PPP模式的風(fēng)險與防范

1、PPP模式的風(fēng)險與防范1、PPP項目一般融資組織結(jié)構(gòu)為PPP項目提供貸款的金融機構(gòu)，包括國際銀團、商業(yè)銀行、出口信貸機構(gòu)、投資信托機構(gòu)和多邊國際金融機構(gòu)，其中商業(yè)銀行目前仍是最基本的債務(wù)資金提供方。另外，由于PPP項目資金規(guī)模龐大，一般需要幾家甚至幾十家銀行組成的國際銀團對項目提供貸款，稱為辛迪加銀團貸款（Syndicate）。PPP項目銀行貸款主要涉及如下內(nèi)容：政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，該協(xié)議不是對項目進行擔(dān)保，而是政府向借貸機構(gòu)作出承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關(guān)費用。這個協(xié)議使項目公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。相應(yīng)的，私營企業(yè)也承擔(dān)一定的貸款擔(dān)保責(zé)任

2、。在經(jīng)營期限內(nèi)，項目管理公司以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費的方式回收資金，償付貸款本息。 圖1 模式的一般融資組織結(jié)構(gòu)2、PPP項目銀行貸款特點PPP項目建設(shè)期長，且投資回收期長，對銀行資金占用時間長，資產(chǎn)流動性差。基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資回收期一般為10年以上，有的達30年甚至更長。社會效益往往大于經(jīng)濟效益，且回報率較低。有些項目自身收益并不十分理想，甚至無回報或項目本身沒有還款能力，還本付息資金需協(xié)調(diào)解決。如污水處理項目等。風(fēng)險因素多，預(yù)測難度大。在項目建設(shè)經(jīng)營期較長的情況下，來自項目投資者信用、項目市場環(huán)境等方面的風(fēng)險因素增加，而同時準(zhǔn)確預(yù)測市場前景難度加大，對銀行的風(fēng)險管理部門有

3、一定的考驗。通常受政府擔(dān)保，但政策性影響大。PPP項目大多得到各級政府的支持，并享有優(yōu)惠政策。在項目還款和擔(dān)保等問題上政府與銀行間往往比較容易達成共識，一般較為穩(wěn)定，這在一定程度上保證了銀行的貸款質(zhì)量。但同時該類貸款受政府政策影響大，該類風(fēng)險較為突出。二、商業(yè)銀行對PPP項目全壽命周期的風(fēng)險識別1、PPP項目壽命周期的界定PPP項目的全壽命周期以時間為自變量，可以是離散的，即可以劃分為不同的幾個階段，也可以是連續(xù)的，即從理論上講，其風(fēng)險管理的各要素均是時間的函數(shù)。這種思想體現(xiàn)了商業(yè)銀行在PPP項目風(fēng)險管理中的動態(tài)性和持續(xù)性。PPP融資項目的全生命周期可分為準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段、建設(shè)階段

4、、運營維護階段和項目移交共六個階段。圖2 融資項目全生命周期圖2、PPP項目各階段主要風(fēng)險類型基于以上分析，PPP項目風(fēng)險來源主要有項目公司及項目本身兩個方面。項目公司是政府與私營企業(yè)通過特許協(xié)議所成立的，對項目公司的評估就是對政府和私營企業(yè)的評估，因此，銀行在PPP項目各個階段都要從政府部門、私營企業(yè)及項目本身這三個角度去識別風(fēng)險因素，以弄清風(fēng)險來源，有針對性進行風(fēng)險管理。另外，PPP項目的復(fù)雜性要求銀行內(nèi)部管理人員素質(zhì)、管理方法都要適應(yīng)PPP項目的要求，因此，在項目各個階段的風(fēng)險管理中都需要考慮銀行內(nèi)部風(fēng)險。下面分階段對主要風(fēng)險因素進行識別，并將其歸類到銀行更為熟悉的八大風(fēng)險中，以便于銀行

5、對其進行專業(yè)性的管理。準(zhǔn)備階段和招標(biāo)階段由于PPP項目資金需求量大，項目準(zhǔn)備階段政府和私營企業(yè)通常會對融資來源有初步的構(gòu)想，對銀行的選擇也較其他項目有所提前，因此，銀行盡早接觸PPP項目的前期工作是可行的。在這期間，銀行主要是對項目及其投資主體，包括政府部門和私營企業(yè)，作出初步的評估，為銀行的貸前風(fēng)險管理打下基礎(chǔ)，更有效地減少日后的風(fēng)險損失。而這期間銀行主要識別的風(fēng)險是來自內(nèi)部的操作風(fēng)險，即銀行管理不完善導(dǎo)致的對貸前風(fēng)險管理重視程度不夠、貸前風(fēng)險管理能力不足所引起的操作風(fēng)險，這類風(fēng)險主要影響銀行對是否放貸作出正確的決策，該風(fēng)險造成的直接損失即成本的增加。融資階段融資階段是銀行參與PPP項目的重

6、要階段，該階段的目標(biāo)即完成銀行與政府、銀行與項目公司之間的各項協(xié)議。這是銀行對項目及其投資者進行全面評估和詳細(xì)分析的過程，也是銀行識別該項貸款各類風(fēng)險并通過協(xié)議進行合理規(guī)避的重要過程。銀行在這個階段的風(fēng)險管理的好壞直接表現(xiàn)在所簽訂協(xié)議當(dāng)中，若在此階段風(fēng)險管理出現(xiàn)漏洞，那么對銀行效益的影響將是長期的，所造成的損失也是難以預(yù)料的。從項目角度來看，銀行在融資階段面臨著由于對項目重要指標(biāo)難以預(yù)測和對項目合規(guī)性評價不當(dāng)而導(dǎo)致日后難以收回貸款的風(fēng)險；在項目公司角度，由于特許經(jīng)營公司有著特殊的組織形式，放貸銀行面臨著法人實體不明、擔(dān)保物流于形式、債權(quán)虛置等風(fēng)險；另外，銀行還面臨著私人投資者管理能力、技術(shù)水平

7、、還款能力不足的風(fēng)險。PPP項目建設(shè)營運周期長，對各種因素的識別受時間的影響大，如若在融資階段評價失誤，沒能通過協(xié)議規(guī)避風(fēng)險，將對日后埋下風(fēng)險隱患。另外，在融資階段銀行簽訂融資協(xié)議時需要從銀行發(fā)展戰(zhàn)略角度考慮銀行長期的發(fā)展情況，以規(guī)避貸款決策失誤造成的戰(zhàn)略風(fēng)險。此階段對銀行主管經(jīng)理人員素質(zhì)要求較高，管理不當(dāng)將使銀行面臨操作風(fēng)險。最后，對銀行在簽訂貸款協(xié)議中面臨的法律風(fēng)險，尤其對于沒有相關(guān)經(jīng)驗的銀行，需要審慎解決協(xié)議中涉及的各種法律問題。建設(shè)階段和運營維護階段從建設(shè)到運營維護是PPP項目持續(xù)時間最長的兩個階段，是成本大量投入到貸款逐步收回的階段，是還款風(fēng)險的主要發(fā)生期（陰影部分代表還貸風(fēng)險的主要

8、發(fā)生期），也是各種風(fēng)險因素識別較難的階段。因此，做好該階段的風(fēng)險管理顯得十分重要。圖3 項目還款風(fēng)險主要發(fā)生期建設(shè)階段銀行需識別影響成本投入的各種風(fēng)險因素。從項目角度來看，包括項目周期長而導(dǎo)致銀行的流動性風(fēng)險和導(dǎo)致項目成本超支的如利率增加、通貨膨脹等市場風(fēng)險；項目公司角度主要考慮私營企業(yè)技術(shù)、勞資糾紛等引起成本超支、技術(shù)落后引發(fā)工程延期、資金使用不當(dāng)?shù)纫鸬牟荒馨磿r還款的信用風(fēng)險；PPP項目受政策影響大因而銀行需關(guān)注政府政策變動的風(fēng)險；項目公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險。在運營維護階段，銀行主要識別影響貸款收回的各種風(fēng)險因素，在項目角度，各種市場因素將直接影響項目的盈利能力，因而銀行需

9、謹(jǐn)慎做好該階段的市場風(fēng)險管理。在項目公司角度，銀行主要面臨私營企業(yè)的經(jīng)營管理能力和政府部門的政策變動等信用風(fēng)險及違約風(fēng)險，以及項目公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險。同樣，銀行在這兩個階段面臨著貸后管理不當(dāng)、信息不完善造成管理疏忽等引發(fā)的操作風(fēng)險。移交階段通常PPP項目在移交之前銀行已經(jīng)收回貸款，但是直到此時銀行仍然不能忽視項目公司投資者某一方違背貸款協(xié)議的風(fēng)險。另一方面，銀行在收回款項后應(yīng)對貸款整體情況作后評估，以為其他的項目提供借鑒，這樣銀行同樣面臨著內(nèi)部忠實度不夠的操作風(fēng)險。表1 項目各階段主要風(fēng)險類型項目階段風(fēng)險來源主要風(fēng)險因素銀行風(fēng)險類型準(zhǔn)備階段招標(biāo)階段銀行內(nèi)部忽視貸前管理的風(fēng)險

10、缺乏相關(guān)經(jīng)驗操作風(fēng)險融資階段項目項目合規(guī)性風(fēng)險對項目重要指標(biāo)評價及預(yù)測不充分的風(fēng)險法律風(fēng)險信用風(fēng)險項目公司（公私雙方）借款主體還款能力不足風(fēng)險擔(dān)保物流于形式風(fēng)險債權(quán)虛置風(fēng)險法人實體不明風(fēng)險項目公司（私營企業(yè)）私人投資者管理能力、技術(shù)水平、還款能力不足的風(fēng)險信用風(fēng)險銀行內(nèi)部貸款決策失誤風(fēng)險戰(zhàn)略風(fēng)險貸款負(fù)責(zé)人經(jīng)營不足風(fēng)險管理不當(dāng)風(fēng)險審批條件不落實操作風(fēng)險全面協(xié)議簽訂不當(dāng)法律風(fēng)險建設(shè)階段項目市場因素造成成本超支市場風(fēng)險建設(shè)周期長，貸款回收緩慢流動性風(fēng)險項目公司（私營企業(yè)）技術(shù)、勞資糾紛等引起的成本超支技術(shù)落后引發(fā)完工風(fēng)險資金用途風(fēng)險不可抗力造成工程停建信用風(fēng)險項目公司（政府部門）政策變動風(fēng)險信用風(fēng)險

11、項目公司（公私雙方）協(xié)議不能執(zhí)行或有變動法律風(fēng)險銀行內(nèi)部貸后疏于管理風(fēng)險信息不對稱造成難于管理操作風(fēng)險運營維護階段項目產(chǎn)品價格調(diào)整市場風(fēng)險項目低收益，貸款回收緩慢流動性風(fēng)險 三、商業(yè)銀行對PPP項目的風(fēng)險防范措施1、建立專門PPP項目風(fēng)險管理機構(gòu)風(fēng)險管理水平體現(xiàn)了商業(yè)銀行的核心競爭力，良好的風(fēng)險管理是商業(yè)銀行創(chuàng)造價值的手段。體現(xiàn)在PPP項目中，良好的風(fēng)險管理首先需要設(shè)置專門針對PPP項目的風(fēng)險管理機構(gòu)。這在國家大力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP融資模式廣泛應(yīng)用的今天是十分必要的。該機構(gòu)的專業(yè)性主要表現(xiàn)為兩個方面：首先是培養(yǎng)專門的PPP項目風(fēng)險管理人員。PPP項目貸款具有其鮮明的特點，為了適

12、應(yīng)這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新興融資模式，銀行應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)一批具備項目融資相關(guān)知識的業(yè)務(wù)人員及管理人員，使其了解PPP項目的特性及其特有的風(fēng)險因素，以提高銀行對PPP項目貸款的管理能力和水平。其次是建立專門適應(yīng)PPP項目的風(fēng)險管理流程。針對PPP項目特性，貸款銀行應(yīng)當(dāng)建立專門的風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測和控制體系。如在風(fēng)險識別過程中，銀行需要從PPP項目的特殊組織模式角度考慮，建立一系列針對政府、私營企業(yè)和項目的風(fēng)險因素指標(biāo)，充分了解特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，分析其中的風(fēng)險漏洞；為PPP項目建立專門的風(fēng)險評估模型，盡可能準(zhǔn)確計算可以量化的風(fēng)險、評估難以量化的風(fēng)險；在PPP項目的全過程中監(jiān)測各種可量化的關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)，以

13、及不可量化的風(fēng)險因素的變化和發(fā)展趨勢等。2、建立全壽命周期的動態(tài)化管理理念PPP項目從立項到完工、運營、移交，是一個科學(xué)的系統(tǒng)工程，各個階段相輔相成，這樣，上一個階段的風(fēng)險因素如果沒能得到很好的防范將直接對下個階段產(chǎn)生影響。并且在各個階段各個風(fēng)險因素之間也有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。銀行需建立針對項目全壽命的動態(tài)化管理理念，即在項目的整個壽命周期內(nèi)，考慮時間變化的因素，綜合考慮各個風(fēng)險因素，采取合理科學(xué)的風(fēng)險管理措施，將各個風(fēng)險管理單元統(tǒng)一起來進行多元化、多層次、多角度的管理，統(tǒng)籌全局看風(fēng)險。風(fēng)險管理各個環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系并隨項目發(fā)展而呈現(xiàn)不斷向前滾動的趨勢，使得風(fēng)險管理覆蓋項目周期各個時間段，并充分考慮前后風(fēng)

14、險因素的關(guān)聯(lián)。圖4 動態(tài)化風(fēng)險管理流程3、重視貸前管理PPP項目周期長、資金投入量大，涉及的風(fēng)險因素多，銀行應(yīng)及早介入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況。盡管這樣銀行將面臨項目未能實施的風(fēng)險，但相對于后期融資階段相比，銀行只需投入很少的成本，只要項目能夠?qū)嵤?，將大大降低融資階段風(fēng)險管理的成本，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。4、完善對PPP項目貸款協(xié)議的管理貸款協(xié)議是銀行進行風(fēng)險管理的重要依據(jù)，也是銀行規(guī)避風(fēng)險的重要手段，完善對貸款協(xié)議的管理將在確保協(xié)議的合法性基礎(chǔ)上盡可能地達到銀行規(guī)避各類風(fēng)險的目的。風(fēng)險管理機構(gòu)應(yīng)從以下幾個方面加強對貸款協(xié)議的管理：首先是設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系PPP項目貸款風(fēng)險化解的核心環(huán)節(jié)，是由項目發(fā)起人、項目公司以及其他有利害關(guān)系的第三人向貸款人提供特定的擔(dān)保。貸款人防范風(fēng)險往往是通過一系列嚴(yán)密有效的擔(dān)保來實現(xiàn)的。通常應(yīng)該包括項目完工擔(dān)保、產(chǎn)品購買擔(dān)保及必要的物權(quán)擔(dān)保。另外針對特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行還可以要求政府對貸款人的利益作出承諾和擔(dān)保。其次是在貸款協(xié)議中確定風(fēng)險承擔(dān)限度貸款人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審讀項目發(fā)起人和政府所訂立的特許經(jīng)營協(xié)議，充分了解特許協(xié)議中如項目特性、特許權(quán)經(jīng)營的期限、政府承諾保障PPP項目權(quán)益的有關(guān)條款等。為使貸款人