積極財政政策的漸進轉(zhuǎn)換

1、積極財政政策的漸進轉(zhuǎn)換    摘要：文章在分析我國近年積極財政政策實施效果的基礎(chǔ)上，揭示我國積極財政政策已經(jīng)顯露出漸進轉(zhuǎn)換的跡象；在分析這一轉(zhuǎn)變的必要性后，提出了積極財政政策漸進轉(zhuǎn)換的方向。 關(guān)鍵詞：積極財政政策漸進轉(zhuǎn)換方向 一、積極財政政策實施的背景、內(nèi)容和效果分析 1.積極財政政策實施的背景。1998年開始國際和國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)生了很大變化，具體表現(xiàn)在：首先，國內(nèi)經(jīng)濟由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橛行枨蟛蛔?。一直?0世紀90年代中期，我國經(jīng)濟從總體上講基本上是供不應(yīng)求的局面，宏觀調(diào)控的基本任務(wù)就是壓縮總需求，增加總供給，防止出現(xiàn)通貨膨脹。但是隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，以市

2、場為取向的改革的深入，尤其是國民經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”以后的1997?1998年，市場出現(xiàn)了供大于求的局面，國內(nèi)需求不旺，企業(yè)產(chǎn)品庫存總量不斷增加，1998年已達4萬億元，約相當于GDP的40%以上。買方市場的形成，意味著需求已成為影響和制約經(jīng)濟增長的主要因素。其次，亞洲金融危機導(dǎo)致出口需求不足。1997年爆發(fā)的亞洲金融危機對中國經(jīng)濟的影響在1998年逐漸顯現(xiàn)，1998年上半年外貿(mào)的出口額為869.8億美元，同比增長7.6%，與1997年同期的26.2%的增長速度相比，增幅明顯放慢，并于1998年5月出現(xiàn)負增長，這種形勢客觀上為實施積極的財政政策創(chuàng)造了條件。再有，貨幣政策效果不佳。在中國經(jīng)濟“

3、軟著陸”過程中，盡管國家采取了一系列放松銀根、刺激需求的貨幣政策，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并取消國有商業(yè)銀行的貸款限額控制，降低準備金率，頒布積極實行貸款支持的指導(dǎo)意見等等，以擴大企業(yè)貸款需求刺激投資。但從實際效果來看，以調(diào)整貨幣政策來拉動需求，進而促進經(jīng)濟增長的目的并未完全實現(xiàn)。 2.積極財政政策實施的主要內(nèi)容。一是發(fā)行長期建設(shè)國債，擴大投資需求；二是調(diào)整收入分配政策，培育和擴大消費需求；三是調(diào)整稅收政策和財政支出結(jié)構(gòu)，鼓勵和擴大投資、消費與出口。這對于擴大內(nèi)需、推動地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。 3.積極財政政策實施效果分析。（1）GDP穩(wěn)定增長，國民經(jīng)濟進入新一輪快速增

4、長期。據(jù)統(tǒng)計，1998至2003年各年的GDP增長率分別為7.8%、7.1%、8.0%、7.3%、8.0%和9.1%.無論是與世界平均水平相比，還是與世界其他國家相比，我國的經(jīng)濟增長速度都是比較高的。尤其是進入2003年，我國的經(jīng)濟增長又進入了又一輪快速增長期。大部分經(jīng)濟指標增勢強勁，初步實現(xiàn)了速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一的發(fā)展勢頭，經(jīng)濟運行質(zhì)量進一步提高。（2）投資規(guī)模逐年擴大，民間投資成長成為主要增長動力。1998年到2003年，我國全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模不僅總量上逐年增加，增長率也在1999年探底后穩(wěn)步攀升，2003年實現(xiàn)了26.7%的高位增長。如果對全社會固定資產(chǎn)的構(gòu)成進行分析，會發(fā)現(xiàn)

5、集體經(jīng)濟和城鄉(xiāng)居民個人投資保持著快速的增長，已成為我國投資規(guī)模擴大的主要動力，通過國債投資啟動民間投資來促進經(jīng)濟發(fā)展的目的已實現(xiàn)。（3）居民收入水平持續(xù)上升，購買能力穩(wěn)步提高。自1998年實施積極的財政政策，尤其是2000年后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平都有明顯的上升。尤其是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長率自2001年開始就和GDP的增長速度不相上下。其中，農(nóng)村居民人均純收入一直穩(wěn)步提高。由于居民收入水平大幅提高，我國社會消費品零售總額也逐年上升，2000年后一直保持9%左右的增長率。 二、調(diào)整與轉(zhuǎn)換積極財政政策的必要性 積極的財政政策的實施是根據(jù)當時特定的經(jīng)濟形勢來決定的，在經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)變化之后

6、，就應(yīng)當適時調(diào)整和轉(zhuǎn)換。一是經(jīng)濟資源的有限性決定了財政擴張只能是短期政策；二是中央政府債務(wù)負擔過重將最終導(dǎo)致財政政策失效；三是政府投資的擠出效應(yīng)會影響經(jīng)濟效率；四是財政政策的時滯與擴張的貨幣政策相結(jié)合可能引發(fā)“滯脹”；五是規(guī)模巨大的國債負擔將有可能引起未來的債務(wù)償付危機。因此，調(diào)整與轉(zhuǎn)換積極財政政策是完全必要的。 三、積極財政政策的漸進轉(zhuǎn)換方向 為了減輕財政政策負面影響，充分發(fā)揮財政政策的拉動效應(yīng)，我國應(yīng)該對財政政策方式進行調(diào)整，主要從以下方向入手： 1.財政政策由擴張性轉(zhuǎn)向中性。積極財政政策在抑制通貨緊縮、擴大內(nèi)需、控制供需平衡、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面取得了明顯成效，但同時也伴隨著一些負面效應(yīng)，

7、尤其是不斷攀升的財政赤字，引起社會各界對積極財政政策是否應(yīng)該“淡出”提出質(zhì)疑。就目前宏觀經(jīng)濟環(huán)境而言，積極財政政策還不容“淡出”，然而，由擴張性的財政政策向中性甚至緊縮性財政政策的轉(zhuǎn)型卻是可能的也是必要的?？紤]到經(jīng)濟增長每年大約有1.8個百分點來源于積極財政政策的支撐，再加上國債部分前期投資項目尚未完工，也還需要后續(xù)資金加以確保，因而積極財政政策由擴張向中性的轉(zhuǎn)化應(yīng)該有一個過程，是在保持長期建設(shè)國債一定規(guī)模的前提下，對其絕對量作審時度勢的酌情調(diào)減。同時，西方國家的調(diào)控經(jīng)驗表明：在經(jīng)濟蕭條時，積極的財政政策比貨幣政策更為有效；而經(jīng)濟復(fù)蘇后，總量控制就應(yīng)讓位于貨幣政策。因此，在財政政策轉(zhuǎn)型的同時應(yīng)

8、有寬松的貨幣政策來加大對經(jīng)濟的支持力度，以減輕財政政策轉(zhuǎn)型對經(jīng)濟造成的負面影響。此外，通過對我國的供求矛盾加以分析可以看出，既有總量上需求不足的問題，也存在結(jié)構(gòu)上供給不能適應(yīng)需求的問題。而且隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、收入的增加及技術(shù)的進步，供給有可能發(fā)展成矛盾的主要方面。因而，財政政策應(yīng)由單一的需求管理轉(zhuǎn)向兼顧需求管理和供給管理，以取得更好的調(diào)控效果。 2.財政政策由單一的國債投資手段轉(zhuǎn)向多元手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟。在貨幣政策效果不明顯，社會資源閑置的背景下，推行以國債投資為主要手段的積極財政政策有其必然性和合理性，但是長期依靠單一的手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟，其弊端便逐漸顯現(xiàn)，如：財政赤字不斷擴大、國民經(jīng)濟對國債投

9、資產(chǎn)生嚴重依賴、妨礙市場化改革進程、投資效益低下等。考慮到當前我國總量矛盾已不很突出的現(xiàn)實，實現(xiàn)政策手段多元化，通過公債、投資、稅收、補貼、支出、預(yù)算等手段的搭配組合以實現(xiàn)調(diào)節(jié)目標，就不失為一種理性選擇。    （1）稅收手段的運用。稅收是我國財政收入的最主要來源，也是國家用以加強宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟杠桿，運用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟已發(fā)展成為財政政策進行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然選擇。主要要從以下方面入手：一是完善增值稅。我國現(xiàn)行的增值稅屬于“生產(chǎn)型”增值稅，這在一定程度上制約了企業(yè)設(shè)備投資和技改投資的積極性，遏止了市場對投資的需求，同時還阻礙了企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)進步。因

10、此，應(yīng)將“生產(chǎn)型”增值稅改為“消費型”增值稅，以增強企業(yè)的活力。二是改革消費稅。消費稅是我國現(xiàn)行稅制中對消費調(diào)節(jié)效應(yīng)最強的稅種之一。在1994年實施該稅種的主要目的是限制某些應(yīng)稅消費品的消費。與1994年相比，目前我國的經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，有必要進行適當調(diào)整，重點可放在降低稅率和調(diào)整征稅范圍兩個方面。三是深化企業(yè)所得稅改革。要進一步規(guī)范稅制，盡快實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一，減少各種優(yōu)惠，形成公平稅負，激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情，促進內(nèi)外資企業(yè)的平等競爭，以適應(yīng)我國加入WTO的新形勢。另外，為適應(yīng)目前世界各國降低企業(yè)所得稅稅率趨勢的新變化，我國也應(yīng)考慮在條件允許的情況下，適當降低企業(yè)所得稅

11、稅率。    （2）財政支出手段的運用。首先，為適應(yīng)財政政策由擴張性政策轉(zhuǎn)向中性政策，從支出的總量上應(yīng)按照量入為出和量出為入相結(jié)合的原則安排支出規(guī)模，實現(xiàn)支出目標從積極拉動需求轉(zhuǎn)向維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定，既從橫向優(yōu)化資源在私人經(jīng)濟部門和公共經(jīng)濟部門之間的宏觀配置比例，又從縱向保持總供求的均衡。其次，在支出規(guī)模優(yōu)化的前提下，按照優(yōu)化供求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的要求確定支出重點，統(tǒng)籌兼顧合理安排，以形成合理的財政支出結(jié)構(gòu)，使不同類別的支出能夠給社會帶來相同的邊際收益。此外，要選擇合適的確定支出項目的方法，進一步完善政府采購和國庫集中收付制度，提高財政

12、支出的使用效益。 （3）財政補貼手段的運用。財政補貼是政府彌補市場失靈的手段，主要糾正相對價格的不合理，通過影響相對價格結(jié)構(gòu)進而改變資源配置結(jié)構(gòu)和供求結(jié)構(gòu)。出于漸進式改革的考慮，我國的財政補貼一度被作為保護既得利益和保持社會穩(wěn)定的手段，規(guī)模偏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜而且剛性明顯，不利于發(fā)揮補貼的調(diào)節(jié)作用。隨著目前價格的逐步理順，首先補貼的范圍應(yīng)嚴格界定在市場不能有效作用的領(lǐng)域，主要解決外部效應(yīng)問題、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題、公平收入分配問題以及準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供問題等，重在發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)作用。其次，補貼的規(guī)模要加以控制，補貼的標準要適合，補貼的結(jié)構(gòu)也要相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)增加貨幣補貼，減少實物補貼；增加明補，減

13、少暗補；增加對生產(chǎn)消費領(lǐng)域的補貼，減少對流通領(lǐng)域的補貼。 （4）預(yù)算手段的運用。投資、公債、稅收、支出和補貼等調(diào)節(jié)手段要發(fā)揮作用，必然要在政府預(yù)算中得到體現(xiàn)，預(yù)算手段是各種財政調(diào)節(jié)手段的綜合運用，為了更好地發(fā)揮政策手段的調(diào)節(jié)作用，預(yù)算手段的運用首先要根據(jù)社會經(jīng)濟狀況確定合適的調(diào)節(jié)目標，并考慮不同政策手段的功能特點，確定不同政策手段在實現(xiàn)目標過程中所處的地位以及運作方式。其次，提高預(yù)算自身的技術(shù)水平也至關(guān)重要，應(yīng)完善公共預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會保障預(yù)算的編制；采用零基預(yù)算法確定收支指標，以避免各種收支指標剛性增長；并縮短預(yù)算調(diào)整的審批期限，從而縮短政策時滯。 3.財政政策由側(cè)重調(diào)節(jié)總量轉(zhuǎn)向側(cè)重調(diào)

14、節(jié)結(jié)構(gòu)。從“十五”計劃的醞釀過程至今，人們已清楚無誤地看到，影響國民經(jīng)濟增長和需求擴張的主要因素之一就是結(jié)構(gòu)性矛盾突出，“十五”計劃明確提出“結(jié)構(gòu)調(diào)整是主線”，因此，為促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，我國的財政政策應(yīng)當努力實現(xiàn)以下方面的調(diào)節(jié)： （1）供求結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。財政應(yīng)增加自身的社會消費性支出，如增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等事業(yè)發(fā)展支出，增加對社會保障制度的投入，從而降低學費和醫(yī)療費的收費標準，確保社會保險和社會救助制度的有效運作。這樣既可以直接擴張消費需求，又可以改善社會成員對未來的預(yù)期，從而增加個人消費支出，改善供求結(jié)構(gòu)。同時，由于中低收入者和農(nóng)民的邊際消費傾向較高，因而，設(shè)法增加他們的收入也會對解決

15、消費需求不足問題極有幫助。政府應(yīng)通過取消農(nóng)業(yè)稅，增加對農(nóng)業(yè)的投入，構(gòu)建完善農(nóng)村社會保障制度等措施，增加農(nóng)民收入；大力發(fā)展消費信貸，允許消費信貸利息支出抵扣個人所得稅；同時，采取一些縮小收入分配差距的措施，抑制收入分配的兩極分化現(xiàn)象也是必要的。 （2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。在結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級的過程中，增量投入所能起到的作用總是極其有限的，關(guān)鍵是要依靠存量資源在產(chǎn)業(yè)間的流動。市場經(jīng)濟下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動是資本重新優(yōu)化配置的結(jié)果。但中國缺乏市場化的系統(tǒng)支持資本退出，資本無法從原有配置領(lǐng)域順暢退出，也就無法重新優(yōu)化配置，結(jié)構(gòu)調(diào)整就難以奏效。對此，財政政策應(yīng)當在資本退出的補償援助上發(fā)揮更大的作用。具體而言，

16、就是政府以一定價格出錢收購、封存或淘汰過剩生產(chǎn)能力，讓那些過剩領(lǐng)域的資本能夠全部或部分地得到補償，避免“市場失效”下的過度競爭。 （3）區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。區(qū)域間發(fā)展不平衡是對擴大內(nèi)需戰(zhàn)略影響最大的深層次因素之一。中國的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡實際上也和區(qū)域發(fā)展不平衡密切相關(guān)。改善相對落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上，有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法。即允許地方政府發(fā)地方政府債，其中，對涉及全局戰(zhàn)略的地方發(fā)展任務(wù)可采取地方發(fā)債中央財政貼息的辦法給予支持。這種與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、與資本市場密切結(jié)合的財政措施，實際上賦予了積極的財政政策中“積極”以新的含義。 （4）所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。我國生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了我國的所有制結(jié)構(gòu)必須多元化。受傳統(tǒng)體制的影響，我國的所有制結(jié)構(gòu)存在的突出問題是國有經(jīng)濟所占比重偏高，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式體現(xiàn)得還相當明顯。而積極財政政策的推行又有加大國有經(jīng)濟比重的趨勢，所以，采取措施優(yōu)