世界銀行2001年6月

1、世界銀行2001年6月 第55期減貧和經(jīng)管評論分權(quán)和政府管理：分權(quán)可以改善公共服務(wù)的提供嗎？分權(quán)給改善公共服務(wù)的提供帶來了很大的希望但是，結(jié)果取決于其設(shè)計和制約其實施的制度安排。自80年代以來，許多發(fā)展中國家都紛紛將中央政府的職能下放給了地方行政機構(gòu)。這種轉(zhuǎn)變部分是由于要求地方自治的政治壓力，同時，也是為了更為有效地提供公共服務(wù)。有人提出，分權(quán)會改善政府管理和公共服務(wù)的提供，因為它會提高：· 配置效率通過公共服務(wù)與地方想要做的事的更好的結(jié)合。· 生產(chǎn)效率通過提高地方政府對人民的責任心、減少官僚層次和更好地掌握地方成本。但是，分權(quán)對公共服務(wù)的提供的作用并不十分明確。有限的證據(jù)

2、表明：下放服務(wù)提供的有效性取決于分權(quán)的設(shè)計和制約其實施的制度安排。具體地說， 認為分權(quán)可以促進配置和生產(chǎn)效率的觀點假設(shè)：職能的下放是在一定的制度環(huán)境下將政治、行政和財務(wù)權(quán)力下放給地方政府，同時建立有效的地方責任關(guān)系和中央監(jiān)督機制。這些關(guān)系包括：· 人民發(fā)表意見的機制，以表達其對政府機構(gòu)的看法。· 人民可以轉(zhuǎn)向非公共服務(wù)提供者或轉(zhuǎn)移到其他地方去的退出機制。· 中央政府的法律、規(guī)章、預(yù)算約束，對地方政府運作的監(jiān)督，以及地方政府影響中央政府所做與其有關(guān)的決定的渠道。· 促進責任心的公共部門管理安排如任人為賢的人事政策、促進忠于職守責任心以及制約腐敗的規(guī)定和安排

3、。由馬里蘭大學(xué)最近所做的一項研究通過對菲律賓和烏干達下放衛(wèi)生和教育服務(wù)的評估，對此觀點的有效性進行了分析。該研究通過對政府官員、家庭、衛(wèi)生部門以及學(xué)校的調(diào)查，考察了地方政府是否了解地方之所想，以及它們是否據(jù)此對公共服務(wù)的提供作了相應(yīng)的調(diào)整。該研究還考察了地方政府控制腐敗、成本和其他浪費的程度。因此，此研究還分析了是否如該理論所講提高了配置和生產(chǎn)效率。此外，該項研究還評估了在這些國家中地方責任關(guān)系和監(jiān)督是否有效，以及下放服務(wù)提供不同方式的意義。公共服務(wù)的提供已被部分下放在菲律賓和烏干達，公共服務(wù)提供職責的下放是一個復(fù)雜的、連續(xù)的過程，涉及中央政府對一些權(quán)利的保留。盡管地方官員實行選舉，但這兩個國

4、家仍然是單一制的國家。在菲律賓，1991年頒布的地方政府法典擴大了所有地方政府的職責：77個省，69個市，1538個鎮(zhèn)和40000多個社區(qū)。大部分權(quán)利都掌握在省、市和鎮(zhèn)一級。大部分衛(wèi)生方面的支出都下放給了地方政府，中央政府還保留著一些公共產(chǎn)品的職責，如防疫和傳染性疾病的控制。在教育方面，中央政府仍然負責預(yù)算和聘用，但地方政府負責學(xué)校的經(jīng)營和維護，往往也參與教師的聘用。在烏干達，1995年的憲法和1997年的地方政府法規(guī)定了五級地方政府地區(qū)、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村，在這五級政府中，56個區(qū)和800個鎮(zhèn)掌握著大部政治權(quán)力和資源?；踞t(yī)療保健和初級教育都下放了。在衛(wèi)生方面，工作人員的雇用由地區(qū)政府決定，地區(qū)

5、政府的資金部分來自于中央的有條件的撥款，而且明確規(guī)定具體的用途。教育方面，課程和初級教育的大部分資金都來自于中央，但人事、學(xué)校建筑和營運維持則由地方?jīng)Q定。分權(quán)會促進有效公共服務(wù)嗎？研究發(fā)現(xiàn)：下放服務(wù)的提供權(quán)是有好處的，但是，這些好處并不總是能得到落實。地方官員考慮的是地方的需求但卻沒有多少權(quán)利對服務(wù)進行調(diào)整如果地方政府有權(quán)并且愿意調(diào)整資源的配置，并且職能充分下放到基層，分權(quán)就可以提高配置效率。在菲律賓和烏干達，基層政府（市、鎮(zhèn)一級）的官員比上級政府（省和區(qū)）的官員更為了解當?shù)叵胍龅氖?。例如，在烏干達，家庭最為優(yōu)先的增加開支的事項就是自來水的供應(yīng)，在菲律賓則是道路。在烏干達，鎮(zhèn)和地區(qū)政府官員也

6、都了解這些優(yōu)先要求（鎮(zhèn)政府官員比起來要更為了解），但在菲律賓，只在鎮(zhèn)政府官員了解這種需求。菲律賓的省一級官員對地方的需求了解甚少。然而，在這兩個國家中，資源的配置對地方優(yōu)先事項的反映是很弱的。這部分是由于政府有限的調(diào)整配置的權(quán)力。地方上的腐敗不象中央那樣突出分權(quán)可以通過限制資金和其他資源的漏洞來提高生產(chǎn)率。在這兩個國家中，地方上的腐敗都被認為不象較高層政府（省或地區(qū)和國家一級）那樣突出。盡管如此，各級政府都被認為存在嚴重的腐敗問題。什么阻礙了效率的提高？若干因素阻礙了服務(wù)提供的下放實現(xiàn)其效率目標。地方政府的權(quán)力有限在菲律賓和烏干達，中央政府對地方政府的權(quán)力都實施嚴格的限制。例如，在烏干達，地方

7、政府調(diào)整資源配置的權(quán)力是十分有限的，因為其大部分的資金都是來自于中央有條件的撥款。這種格局被認為是必要的，因為地方上的財政管理是十分薄弱的。大多數(shù)醫(yī)療單位、學(xué)校和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府機關(guān)都反應(yīng)沒有正常的審計。盡管這些制約性因素限制了配置效率的實現(xiàn)，但是，這兩個國家的中央政府還認為，在現(xiàn)行的分權(quán)階段中，這些措施對于確保資金得到適當?shù)睦檬潜夭豢缮俚摹４送?，兩個國家的中央政府都強調(diào)：分權(quán)是連續(xù)和漸進的，根據(jù)資源的需要進行進一步的分權(quán)須以地方上提高職守為前提條件。地方上公眾的影響受到了有限信息的限制在這兩個國家中，公民都可以用若干方式向地方政府陳述他們的意見。這些方式包括選舉、地方委員會和其他民間方式。兩國的選

8、舉投票率都很高，而且調(diào)查發(fā)現(xiàn)：選舉的方式及其理由在地方和中央一級也都十分相似。地方委員會在烏干達的作用十分有限，但在兩個國家中，民間方式在社會一級較十分常見。但是，有限的關(guān)于地方政治和一些時事的信息制約了這些努力的有效性。兩個國家的民眾對地方政府的了解比對國家政府了解的要少。盡管兩個國家的民眾都依賴媒體來了解國家政治和腐敗情況，然而，對于地方上的這種信息很大程度上則是依賴于社區(qū)頭領(lǐng)（烏干達）、地方官員和個人接觸（菲律賓）。媒體對地方政治的報道是十分有限的。這一點值得予以注意，因為分析顯示：更多的媒體渠道與較好的教育和醫(yī)療衛(wèi)生有關(guān)，證明了媒體的重要性。退出機制對于公共服務(wù)提供的作用有限兩個國家的

9、民眾都可以在政府系統(tǒng)之外選擇非公共服務(wù)提供者，或是搬到另一個地方去，以尋求更好的公共服務(wù)。烏干達的家庭比菲律賓的家庭更多地地使用私營醫(yī)療服務(wù)。服務(wù)的質(zhì)量是退出的主要理由之一：據(jù)反映，私人服務(wù)比公營醫(yī)療單位的服務(wù)質(zhì)量要高得多。但是，來自私營部門的競爭并未給公營醫(yī)療服務(wù)的提供帶來明顯的改善，這部分是由于公營醫(yī)療單位的許多醫(yī)生也從事私營醫(yī)療服務(wù)。認為分權(quán)可以提高配置效率的觀點假定：民眾“會用其腳來投票”，即，如果公共服務(wù)不令人滿意，他們會遷移至另一個行政區(qū)。有人認為：這種威脅會使得政府會更好地去滿足其民眾的愿望，以免冒喪失稅收的風險。但是，研究發(fā)現(xiàn)：行政區(qū)間的流動很少是由于公共服務(wù)的提供。因此，在這

10、兩個國家中，遷移的威脅似乎并不能構(gòu)成對政府的制約。地方政府的能力較弱地方政府受到嚴重的能力制約，尤其是在烏干達，這就限制了下放服務(wù)提供的有效性。開展工作所需的材料和設(shè)施也都不足。此外，缺少熟練的工作人員以及缺少培訓(xùn)也都影響了服務(wù)的提供。能力方面的制約因素在菲律賓似乎并不那么嚴重。在兩個國家中，地方政府都采取了任人為賢的政策。服務(wù)的價值和質(zhì)量是晉升的主要標準。但是，在這兩個國家的人事管理中，都存在腐敗和褊袒的證據(jù)。分權(quán)可能會制約某些公共服務(wù)的提供來自菲律賓和烏干達的證據(jù)都突顯了需要保留一些具有跨區(qū)溢出效應(yīng)的公共產(chǎn)品，如防疫和傳染性疾病的控制，作為由中央政府控制的垂直性措施。在烏干達，防疫率一直在

11、下降。造成這種下降的一個原因是接種服務(wù)已被下放。盡管中央政府仍然向醫(yī)療單位提供接種疫苗，但是，地方政府則需負責解決普及措施的資金，以為兒童和孕婦進行預(yù)防接種。但是，地方政府并不總是將免疫作為一種優(yōu)先事項，而且研究表明：家庭都將免疫作為政府增加開支的一個較低的優(yōu)先事項。結(jié)果，措施的資金和免疫率都出現(xiàn)了下降。政策含意分權(quán)帶來了很大希望，但是，它是否能改善公共服務(wù)的提供取決于制約其實施的制度安排。要想充分實現(xiàn)分權(quán)的好處，須滿足幾項條件。首先，要使分權(quán)提高配置效率和生產(chǎn)率，地方政府需有權(quán)對地方的需要作出反應(yīng)，同時應(yīng)有充分的責任機制。因為放權(quán)而未建立責任制度會導(dǎo)致腐敗和較低的生產(chǎn)力，分權(quán)需輔之以改革，以

12、提高地方政府的透明度和責任意識。第二，要想通過分權(quán)實現(xiàn)提高配置效率的目標，需將職能充分下放到基層?；鶎诱赡軙私獾胤缴系膬?yōu)先想法，如果它們能做到這點，就可能對服務(wù)的提供作出相應(yīng)的調(diào)整。第三，民眾應(yīng)有渠道反映其意愿，并使地方政府傾聽其聲音。但是，僅有這種渠道還是不夠的。為了有效地影響公共政策，對政府進行監(jiān)督，民眾需要了解政府政府和活動。在此方面，媒體會起到關(guān)鍵的作用。在發(fā)展中國家里，廣播對于傳播政府的訊息尤其重要。然而，媒體往往會注重全國性的事件和政治。在分權(quán)的環(huán)境中，充分地報道地方事件和政治也是十分重要的。進一步閱讀 - 2 -Azfar, Omar, Satu Kahkonen, and

13、 Patrick Meagher. 2001. “Conditions for Effective Decentralized Governance: A Synthesis of Research Findings.” University of Mary- land, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, College Park, Md.Azfar, Omar, Tugrul Gurgur, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, and Patrick Meagher. 2000. “Dec

14、entralization and Governance: An Empirical Investigation of Public Service Delivery in the Philippines.” University of Maryland, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, College Park, Md.Azfar, Omar, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, Patrick Meagher, and Diana Rutherford. 1999. “Decentra

15、lization, Governance and Public Services: The Impact of Institu- tional Arrangements-A Review of the Literature.” University of Maryland, Cen- ter for Institutional Reform and the Infor- mal Sector, College Park, Md.本評論由 Satu Kahkonen（非洲地區(qū)宏觀經(jīng)濟學(xué)技術(shù)家庭2組高級經(jīng)濟學(xué)家）和Anthony Lanyi（馬里蘭大學(xué)制度改革和非正式部門中心經(jīng)濟政策主任）基于 Azfar、Kahkonen和Meagher的文章（2001年）撰寫。對分權(quán)和政府管理更為廣泛的研究得到了世行荷蘭信托基金贈款的支持。如果你對類似的題目感興趣，可考慮加入分權(quán)專題組。聯(lián)系人Jennie Litvack，分機號：80519，或點擊PREMnet 中的 Thematic Groups 一詞。_（logo translation: 減貧和經(jīng)管網(wǎng)絡(luò)）此評估系列旨在對與減貧和經(jīng)管有關(guān)的良好做法和關(guān)鍵政策結(jié)論進行總結(jié)。這些評論中的觀點為作者觀點，不一定反映世界銀行的觀點。減貧和經(jīng)管