目也已實(shí)施或正在實(shí)施，包括港口設(shè)施、機(jī)場(chǎng)、自由貿(mào)易區(qū)、橋梁、隧道、地鐵系統(tǒng)和水處理及供水系統(tǒng)等。此外，發(fā)起人和貸款人不會(huì)對(duì)沒有列入政府計(jì)劃的項(xiàng)目感興趣。4我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用BOT模式存在的問題盡管BOT在國(guó)外的應(yīng)用相當(dāng)廣泛，但它是一種出現(xiàn)時(shí)間較短的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，由于其復(fù)雜，融資成本高，特別是目前我國(guó)法律體系不健全，專業(yè)人才缺乏的情況下，這種融資方式在我國(guó)的運(yùn)用中遇到了不少的問題。BOT項(xiàng)目融資目前在我國(guó)已有一定的發(fā)展，但其距離我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要還存在著很大的差距，BOT項(xiàng)目融資在我國(guó)的發(fā)展?jié)摿€遠(yuǎn)未被充分挖掘。實(shí)踐中，目前在我國(guó)的BOT項(xiàng)目發(fā)展中，存在著一些困難和障礙，這些困難

46、和障礙制約著BOT項(xiàng)目融資在我國(guó)韻進(jìn)一步發(fā)展。從總體上所來(lái)說，存在以下問題：4.1 BOT模式相關(guān)法律法規(guī)的問題到目前為止，由于BOT模式在我國(guó)是作為一種利用外資的手段，被定義為與外國(guó)投資者之間的關(guān)系，執(zhí)行國(guó)家的外資政策。我國(guó)利用BOT方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī)不盡完善，我國(guó)一直未能出臺(tái)一部關(guān)于BOT的法律，目前有的只是外經(jīng)貿(mào)部和國(guó)家發(fā)改委、原電力部、交通部發(fā)布的幾個(gè)規(guī)范性文件面，這幾個(gè)規(guī)范性文件也存在不少問題：一是立法層次較低，效力較差；二是相互之間存在某些沖突；三是發(fā)布時(shí)間較早，有些規(guī)定與實(shí)踐已不相吻合，缺乏對(duì)BOT項(xiàng)目明確而統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)。由于BOT模式在中國(guó)開展的時(shí)間不長(zhǎng)，有的BOT

47、項(xiàng)目，往往是政府行為和法律法規(guī)摻在一起，容易導(dǎo)致BOT項(xiàng)目運(yùn)用的混亂。同時(shí)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中，相關(guān)的都有變動(dòng)的可能性，外國(guó)投資者最擔(dān)心的是經(jīng)濟(jì)政策方面的風(fēng)險(xiǎn)，以及在數(shù)十年的合約期間政府能否對(duì)合同認(rèn)真執(zhí)行，這就在一定程度上造成投資收入的不確定性，從而嚴(yán)重影響國(guó)外投資者來(lái)華投資的信心，成為今后一段時(shí)間我國(guó)發(fā)展BOT模式的最大障礙。我國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中，在鼓勵(lì)外商投資的同時(shí)也限制了部分BOT所涉及的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的投資，有的制約了利用外資BOT項(xiàng)目的運(yùn)作。有關(guān)公司法的規(guī)定與BOT模式矛盾，現(xiàn)行外資立法對(duì)采用BOT模式的適用范圍限制過嚴(yán)，外匯管理法規(guī)阻礙著BOT

48、模式的順利實(shí)施，加上審批程序過于繁瑣。嚴(yán)重挫傷了投資者的積極性。目前，國(guó)內(nèi)還沒有制訂針對(duì)內(nèi)資BOT的法律法規(guī)，國(guó)內(nèi)社會(huì)資本被排除在外，沒有得到與外資同等的地位。據(jù)了解，我國(guó)首例以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主投資、運(yùn)用BOT模式建成的泉州刺桐大橋，現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值已達(dá)11億元。但在大橋收費(fèi)、配套設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面受到來(lái)自國(guó)家部門的種種限制。在刺桐大橋之后，民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投資的名流公司沒有再獲得后續(xù)投資項(xiàng)目。如果民營(yíng)投資權(quán)益無(wú)法得到保障，無(wú)法找到利潤(rùn)空間，基礎(chǔ)建設(shè)將很難吸納民間資本。目前，內(nèi)資BOT項(xiàng)目是在國(guó)家關(guān)于運(yùn)用BOT模式融資的指導(dǎo)性意見尚未出臺(tái)的特定環(huán)境下產(chǎn)生的，是外資BOT模式的一種變通形式。4.2 BOT項(xiàng)目建

49、設(shè)管理體制的問題由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于國(guó)家投資，現(xiàn)有的基本建設(shè)管理體制是對(duì)國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃的控制和實(shí)施的監(jiān)督，以保證國(guó)家投資能夠滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，同時(shí)保證投資資金的落實(shí)和項(xiàng)目的順利實(shí)施，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有效的管理模式，但對(duì)于BOT項(xiàng)目，由于項(xiàng)目在招標(biāo)前已經(jīng)經(jīng)過國(guó)家相關(guān)部門批準(zhǔn)，在特許權(quán)協(xié)議簽署前，科研報(bào)告也經(jīng)過批準(zhǔn)，項(xiàng)目投資屬于外商直接投資，但由于國(guó)家沒有頒布相應(yīng)的BOT項(xiàng)目建設(shè)各種審批管理辦法，在項(xiàng)目開工后仍需按照國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目的建設(shè)程序進(jìn)行各項(xiàng)審批手續(xù)，實(shí)際是重復(fù)審批，這使得項(xiàng)目的操作特別困難，在這種情況下，主要是靠政府的協(xié)助，對(duì)很多手續(xù)采取特事特辦的形式處

50、理，但如果政府方面支持不夠，則項(xiàng)目進(jìn)展較為艱難，這將直接影響到項(xiàng)目的成功。由于BOT模式涉及面廣，目前有關(guān)的法規(guī)、管理辦法已不能涵蓋其全部，BOT模式的實(shí)施需要多個(gè)政府部門的共同規(guī)范，但我國(guó)目前尚無(wú)一個(gè)協(xié)調(diào)各部門的機(jī)構(gòu)或是職權(quán)明確的機(jī)構(gòu)，因此各部門發(fā)布的一些規(guī)章就很難做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在同的部門規(guī)定中，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)相矛盾之處。如審批通知允許直接提供外匯兌換和匯出的保證。然而，就法定職責(zé)來(lái)說，由國(guó)家發(fā)改委并非外匯主管部門，對(duì)外匯匯兌應(yīng)否提供保證的問題，應(yīng)由國(guó)家外匯管理局來(lái)做出規(guī)定。但在國(guó)家外匯管理局的有關(guān)規(guī)定中，并沒有涉及BOT項(xiàng)目的政府保證。實(shí)施BOT項(xiàng)目融資方式，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與的部

51、門多，涉及到國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，外資政策和投資政策。而項(xiàng)目本身雖然耗時(shí)長(zhǎng)、耗費(fèi)大，但它卻強(qiáng)烈要求政府決策的迅速與管理的高效率。BOT項(xiàng)目融資多用于涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比其他一般項(xiàng)目更需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和管理的作用。在整個(gè)項(xiàng)目的過程管理之中，都要求政府要相應(yīng)的管理對(duì)策。我國(guó)目前沒有制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，也沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一管理，致使投資管理工作不夠規(guī)范，許多項(xiàng)目因管理體制的問題進(jìn)展緩慢。也有許多地方政府因。急于引進(jìn)外資放松了對(duì)項(xiàng)目的審批，致使一些項(xiàng)目未經(jīng)充分論證就倉(cāng)促上馬，又以失敗告終。4.3政府保證和擔(dān)保問題目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在中國(guó)實(shí)施BOT項(xiàng)目存在著大量的經(jīng)濟(jì)政策性風(fēng)險(xiǎn)，如

52、匯率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、法律政策風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹，計(jì)劃相對(duì)于市場(chǎng)的變化等。BOT項(xiàng)目投資者往往要求我國(guó)政府在特許授權(quán)的法律文件中做出種種保證。在我國(guó)，目前的法律法規(guī)對(duì)政府保證的性質(zhì)和效力未做出特別規(guī)定，要求政府對(duì)BOT項(xiàng)目的投資回報(bào)做出保證有一定的困難。在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，涉及政府保證的內(nèi)容很少，大都只局限于項(xiàng)目公司外匯兌換與匯出的保證，以及項(xiàng)目公司因政策變化而受損失時(shí)允許其延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期的保證，而對(duì)于其他一些私人投資者所關(guān)心和期望的諸如限制競(jìng)爭(zhēng)保證、土地保證、投資回報(bào)率保證等，都沒有做出具休規(guī)定，這勢(shì)必將給予政府和投資者進(jìn)行BOT項(xiàng)目談判帶來(lái)很大困難。對(duì)投資者而言，還意味著項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)大大增加

53、，因?yàn)榧词沟胤秸疄橛嘘P(guān)項(xiàng)目提供相關(guān)保證與承諾。也有可能會(huì)被其他法律法規(guī)或上級(jí)政府部門撤銷。在有些項(xiàng)目的談判過程中，一些外商由于對(duì)中國(guó)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過高，對(duì)項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)過程中的產(chǎn)品或服務(wù)的要價(jià)過高，使得我國(guó)政府對(duì)其談判的誠(chéng)意產(chǎn)生懷疑，導(dǎo)致談判的最終破裂。開放早期，國(guó)家首先放開了部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，采用由外資投資并經(jīng)營(yíng)一定時(shí)間、取得合理投資回報(bào)率后無(wú)償移交的BOT模式，其目的是引進(jìn)外資解決資金短缺問題。通常做法是根據(jù)外資投資額度和經(jīng)營(yíng)期限，加上外資所希望得到的投資回報(bào)率，往往在1218之間，高者可達(dá)20%以上，制定出一個(gè)價(jià)格并寫進(jìn)合同條款里，同時(shí)約定政府公共機(jī)構(gòu)必須向項(xiàng)目公司購(gòu)買的數(shù)量。在我國(guó)

54、現(xiàn)階段，由于對(duì)BOT模式的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)不足，國(guó)內(nèi)一些地方和部門在項(xiàng)目融資的過程中存在著不規(guī)范的融資行為，一些國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)提供了各種形式的融資擔(dān)保、履約擔(dān)保，增大了中方的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，導(dǎo)致外商在BOT投資項(xiàng)目中沒有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如：1994年，上海市政府專為上海延安東路隧道復(fù)建工程發(fā)布了上海市延安東路隧道專營(yíng)管理辦法，該辦法第十條規(guī)定，上海市人民政府同意隧道發(fā)展公司關(guān)于雙方對(duì)利潤(rùn)分配的約定，港方投資者在專營(yíng)期內(nèi)從隧道發(fā)展公司取得15的投資回報(bào)率。由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠BOT項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率：第2-4年為18.5，第5-14年為21，第15-20年11。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)

55、局2003年提供的報(bào)告揭示，外資在中國(guó)最有利可圖的產(chǎn)業(yè)是自來(lái)水廠，我國(guó)由外資直接獨(dú)資建設(shè)經(jīng)營(yíng)的BOT水廠及和國(guó)內(nèi)企業(yè)合資合作經(jīng)營(yíng)的水廠已達(dá)50多家，但其中許多水廠，設(shè)固定投資回報(bào)率，按事先商定的投資回報(bào)率倒測(cè)出水價(jià)，然后以約定的價(jià)格包銷水量。其利潤(rùn)和成木的比率高達(dá)24.48，是所有外商投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中最高的。但是，按照BOT運(yùn)行機(jī)制，政府是不應(yīng)直接承擔(dān)保證投資回報(bào)率的，如果政府承擔(dān)了對(duì)投資回報(bào)率的保證，那么投資者將無(wú)任何風(fēng)險(xiǎn)壓力。在這種情況下，很難促使外商在資金、技術(shù)、管理等力而做到完全投入，從而難以保證BOT項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)效率。因此，1997年，在BOT和其他合作模式中明文規(guī)定回報(bào)的做法己經(jīng)

56、被國(guó)家明確廢止，但變相回報(bào)的方式依然存在，某些地方政府為了吸引外資，不顧國(guó)家有關(guān)規(guī)定，擅自承諾或變相承諾給予外商固定的投資回報(bào)率，即使自身收益未達(dá)到預(yù)期值，也先滿足外商的投資回報(bào)率。以無(wú)風(fēng)險(xiǎn)固定高回報(bào)率的“超國(guó)民待遇”的外資BOT模式使內(nèi)外資企業(yè)不能在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)，不符合市場(chǎng)規(guī)則的要求，BOT項(xiàng)目就變成了事實(shí)上的貸款項(xiàng)目，而這種貸款項(xiàng)目利率無(wú)異是較高的。這種做法使應(yīng)由外國(guó)投資者承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也轉(zhuǎn)移給政府部門，從而使外商失去降低成木、提高效率的積極性，客觀上使國(guó)外投資者也吃起了我國(guó)傳統(tǒng)的“大鍋飯”。從而損害了中方的利益，給政府帶來(lái)了深刻教訓(xùn)和沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。4.4 BOT人才缺乏的問題BOT

57、模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、法律、金融、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國(guó)際工程招標(biāo)、項(xiàng)日管理、工程技術(shù)、資產(chǎn)評(píng)估等多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)，對(duì)政策性和技術(shù)性的要求都很高，有一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和辦法，要求懂經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)和合同等方面的復(fù)合型人才一來(lái)實(shí)施，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行，這是項(xiàng)目得以成功執(zhí)行的基本人力條件。由于引入BOT模式的時(shí)間還不長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)也沒有進(jìn)行大規(guī)模的推廣，對(duì)于BOT項(xiàng)目的管理。仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的那一套管理方式，在實(shí)施過程中常常忽視合同概念，同時(shí)對(duì)國(guó)際慣例缺乏了解，在實(shí)際操作中和外商難以溝通，給項(xiàng)目實(shí)施造成困難和障礙，給外商形成投資環(huán)境較差的印象。目前我國(guó)人才缺乏是BOT模式在我國(guó)不能迅速推廣的很大一個(gè)原因。4.5價(jià)格機(jī)制問題目前，在我國(guó)由市場(chǎng)決定的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格體制尚未形成，我國(guó)的一貫做法往往是由政府管理和審批，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期采取了“低價(jià)+虧損+則政補(bǔ)貼”的模式，使項(xiàng)目的產(chǎn)品價(jià)格低于價(jià)值。而按照BOT的運(yùn)營(yíng)原則，民間資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是要獲得一定利潤(rùn)的，因此要向用戶收取費(fèi)用，投資方尋求的是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的穩(wěn)定收入，而通貨膨脹、匯率變更等具