中國社會保障制度存在的問題

1、一、我國社會保障制度存在的問題（一）養(yǎng)老保險制度存在的問題養(yǎng)老保險是一種對退休人員的生活費用給予保障的制度。我國的養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展很快， 但仍然存在不少問題：1 .國家對老職工有隱性負債。我國養(yǎng)老保險改革的主要特征是由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制 為主的養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變的難點主要是對老職工和退休職工而言，過去他們的養(yǎng)老金是由國家和企業(yè)負責(zé)的，現(xiàn)在一下子要他們依靠個人賬戶養(yǎng)老，是不現(xiàn)實的，因為他們的個人賬戶基本上是空的，這實際上就存在一個國家沒有對他們的過去貢獻做出補償?shù)碾[性 負債問題。2 .養(yǎng)老保險金缺口大。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，就全國而言，1998年缺口為162億元，到2002年就達到411億

2、元，若考慮省際之間的不平衡，缺口則在500億元以上。2003年按縣計算的缺口近700億元。19982002年的5年間，在使用了參保職工繳費1807億元之后，缺口合計高達1439億元。也就是說，如果沒有中央財政和地方財政的補助，5年來不僅不可能有增加的1254億元積累，甚至連以前的 511億元積累也會支付殆盡。而如果繼續(xù)走現(xiàn)收現(xiàn) 付之路，從2004年到2050年間，養(yǎng)老保險年平均缺口近2900億元，越往后缺口越大。3 .挪用基金現(xiàn)象嚴(yán)重。審計署的相關(guān)統(tǒng)計表明：自1999年以來，審計署組織審計養(yǎng)老保險金共5825億元，查出違規(guī)違紀(jì)基金 269億元，其中擠占挪用 110億元，大部分用于購置固 定資產(chǎn)

3、、委托金融機構(gòu)貸款或自行放貸、投資入股和經(jīng)商辦企業(yè)，有些甚至無法收回。4 .資金存儲管理混亂。由于社會保障基金滾存數(shù)額較大，成了眾多金融機構(gòu)爭拉存款的對 象，個別金融機構(gòu)甚至為了拉存款，為保險機構(gòu)提供辦公場所、交通、 通信工具及工作人員福禾L把應(yīng)屬基金增值的利息變通為小集體的利益甚至個別人的利益，出現(xiàn)了私設(shè)小金庫、 貪污私分等現(xiàn)象。5 .基金保值增值措施難以奏效。鑒于普遍的工資水平上升較快并有時伴隨較高的通貨膨脹 因素，而所積累的基金又不能保證較高、穩(wěn)定的收益串，致使未來的養(yǎng)老金收益存在明顯的不確定性，事前測算的收益率和到期實際兌現(xiàn)的收益率之間可能存在很大的差距。如在基金積累問題上，一方面，因

4、老職工的養(yǎng)老金缺乏來源，被迫挪用進入個人賬戶的資金，致使基 金積累難以形成；另一方面，有限的積累也因缺乏有效管理和投資手段而難以保值增值。（二）醫(yī)療保險制度存在的問題醫(yī)療保險制度是對社會成員的醫(yī)療費用支出提供保障的一種制度。我國醫(yī)療保險制度存在 的問題主要表現(xiàn)在：1 .保障范圍狹窄、社會化程度低。截至 2005年8月底，全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)是1.32億人，從總量上看，參保率很低.從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)在的醫(yī)療保險主要覆蓋的是國有企業(yè)和一些機關(guān)事業(yè)單位的職工，還包括部分集體企業(yè)職工。其余社會成員還沒有被制度所覆蓋。2 .多層次的醫(yī)療保障體系尚未真正形成。盡管目前我國醫(yī)療保障體系的框架已經(jīng)基本形成，但

5、合作還有明顯欠缺： 一是農(nóng)村人口的醫(yī)療保障問題還沒有得到根本解決：二是現(xiàn)有體系中各個層次的運行還沒有納入正軌。職工補充醫(yī)療保險、商業(yè)醫(yī)療保險救助、社會醫(yī)療救助、 農(nóng)村合作醫(yī)療制度和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等還沒有得到有效的落實。3 .醫(yī)療保險費用的征集有困難。社會統(tǒng)籌賬戶的特點是個人的醫(yī)療費用支出同個人的繳費 聯(lián)系不緊，再加上國有企業(yè)效益低下、人口老齡化日趨嚴(yán)重，許多企業(yè)無錢可繳、 有錢不繳和緩繳，造成醫(yī)療費用征集不足。同時這種病人看病、醫(yī)生開藥、國家和企業(yè)付賬三不聯(lián)系的機制，又造成醫(yī)療費用浪費和部分職工得不到基本醫(yī)療保障的問題同時并存。4 .除 大病”以外的醫(yī)療費用由企業(yè)自行解決，這樣造成企業(yè)苦樂不均、

6、甚至完全變成自費 醫(yī)療，這樣不利于公平競爭、深化改革和為職工提供可靠的醫(yī)療保險。5 .管理機制不健全?，F(xiàn)在的醫(yī)療保險政出多門、醫(yī)療基金增值緩慢、對定點醫(yī)療機構(gòu)和藥 店管理不嚴(yán)、部分老職工和退休職工的醫(yī)療費用沒有著落等問題仍然存在。（三）失業(yè)保險制度存在的問題我國的失業(yè)保險制度是在改革開放以后建立起來的，目前還是不成熟、不完善的。存在的 問題主要表現(xiàn)在兩方面：1 .失業(yè)保險資金單一，缺乏有效的管理監(jiān)督機制。國外失業(yè)保險金的來源多數(shù)為政府、企 業(yè)、個人三方共同承擔(dān)，而我國失業(yè)保險金的來源為企業(yè)和個人共繳，而且繳納的比例較低，現(xiàn)行的失業(yè)保險金，按企業(yè)工資總額的3%繳納，企業(yè)繳納2%,個人繳納1%,但

7、按工資總額3%提取的失業(yè)保險金只能承擔(dān)不到2%的城鎮(zhèn)失業(yè)率，但目前的城鎮(zhèn)失業(yè)率為 9%。另外，對失業(yè)保險金的管理又缺乏有效的監(jiān)督機制。2 .失業(yè)保險金支出結(jié)構(gòu)不合理，保險標(biāo)準(zhǔn)確定比較混亂。失業(yè)保險在本質(zhì)上是不同于社會 救濟的，它主要是對參保人員在失業(yè)期間的基本生活、促進再就業(yè)支付的費用。由于失業(yè)保險是由勞動者個人和企業(yè)、 單位按規(guī)定繳納保險費用， 從而獲得享受失業(yè)保險的權(quán)利。所以，不能把失業(yè)保險當(dāng)作失業(yè)救濟來使用。但在實際上，我國失業(yè)保險積聚的相當(dāng)部分的支出是用于失業(yè)救濟。二、建立健全我國社會保障制度的對策思考（一）建立健全養(yǎng)老保險制度的對策1 .政府通過多種途徑償還應(yīng)對老職工的養(yǎng)老金隱性債務(wù)

8、。據(jù)世界銀行測算，我國中老年職 工積累的養(yǎng)老金權(quán)益占年度 GDP的比重只有40%多一點，較之于其他許多國家仍處于很低 的水平。從動態(tài)過程看，因為老職工養(yǎng)老金并不需要一次支付，而是在相當(dāng)長的年份內(nèi)逐年償還，每年支付的數(shù)量并不是很大，所以不存在償還能力不足問題。包括：（1）結(jié)合對國有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會保障機構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負債；（2）將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機構(gòu)進行經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債；（3）將一部分國有資產(chǎn)（例如一些中小企業(yè)、部分國有房地產(chǎn)等 ）進行出售、租賃，以銷售和租賃收 入償債。2 .完善現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險制度的管理體制。改革現(xiàn)行社會養(yǎng)老保

9、險制度的管理體制，必須 真正實現(xiàn)行政管理機構(gòu)與基金投資營運機構(gòu)，執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)的分設(shè)。在保持必要的政府監(jiān)管的前提下，可以考慮將投資機構(gòu)交給市場，例如，像智利那樣培育一個養(yǎng)老金基金的托管人市場，成立多家形成競爭態(tài)勢的基金管理公司，通過建立在規(guī)范的信息披露機制之上的市場競爭降低管理成本與管理風(fēng)險。3 .選擇多種投資方式，確保社會養(yǎng)老基金的保值增值。養(yǎng)老保險基金如不能有效投資運營， 便難以保值增值，難以滿足不斷增長的養(yǎng)老保險支付需求。為確保社會養(yǎng)老基金的保值增值，可選擇以下幾種投資工具：（1）銀行存款是當(dāng)前的主要投資工具，但其比例應(yīng)該逐漸降低，可保持在不超過 20%的水平。（2）國債是養(yǎng)老基金較

10、好的投資選擇。從國債二級市場中尋找 獲利和以更低成本變現(xiàn)的機會。另外，養(yǎng)老基金可以中央養(yǎng)老基金為主，爭取獲得國債一級承銷資格，從而減少國債持有成本，增加收益。（3）有選擇地投資于證券投資基金?？梢詮膬煞矫嫦蜃C券投資基金投資，一是新基金發(fā)行時， 規(guī)定一定比例向養(yǎng)老基金發(fā)行；二是在二級市場上選擇業(yè)績良好的基金，在適當(dāng)?shù)臅r候購買基金份額。（4）可以有選擇地以一般投資人身份投資上市流通股。這是有較大風(fēng)險的投資，要十分謹(jǐn)慎，投資比例不宜過高。（5）可以有選樣地投資于優(yōu)良的企業(yè)債券或基本建設(shè)債券和金融債券。4 .改革養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。按照現(xiàn)行計發(fā)辦法，繳費滿15年以上的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄?/p>

11、資的 20%計發(fā)，個人賬戶的養(yǎng)老金按賬戶儲存的1/120計發(fā)。這種辦法存在兩個問題：一是缺乏參保繳費的激勵約束機制。繳費15年以上的參保人員多繳不能多得。二是不符合退休人員的實際情況。目前我國退休人員退休后的平均余命在25午以上，而按現(xiàn)行計發(fā)辦法個人賬戶儲存額領(lǐng)取10年后就領(lǐng)完了。因此，這種不夠合理的辦法必須予以改變。按照新的基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，參保人員每多繳一年增發(fā)個百分點，L不封頂，有利于形成 多工作、多繳費、多得養(yǎng)老金”的激勵約束機制，而且這樣也符合退休人員 平均余命的實際情況。（二）建立健全醫(yī)療保險制度的對策1 .擴大醫(yī)療保險的覆蓋范圍。 要根據(jù)條件，逐步把城鎮(zhèn)所有用人單位， 包括企業(yè)

12、（國有企業(yè)、 集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)等 卜機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及 其職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟業(yè)主及其從業(yè)人員都吸收到基本醫(yī)療保險里來。2 .扶持商業(yè)醫(yī)療保險的發(fā)展，真正形成多層次的醫(yī)療保險體系。為了進一步推動商業(yè)醫(yī)療 保險的發(fā)展，至少可以從兩方面考慮：一是劃分社會醫(yī)療保險和商業(yè)醫(yī)療保險的范圍，補充醫(yī)療保險應(yīng)該交由商業(yè)醫(yī)療保險經(jīng)營。二要進一步完善和落實扶持商業(yè)醫(yī)療保險發(fā)展的政 策。就稅收方面而言，比如補充醫(yī)療保險費在一定額度內(nèi)（工資總額的4%）予以稅前列支；對經(jīng)營補充醫(yī)療保險的公司，保費收入減免營業(yè)稅； 對個人繳納的醫(yī)療保險費部分不征收個人所得稅等。3

13、.加強醫(yī)療保障經(jīng)費的征集和管理?？梢酝ㄟ^建立相關(guān)的法律制度、財務(wù)制度、審計監(jiān)察 制度和激勵機制，保證經(jīng)費的征集，防止不繳欠繳和拖繳、貪污挪用、周轉(zhuǎn)緩慢等現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。同時可以根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，在確?；鸢踩缘那疤嵯逻m當(dāng)進行投資，使基金得到不斷增值。4 .健全基本醫(yī)療保險基金的監(jiān)督機制?？梢酝ㄟ^社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)醫(yī)療保險基金的籌集、管理和支付，并建立健全預(yù)決算制度、財務(wù)會計制度和內(nèi)部審計制度。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的事業(yè)經(jīng)費不得從基金中提取，由各級財政預(yù)算支付。各級勞動保險和財政部門，要加強對基本醫(yī)療保險基金的監(jiān)督管理。審計部門要定期對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的基金收支情況和管 理情況進行審計。統(tǒng)籌

14、地區(qū)應(yīng)設(shè)立由政府有關(guān)部門代表、用人單位代表、醫(yī)療機構(gòu)代表、工會代表和有關(guān)專家監(jiān)督組織，加強對基本醫(yī)療保險基金的社會監(jiān)督。5 .加強醫(yī)療服務(wù)管理。要改革醫(yī)療機構(gòu)，區(qū)分營利性和非營利性醫(yī)療機構(gòu)，營利性醫(yī)療機 構(gòu)要引進競爭機制，明確基本醫(yī)療保險的服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對基本醫(yī)療保險通過競爭、實行定點醫(yī)療機構(gòu)定點藥店管理，建立醫(yī)藥分開核算， 在適當(dāng)降低醫(yī)藥費用水平的基礎(chǔ)上，合理提高醫(yī)療技術(shù)勞務(wù)價格。（三）建立健全失業(yè)保險制度的對策1 .擴大失業(yè)保險金的籌集渠道，努力增加失業(yè)保險金的數(shù)量。具體辦法：一是統(tǒng)一全國的失業(yè)保險機構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。二是對所有的城鎮(zhèn)從業(yè)人員，實行強制性的失業(yè)保險繳納的 制度。三是在一定

15、時期內(nèi)征收失業(yè)保險特種稅。四是進一步嚴(yán)格國家稅收?，F(xiàn)在偷漏稅的情況比較嚴(yán)重，有的地方實際收稅甚至達不到應(yīng)收稅額的1/10。即便是降低稅率，只要嚴(yán)格征收措施，加大偷漏稅的成本，也能夠擴大財政收入，從而增加政府的轉(zhuǎn)移支付能力，2 .要逐步擴大失業(yè)保險范圍。根據(jù)勞動法的要求和失業(yè)保險制度改革的目標(biāo)，失業(yè)保險范圍將覆蓋到中華人民共和國境內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織、國家機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者。這樣就解決了非國有經(jīng)濟從業(yè)人員有險無保的問題。同時，實行統(tǒng)一的繳費標(biāo)準(zhǔn)，繳納的失業(yè)保險費由全社會統(tǒng)籌使用。3 .加強監(jiān)督機制?？梢越⒂烧嘘P(guān)部門代表、用人單位代表、勞動者代表

16、和其他合法團體代表組成的失業(yè)保險監(jiān)督機構(gòu)， 由過去的一方代表增加為多方代表， 重大問題由保險監(jiān) 督機構(gòu)集體決定，報同級人民政府批準(zhǔn)后實施。同時，加重法律責(zé)任。保證失業(yè)保險基金的足額收繳和有效使用，維護法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性。4 .把促進就業(yè)與失業(yè)保險結(jié)合起來。建立失業(yè)保險制度，目的是為社會發(fā)展解決好穩(wěn)定的 問題。因此，失業(yè)保險部門一方面的工作是對失業(yè)人員的保險進行管理；另一方面的工作是促進失業(yè)人員的再就業(yè)，建立再就業(yè)的機制。這一機制的內(nèi)容包括以下幾方面：（1）制定激勵再就業(yè)的給付條件， 失業(yè)者必須在失業(yè)后登記求職才能具備領(lǐng)取失業(yè)救濟的前提條件，失業(yè)第二年的失業(yè)金要降低 10個百分點，介紹職業(yè)無充足

17、理由而拒絕兩次者停發(fā)失業(yè)金等。（2）建立一套促進就業(yè)的體系，為失業(yè)者創(chuàng)造再就業(yè)的條件。（3）對雇傭單位實行優(yōu)惠政策，鼓勵其為失業(yè)者提供更多的就業(yè)崗位。（四）建立健全農(nóng)村社會保障制度社會保障制度不僅包括械市居民，還要包括農(nóng)村居民。新中國成立以來，我國在農(nóng)村逐步 建立了社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項制度，據(jù)勞動和社會保障部網(wǎng)站公布的近幾年農(nóng) 村養(yǎng)老保險有關(guān)統(tǒng)計資料，1998年，全國已有2123個縣（市）和65%的鄉(xiāng)，（鎮(zhèn)）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口有8025萬人，全年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本收入31.4億元，支出5.4億元，當(dāng)年結(jié)余26億元，期末滾存結(jié)余 166; 2億元。然而，從 1999年開始，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參加人數(shù)一直在減少，1999年為8000萬人，2000年末為6172萬人，2002年底為5462萬人，到2003年只有5428萬人。這說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保 險制度推行十年，收效并不理想，依然參保率低、覆蓋面窄，需要大力發(fā)展，其思路如下：1 .發(fā)展農(nóng)村的社會救濟制度。發(fā)展農(nóng)村的社會救濟制