淺析區(qū)域一體化法律治理的三種模式

1、淺析區(qū)域一體化法律治理的三種模式 朱最新?；痦?xiàng)目：本文為北京大學(xué)軟法研究中心重點(diǎn)課題“跨行政區(qū)域的軟法之治”和廣東外語外貿(mào)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目“跨行政區(qū)域治理的若干法律問題研究”的階段性成果。作者簡(jiǎn)介 朱最新（1968），男，江西安福人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。內(nèi)容摘要：區(qū)域一體化法律治理的模式問題是區(qū)域一體化法治研究的重要課題。硬法治理是美國州際合作的制度基礎(chǔ)，軟法治理是粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化的次優(yōu)選擇，混合治理則是歐洲一體化的法律保證。不同區(qū)域選擇不同法律治理模式，意味著區(qū)域一體化沒有統(tǒng)一的法律治理模式。各地區(qū)域一體化法律治理應(yīng)該在遵循

2、合法、平等互利、公開參與的基本原則基礎(chǔ)上，從區(qū)域?qū)嶋H情況和實(shí)際需要出發(fā)，選擇適合本區(qū)域區(qū)情的法律治理模式。關(guān)鍵詞： 區(qū)域一體化 硬法治理模式 軟法治理模式 混合治理模式一、引 言20世紀(jì)以來，人類社會(huì)發(fā)生著巨大的變化：伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化而來的區(qū)域一體化正處于不斷發(fā)展之中；伴隨著西方福利國家公共管理危機(jī)和公民社會(huì)的不斷發(fā)育以及非政府組織迅速成長而出現(xiàn)的公共治理正推動(dòng)著社會(huì)治道的變革。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì)。法律是社會(huì)治理的主要手段。美國法學(xué)家龐德曾指出：“在一個(gè)發(fā)達(dá)社會(huì)中，法就是社會(huì)控制的最終有效工具?！?【美】龐德，沈宗靈、董世忠譯：通過法律的社會(huì)控制、法律的任務(wù)，北京：商務(wù)印書館1984

3、年版，第89頁。因此，區(qū)域一體化的公共治理在一定意義上就是一種法律治理。在這樣的歷史背景下，研討處于兩大巨變交融之處的區(qū)域一體化法律治理的模式問題無疑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。在正式討論區(qū)域一體化法律治理模式之前，有必要交代三個(gè)概念：法、硬法、軟法。眾所周知，人類因群而生存。而群的存在必然要以公共權(quán)力相伴隨。法律作為社會(huì)控制的手段必然是由公共權(quán)力制定或認(rèn)可，并用公共權(quán)力來維護(hù)的。 參見馬克思恩格斯選集第2卷，北京：人民出版社1972年版，第539頁。而“公共權(quán)力是一個(gè)權(quán)力體系，主要包括社會(huì)自治權(quán)和國家權(quán)力兩部分”， 朱最新：憲政視域下的行政權(quán)研究，湖北人民出版社2006年版，第14頁。即公權(quán)力

4、可分為社會(huì)公權(quán)力和國家公權(quán)力。因此，所謂法，是指由公權(quán)力主體制定或認(rèn)可，并依靠公權(quán)力來保障實(shí)施的行為規(guī)則系統(tǒng)。一般認(rèn)為，“硬法是我國傳統(tǒng)法概念的繼承者，是對(duì)歷史的保留”。 程邁：軟法概念的構(gòu)造與功能，載羅豪才主編：軟法的理論與實(shí)踐，北京大學(xué)出版社2010年版，第19頁。根據(jù)這一共識(shí)，我們認(rèn)為，硬法是指國家權(quán)力主體制定或認(rèn)可的，并由國家權(quán)力保證實(shí)施的行為規(guī)則的總和。國家運(yùn)用權(quán)力保障法律實(shí)施，并不意味著國家總是使用強(qiáng)制來實(shí)施法律。強(qiáng)制本身并不是法律的目的，而是保障法律實(shí)施的一種手段，并且不是唯一的手段，除了強(qiáng)制的手段外，還可以通過教育、良知、理性等手段來保障法律的實(shí)施?！罢琰S金來自貨幣一樣，貨幣

5、的價(jià)值主要是建立在以信用為主的其它基礎(chǔ)之上的。同樣，權(quán)力也是在特殊情況下才使用強(qiáng)制權(quán)?！?轉(zhuǎn)引自法莫里斯·迪韋爾熱著、楊祖功譯：政治社會(huì)學(xué)政治學(xué)要素，北京：華夏出版社1987年版第1版，第109頁。因此，國家運(yùn)用權(quán)力保障法律實(shí)施并不意味著國家強(qiáng)制力的必然運(yùn)用，而是指國家以司法作為法律實(shí)施的最后保障機(jī)制。對(duì)軟法概念界定可謂人言人殊，有多少位研究者，就有多少個(gè)軟法概念。我們認(rèn)為，社會(huì)公權(quán)力主體制定的，并由社會(huì)公權(quán)力主體運(yùn)用社會(huì)自治權(quán)保證實(shí)施的行為規(guī)則，屬于軟法范疇。同時(shí)，實(shí)踐中國家權(quán)力主體也會(huì)通過平等協(xié)商制定一些行為規(guī)則。這些行為規(guī)則，與硬法不同，除了與硬法產(chǎn)生沖突可尋求司法救濟(jì)外，并不

6、以司法作為其實(shí)施的最后保障機(jī)制。在保障機(jī)制上，這類行為規(guī)則與社會(huì)公權(quán)力主體制定的，并由社會(huì)公權(quán)力主體運(yùn)用社會(huì)自治權(quán)保證實(shí)施的行為規(guī)則具有相同的屬性，我們認(rèn)為也應(yīng)該納入軟法范疇。因此，所謂軟法，就是指社會(huì)公權(quán)力主體制定的，并由社會(huì)公權(quán)力主體運(yùn)用社會(huì)自治權(quán)保證實(shí)施的行為規(guī)則，以及國家權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的，不以司法作為其實(shí)施的最后保障機(jī)制的行為規(guī)則的總和。從實(shí)踐來看，各國法律治理基本上不存在單純依靠硬法或軟法進(jìn)行公共治理的情況，而是硬法與軟法“并行不?！?，“各展其長、各得其所”。 羅豪才：人民政協(xié)與軟法之治，載中國人民政協(xié)理論研究會(huì)會(huì)刊2009年第1期。但是，由于具體國情和歷史文化的不同，在區(qū)

7、域一體化法律治理中各個(gè)國家和地區(qū)對(duì)軟法與硬法則有所側(cè)重。根據(jù)法律治理中對(duì)軟法與硬法的側(cè)重不同，區(qū)域一體化法律治理大致可概括為三種模式：硬法治理模式、軟法治理模式和混合治理模式。在研究方法上，本文并不遵循那種以“發(fā)現(xiàn)問題”、“分析問題”和“解決問題”為宗旨的對(duì)策法學(xué)思路，而是采用社會(huì)科學(xué)的一般方法，以一個(gè)觀察者、闡釋者的立場(chǎng)，秉承“價(jià)值中立”的原則，對(duì)區(qū)域一體化法律治理的三種模式進(jìn)行客觀分析，并對(duì)三種法律治理模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)等相關(guān)問題加以評(píng)論?；蛟S，這種“價(jià)值中立”的研究更有助于揭示問題的本質(zhì)，也更能發(fā)現(xiàn)制度、實(shí)踐和改革方案背后的理論線索，更能為推動(dòng)我國正在不斷興起的區(qū)域一體化法律治理的良性發(fā)展提

8、供理論指導(dǎo)。二、硬法治理模式：以美國州際合作為例硬法治理模式，是指在區(qū)域一體化中通過享有國家立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范，并以司法作為最后保障機(jī)制來進(jìn)行公共治理的模式。在美國聯(lián)邦體系內(nèi)，聯(lián)邦與州、州與州之間在法律地位上是完全平等的，除聯(lián)邦憲法與法律外，各州都有自己獨(dú)立的憲法與法律。因此，美國州際法律沖突更為明顯，歷史上各州也曾“因?yàn)槔鏇_突而出現(xiàn)各種矛盾，如各州為了維護(hù)自己的利益，紛紛筑起各種形式的貿(mào)易壁壘 張緊跟著：當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第161頁?！?。然而，美國“州際之間商務(wù)的發(fā)展和全美經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)，需要消除各州在立法上各自為政的局面，減少

9、州際之間的法律沖突與經(jīng)濟(jì)壁壘”。 封麗霞：美國普通法的法典化，載為此，各州通過三種方式來促進(jìn)州際協(xié)調(diào)與合作：（1）訂立州際契約。這是解決州際間矛盾與沖突，促進(jìn)州際合作的一種較好的方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在美國州政府間這類州際契約達(dá)到近百項(xiàng)，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如供水，自然資源保護(hù)，防洪，州際間高速公路的征稅，福利計(jì)劃的合作，州際間大都市行政及州際間稅務(wù)沖突等等。 轉(zhuǎn)引自王川蘭著：競(jìng)爭(zhēng)與依存中的區(qū)域合作行政基于長江三角洲都市圈的實(shí)證研究，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第131頁。這些州際契約的內(nèi)容受到限制，要求維護(hù)憲法規(guī)定的基本權(quán)利，即要求遵守憲法保留和國會(huì)立法權(quán)保留原則，不能因其地方保護(hù)主義而侵犯中央和

10、各州的地方立法權(quán)和管理權(quán)。 See Desert Pacific Economic Region Compact, 1998.州際契約一般由州長派代表簽署，州議會(huì)批準(zhǔn)后，要通知州長，作為正式法律，即硬法在本州公布，編入本州法典和聯(lián)邦法典。（2）制定統(tǒng)一的州法律。在美國，各州立法是獨(dú)立的。同一事項(xiàng)，不同州制定的法律可能差別巨大，從而各州在該領(lǐng)域產(chǎn)生各種矛盾與沖突。為了避免該類事件發(fā)生，1892年美國成立了由各州州長任命代表組成的全國統(tǒng)一州法律委員會(huì)。其主要任務(wù)就是就是通過委員會(huì)內(nèi)的各專門委員會(huì)起草各種法律草案，提交各州以備批準(zhǔn)的方式來統(tǒng)一各州的法律。（3）設(shè)立州政府代表會(huì)議之類的州際組織。195

11、2年，由美國各州設(shè)立的州際合作委員會(huì)組成了州政府代表會(huì)議。州政府代表會(huì)議除了進(jìn)行交換情報(bào)等具體事務(wù)的協(xié)調(diào)外，其重要任務(wù)之一就是草擬法律草案，經(jīng)討論交州政府代表會(huì)議理事會(huì)核準(zhǔn)，然后再列入專門的立法建議報(bào)告，并分送各州州長、各州總檢察長及各州其他官員。 參見李昌道：美國憲法史稿，法律出版社1986年版，第326頁。從這三種方式來看，美國州際合作主要是通過享有立法權(quán)的州議會(huì)以批準(zhǔn)方式制定硬法來推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)州際合作。從實(shí)踐看，美國州際合作法律治理的硬法模式取得了相對(duì)滿意的結(jié)果。用美國人自己的話說，就是“我們的制度能夠運(yùn)作，也的確在運(yùn)作，并且能夠運(yùn)作得更好” 【美】戴維H羅森布魯姆、羅伯特S克拉夫丘克著：

12、公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑，張成福譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第145頁。美國州際合作硬法治理模式之所以能夠取得成功，主要因素在于：（1）經(jīng)過自然而充分的發(fā)育，美國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已比較完善，政府與市場(chǎng)的關(guān)系經(jīng)過不斷磨合也比較協(xié)調(diào)。政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)較少。州際合作中需要政府協(xié)調(diào)的矛盾與沖突也較少。通過硬法治理基本上能滿足區(qū)域一體化的現(xiàn)實(shí)需要。（2）美國憲政體制比較完善。一方面在遵循聯(lián)邦權(quán)力列舉，州權(quán)力保留原則下，州享有獨(dú)立而明確的權(quán)力，聯(lián)邦與州之間、州與州之間的權(quán)力在法律上有著明確劃分。另一方面權(quán)力制約機(jī)制比較健全，民眾對(duì)政府的監(jiān)督比較到位，政府與民眾的信息溝通也較順暢。因此，在州際

13、合作中，各州政府能夠理性地從本州長遠(yuǎn)利益和根本利益出發(fā)來考慮問題，在利益博弈中更多地選擇合作，尤其是長期合作。硬法的特點(diǎn)適合了州際合作的這種需要，同時(shí)，這種情形也有利于硬法的實(shí)施。（3）由于各種因素的影響，美國人對(duì)法律有著虔誠的信仰和依賴性。正如政治家赫伯特雅各布指出的：20 世紀(jì)美國法律，已經(jīng)沒有外在的神學(xué)特性。它完全是一個(gè)世俗的創(chuàng)造物。但是它繼續(xù)由于人民尊重神而受益。人民被教導(dǎo)：在政府的各種機(jī)構(gòu)制度中只有法律一項(xiàng)要遵守，只是因?yàn)樗欠?。許多人，甚至一個(gè)不同意現(xiàn)在的法律的人并且企圖改革它的人，都促使遵守法律作為防止無政府狀態(tài)的必要的屏障。 轉(zhuǎn)引自夏新華：美國法律文化的發(fā)展及特性，吉首大學(xué)學(xué)

14、報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 2006年 02期。在美國，因州際協(xié)議產(chǎn)生的糾紛雖然可以通過調(diào)解和仲裁解決，但司法具有最終性。司法審查是“一種經(jīng)常性的、局外的、有嚴(yán)格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督”，也是“最受英美社會(huì)和個(gè)人信賴的監(jiān)督行政活動(dòng)的方式?！?王名揚(yáng)著：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第567頁。美國人對(duì)法律的信仰、對(duì)司法審查的信賴，使硬法治理成為美國各州在州際合作中的優(yōu)先選擇。三、軟法治理模式：以粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化為例軟法治理模式，是指在區(qū)域一體化中通過社會(huì)公權(quán)力主體制定的，并由社會(huì)公權(quán)力主體運(yùn)用社會(huì)自治權(quán)保證實(shí)施的行為規(guī)則進(jìn)行公共治理，或者國家權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的，不以司法作為其

15、實(shí)施的最后保障機(jī)制的行為規(guī)則來進(jìn)行公共治理的模式。香港、澳門與廣東山水相連，具有共同的歷史、文化淵源。改革開放以來，三地加強(qiáng)往來、密切合作，逐漸形成了相互配合、相互依賴、“前店后廠”的唇齒相依關(guān)系。港澳回歸后，面對(duì)新的國際形勢(shì)，粵港澳加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，是粵港澳三地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是粵港澳三地政府的共同選擇。從實(shí)踐來看，粵港澳三地主要是通過軟法，即制定行政協(xié)議來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化?；浉郯娜刂贫ㄐ姓f(xié)議的方式主要有：（1）中央政府與港澳特別行政區(qū)政府簽訂行政協(xié)議。從2003 年開始，中央政府與香港特區(qū)政府先后簽署了內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排、內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)

16、貿(mào)關(guān)系的安排及七個(gè)補(bǔ)充協(xié)議。其內(nèi)容主要涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和貿(mào)易便利化三個(gè)方面。行政協(xié)議既遵守世界貿(mào)易組織的規(guī)則，又基本符合三地經(jīng)貿(mào)交流與合作的實(shí)際，對(duì)粵港澳三地經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。（2）通過泛珠三角合作平臺(tái)，簽訂相關(guān)泛珠三角合作協(xié)議來推動(dòng)包括粵港澳在內(nèi)的泛珠三角經(jīng)濟(jì)一體化。這包括三個(gè)層次：一是泛珠三角“9+2”政府簽訂的行政協(xié)議，如2004年泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議等；二是泛珠三角“9+2”政府的相關(guān)職能部門簽訂的行政協(xié)議，如2005年“9+2”知識(shí)產(chǎn)權(quán)主管部門簽訂的泛珠三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)合作協(xié)議等；三是泛珠三角社會(huì)組織簽訂的相關(guān)協(xié)議，如2005年9省

17、區(qū)婦聯(lián)和港澳婦女組織簽訂的泛珠三角區(qū)域婦女發(fā)展合作框架協(xié)議等。 泛珠三角區(qū)域簽訂的行政協(xié)議有102項(xiàng)。詳見葉必豐等著：行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究，法律出版社2010年版，第50-57頁。（3）粵港澳三地通過平等協(xié)商簽訂行政協(xié)議。這也包括三個(gè)層次：一是粵港澳政府之間簽訂的行政協(xié)議。如2010年粵港政府簽訂的粵港合作框架協(xié)議等；二是粵港澳相關(guān)職能部門簽訂的行政協(xié)議，如2004年廣東科技廳與澳門科技委員會(huì)簽署的粵澳科技合作協(xié)議等；三是廣東各市與港澳以及廣東各市其職能部門與港澳相關(guān)職能部門簽訂的行政協(xié)議。如2004年香港律政司與深圳市司法局簽署的香港深圳法律服務(wù)合作協(xié)議書等?；浉郯囊幌盗行姓f(xié)議

18、的簽署對(duì)推動(dòng)粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)揮著極大的作用。而粵港澳三地之所以采用行政協(xié)議的方式來協(xié)調(diào)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的一體化，其主要原因在于：（1）港澳回歸后，粵港澳三地的聯(lián)系更加緊密。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，由于國內(nèi)外各種因素的影響，改革初期粵港澳三地由市場(chǎng)機(jī)制帶來的“前店后廠”的唇齒相依關(guān)系已經(jīng)難以為繼。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著眾多市場(chǎng)機(jī)制難以解決的新問題，需要政府的干預(yù)。行政協(xié)議絕大多數(shù)是2003年以來制定的就是一個(gè)例證。同時(shí)，相比港澳來看，廣東各地政府比較熱衷于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的介入，在爭(zhēng)奪資源、爭(zhēng)奪項(xiàng)目等方面參與到企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中來，常常采取一些措施進(jìn)行地方保護(hù)。這就需要對(duì)政府干預(yù)進(jìn)行法律規(guī)制。（2）依據(jù)港澳基本法規(guī)定

19、，全國人大及其常委會(huì)指定的法律，只有在附件三中的法律才能在港澳實(shí)施。中央人民政府在港澳特別行政區(qū)只負(fù)責(zé)管理與港澳特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)、防務(wù)以及依照基本法規(guī)定任命港澳特別行政區(qū)行政長官和主要官員。中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)港澳特別行政區(qū)根據(jù)基本法自行管理的事務(wù)。由于歷史原因，港澳的法律制度深受殖民者的影響。香港法律體系屬于普通法系。澳門法律體系基本上屬于大陸法系。而廣東作為內(nèi)地的一個(gè)省份，其法律體系屬于社會(huì)主義性質(zhì)的中華法系。法系不同，其法律理念、法律價(jià)值、法律性質(zhì)、法律體系、法律解釋、法的淵源以及立法和司法等諸多領(lǐng)域都呈現(xiàn)出一系列巨大差異。這種差異在某種意義上使我國法律生活

20、更加豐富多彩，但也使粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中法律矛盾和沖突更加復(fù)雜多樣，增加了法律治理的難度。同時(shí)，港澳和內(nèi)地都是WTO的獨(dú)立成員?；浉郯慕?jīng)濟(jì)一體化中的法制協(xié)調(diào)還要受到WTO規(guī)則的一定影響?！盎浉郯慕?jīng)濟(jì)一體化是不可阻擋的潮流，而粵港澳又是一國之下社會(huì)制度不同、法域不同、互不隸屬的多個(gè)行政區(qū)域，即不同社會(huì)制度、不同法域下的多個(gè)行政區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)一體化”。 朱最新：論粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中的法制協(xié)調(diào)，載國際經(jīng)貿(mào)探索2008年第10期。因此，粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中通過平等、自愿和協(xié)商形成行政協(xié)議等軟法進(jìn)行公共治理就成為一種不得已的次優(yōu)選擇。在中國，以行政協(xié)議來協(xié)調(diào)政府間的關(guān)系進(jìn)行公共治理還是一個(gè)新事物。因此，粵港澳

21、經(jīng)濟(jì)一體化的軟法治理模式還在存在不少問題：（1）行政協(xié)議的合法性問題。在三地政府中，港澳兩地政府的權(quán)限在法律上是比較明晰的。在內(nèi)地，由于中央和地方的關(guān)系一直沒有在法律上得以明確。因而廣東政府的權(quán)限是模糊的。從已簽訂的協(xié)議看，有些協(xié)議內(nèi)容明顯涉及憲法與法律規(guī)定屬于中央權(quán)限范疇的事項(xiàng)。如粵港合作框架協(xié)議中有關(guān)金融合作的問題，就屬于立法法規(guī)定的相對(duì)保留事項(xiàng)。這些協(xié)議實(shí)質(zhì)上是得到中央默許的，但從形式上看并沒有得到中央批準(zhǔn)。即使屬于廣東政府權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，簽署這類行政協(xié)議也應(yīng)該屬于重大行政事務(wù)，依法應(yīng)經(jīng)過同級(jí)人大常委會(huì)的討論、決定。但所有行政協(xié)議基本上都沒有經(jīng)過同級(jí)人大常委會(huì)的討論、決定。（2）行政協(xié)

22、議內(nèi)容的欠缺。從已有的行政協(xié)議來看，現(xiàn)有行政協(xié)議內(nèi)容大多過于原則，只載明近期能夠?qū)崿F(xiàn)的一體化事項(xiàng)，所達(dá)成的共識(shí)，往往是一種努力方向和所需要采取的措施，沒有建立起長期制度化的談判機(jī)制，“雖然粵港澳目前已建立定期的首長聯(lián)系會(huì)議制度，但這種安排缺少操作層面與之相配套” 張緊跟著：當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第202頁。，也沒有規(guī)定協(xié)議履行中的違約責(zé)任和糾紛解決機(jī)制。在我國，由于行政程序法等還沒有出臺(tái)，違約責(zé)任和糾紛解決機(jī)制缺乏一般規(guī)定。這必然使行政協(xié)議的作用受到嚴(yán)重限制。（3）行政協(xié)議的平等性問題。行政協(xié)議是通過平等、自愿、協(xié)商而形成得，它是以尊重各方意愿為前

23、提而達(dá)成的共識(shí)，體現(xiàn)了雙方求同存異、互信互讓的精神。然而，在港澳回歸后，為推動(dòng)內(nèi)地與港澳地區(qū)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展，2003年以來，中央政府作出了CEPA制度安排。CEPA一系列安排主要突出了對(duì)香港特行政區(qū)的優(yōu)惠，有人稱這是送給香港特別行政區(qū)的“一份大禮”。 辛又新：簽署將令澳門經(jīng)濟(jì)全面持續(xù)發(fā)展，載臺(tái)港澳經(jīng)濟(jì)2004年第3期，第32頁。以一方的單純讓步來達(dá)成協(xié)議，終究不是長久之策，而且隨著內(nèi)地法治進(jìn)步，其這種行政協(xié)議的生存空間也正日益狹窄。另外，社會(huì)公權(quán)力主體在粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化軟法治理中的應(yīng)有作用也沒有得到發(fā)揮。正因?yàn)榇嬖谝陨蠁栴}，粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中的軟法治理并沒有取得應(yīng)有效果?；浉郯膮^(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的

24、區(qū)際流動(dòng)已大為增強(qiáng)，但生產(chǎn)要素，尤其是資金、技術(shù)等短缺要素的區(qū)際流動(dòng)仍然受到諸多限制；粵港澳三地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象雖然有所減輕，但仍然嚴(yán)重，在某些方面，如港口等還有加劇的可能。如此等等問題，預(yù)示著粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化的軟法治理還有很長的路要走。四、混合治理模式：以歐盟一體化為例混合治理模式，是指在區(qū)域一體化中對(duì)軟法與硬法兩者都比較重視，通過軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法機(jī)制來進(jìn)行公共治理的模式。二戰(zhàn)以來，由于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面因素得影響，歐洲國家日漸走向一體化。歐盟一體化大致分為兩個(gè)階段：歐共體時(shí)期和歐盟時(shí)期。歐共體成立是法國、聯(lián)邦德國、意大利、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡通過簽訂建立歐洲煤鋼共同體條約等國際

25、條約來實(shí)現(xiàn)的。歐共體的擴(kuò)大也是通過簽訂加入條約來實(shí)現(xiàn)的。而歐盟也是因?yàn)闅W洲聯(lián)盟條約，即馬斯特里赫特條約的生效而成立的。通過一系列條約，歐盟已經(jīng)構(gòu)建了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的組織體系。正如歐盟研究專家貝婭特·科勒·科赫所指出，歐盟已經(jīng)不是多層級(jí)治理模式的“三明治”體系，而是一種多層次、組織間網(wǎng)絡(luò)狀治理體系。 德貝婭特·科勒-科赫等著：歐洲一體化與歐盟治理，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀治理體系中歐洲理事會(huì)是歐盟的最高決策機(jī)構(gòu)，由各成員國政府首腦和國家元首組成，擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)成員國立場(chǎng)、制定一體化的法規(guī)和政策、推動(dòng)歐盟一體化發(fā)展的重任；歐盟理事會(huì)是歐盟的主要立

26、法機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，由來自歐盟各成員國政府的部長組成，其職責(zé)主要是實(shí)施歐盟有關(guān)條約、法規(guī)和歐盟理事會(huì)做出的決定，向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)提出政策實(shí)施報(bào)告和立法動(dòng)議，處理歐盟日常事務(wù)，代表歐盟進(jìn)行對(duì)外聯(lián)系和貿(mào)易等方面的談判；歐洲議會(huì)除和歐盟理事會(huì)共享立法權(quán)外，還有民主監(jiān)督權(quán)、咨詢權(quán)及歐盟預(yù)算的決定權(quán)；歐洲法院則是歐盟的最高法院，其職責(zé)是保證歐盟的法律得以遵守。 詳見劉世元主編：區(qū)域國際經(jīng)濟(jì)法研究，吉林大學(xué)出版社2001年版，第75-90頁；陳瑞蓮：歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)珠三角區(qū)域一體化的啟示，學(xué)術(shù)研究2009年第9期。從以上論述可以看出，歐盟國家間區(qū)域一體化是以制定條約和法律，并在條約和法律的規(guī)范下發(fā)展的。歐盟

27、的社會(huì)治理模式是一種硬法治理模式，即強(qiáng)調(diào)條約和法律的約束力，要求成員國嚴(yán)格遵守條約和法律，并允許對(duì)不遵守條約和法律的行為訴至法院，在必要時(shí)對(duì)其不遵守條約和法律的行為進(jìn)行懲處，使歐洲一體化得到法律化、制度化和規(guī)范化的保證。然而，隨著歐盟的擴(kuò)大，歐盟的整合從經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)，歐盟一體化的硬法治理模式難以發(fā)揮應(yīng)有的成效，日漸呈現(xiàn)出弊端：一是難以平衡成員國的多樣性與遵循共同體決議之間的矛盾；二是解決不了歐盟層面的民主危機(jī)和合法性危機(jī)。 參見羅豪才等著：軟法與公共治理，北京大學(xué)出版社2006年版，第313頁。歐盟一體化的客觀需要，硬法治理模式難以奏效，20世紀(jì)90年代后，歐盟開始運(yùn)用開放協(xié)調(diào)機(jī)制。2000年

28、里斯本峰會(huì)后，開放協(xié)調(diào)機(jī)制得到廣泛運(yùn)用。開放協(xié)調(diào)機(jī)制包含基準(zhǔn)設(shè)定、最佳實(shí)踐、定期評(píng)價(jià)和共同學(xué)習(xí)四個(gè)基本要素。具體到實(shí)踐中，該方式大致遵循以下步驟 以下有關(guān)開放協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容參見羅豪才等著：軟法與公共治理，北京大學(xué)出版社2006年版，第314-322頁；羅豪才主編：軟法的理論與實(shí)踐，北京大學(xué)出版社2010年版，第405-406頁。：在歐盟層面設(shè)立共同指導(dǎo)方針、目標(biāo)和評(píng)價(jià)基準(zhǔn)；為達(dá)到這些目標(biāo)，成員國根據(jù)歐盟的指導(dǎo)方針在國內(nèi)制定各自的年度行動(dòng)計(jì)劃，通常由常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行過程監(jiān)督并做出相應(yīng)評(píng)估；在定期的同行評(píng)價(jià)程序中，對(duì)這些計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；最后，對(duì)指導(dǎo)方針和總體結(jié)果進(jìn)行回顧，評(píng)出最佳實(shí)踐，倡導(dǎo)其他

29、成員國共同學(xué)習(xí)。如果必要，歐委會(huì)對(duì)指導(dǎo)方針做出適當(dāng)調(diào)整，并對(duì)各成員國提出相應(yīng)政策建議，以推動(dòng)下一年度的循環(huán)執(zhí)行。作為一種卓有成效的軟法治理手段，與硬法治理手段相比，開放協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)踐過程中大致具有以下特征：（1）參與主體多樣化。開放協(xié)調(diào)機(jī)制重視非政府組織及利益集團(tuán)甚至公眾的參與，不但國家層面的主體可以充分參與政策的制定和執(zhí)行，次國家層的主體也得以發(fā)揮積極作用。（2）容許差異性的存在。歐盟內(nèi)部不再沿襲以往作法，強(qiáng)制會(huì)員國執(zhí)行整齊劃一的政策路徑，而是就共同關(guān)心的議題允許各國在各自制度框架下尋求適合自己國情的政策，以使各國更好地達(dá)成趨向的目標(biāo)。（3）決議、基準(zhǔn)和評(píng)估報(bào)告不具有法律強(qiáng)制力。歐盟對(duì)于決議

30、及基準(zhǔn)的制定、會(huì)員國的政策實(shí)施過程均不施加強(qiáng)制力，歐洲委員會(huì)在此間只是起著推動(dòng)的作用，對(duì)成員國并不實(shí)行強(qiáng)制。歐洲議會(huì)和法院在這個(gè)過程中也不扮演重要角色。（4）執(zhí)行程序具有循環(huán)性。雖然決議、準(zhǔn)則和評(píng)估報(bào)告不具有強(qiáng)制力，但是大多數(shù)情況下均得到各國遵行，這與歐盟執(zhí)行程序的年度循環(huán)性密切相關(guān)?；趫?zhí)行程序的循環(huán)性和同行監(jiān)督評(píng)價(jià)的壓力，各國大都積極實(shí)施各自的政策，以促進(jìn)共同目標(biāo)的達(dá)成。（5）重視信息交流和互相學(xué)習(xí)。通過定期循環(huán)的監(jiān)督評(píng)價(jià)程序，成員國相互交流、分享最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，易于在歐盟內(nèi)部形成互相學(xué)習(xí)、借鑒和創(chuàng)新的良好氛圍，形成良性互動(dòng)循環(huán)。開放協(xié)調(diào)機(jī)制在保持歐盟成員國多樣性的同時(shí)，推動(dòng)了歐盟共同目標(biāo)的

31、實(shí)現(xiàn)，使歐洲的整合從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域走向包括社會(huì)政策核心領(lǐng)域的社會(huì)整合。然而，開放協(xié)調(diào)機(jī)制也存在一些不足：一是開放協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)用在一定程度上可能削弱歐盟已有機(jī)構(gòu)的權(quán)威，從而影響歐盟的政治一體化。二是開放協(xié)調(diào)機(jī)制雖然對(duì)成員國沒有法律拘束力，但對(duì)成員國公民則可能產(chǎn)生法律效力。而依據(jù)傳統(tǒng)法治理論，人們“除經(jīng)人們同意在國家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)它的委托所制定的法律以外,不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束?！?【英】洛克著，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯：政府論，商務(wù)印書館1982年版，第16頁。三是開放協(xié)調(diào)機(jī)制并不適用所有社會(huì)領(lǐng)域。它只適用于“歐盟條約作用有限的領(lǐng)域、成員國間就制

32、定具有法律約束力的規(guī)則難以達(dá)成一致同意的場(chǎng)合、成員國差異性太大以至于難以在歐盟層面作出可信賴選擇的情況?！?Jonathan Zeitlin, “Social Europe and Experimental Governance: Towards a New Constitutional Compromise?” Forthcoming in Gruinne de Burca (ed.), EU law and the Welfare State: In Search of Solidarity, Collected Courses of the Academy of European Law

33、 XIV/4,Oxford University Press, 2005.即開放協(xié)調(diào)機(jī)制“不是某種能適用于任何問題的確定的處方，而是一種包含各種恬淡口味烹調(diào)方法的食譜”。 Vandenbroucke, F., “Open Coordination on Pension and the Future of Europes Social Model, Closing address to the conference on presented to the Towards a New Architecture for Social protection in Europe?” Brussels,

34、October 19-20,2001, p.4.因此，歐盟在推動(dòng)區(qū)域一體化中既不是使用清一色的硬法治理模式，也不是純粹適用軟法治理模式，而是綜合運(yùn)用硬法和軟法，通過軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法機(jī)制來進(jìn)行公共治理。這種混合治理模式，大大推動(dòng)了歐洲一體化進(jìn)程，一個(gè)強(qiáng)調(diào)共性、彼此相互尊重，且共享共同利益和發(fā)展成果的歐盟正在形成。五、結(jié) 論通過前面的討論，本文對(duì)區(qū)域一體化法律治理的三種模式進(jìn)行了初步研究，并從實(shí)施效果角度對(duì)這三種模式作出了初步評(píng)價(jià)。對(duì)于這三種模式究竟孰優(yōu)孰劣，本文并沒有給出自己的傾向性意見。但站在觀察者和評(píng)論者的立場(chǎng)，從對(duì)這三種模式分析中，至少給了我們兩點(diǎn)啟示：（1）長期以來，我國法學(xué)界

35、總是習(xí)慣于從西方法治經(jīng)驗(yàn)中尋找改革的靈感和資源。人們?cè)谘芯糠蓡栴}時(shí)也總是將“是否符合法治原則”、“有無違背法治的基本原理”等作為思考的出發(fā)點(diǎn)。這固然是需要的。然而，在實(shí)踐中我們也經(jīng)?？吹?，一種在理論上看來是完美無暇的改革方案，在實(shí)踐中卻并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的積極的法律實(shí)施效果；一種能夠有效解決實(shí)際問題的改革方案在理論上不一定完美，甚至缺乏理論的正當(dāng)性。因此，區(qū)域一體化法律治理的三種模式并不存在孰優(yōu)孰劣的問題。一個(gè)國家、一個(gè)區(qū)域，在區(qū)域一體化中采用何種法律治理模式，不應(yīng)該從本本出發(fā)，而應(yīng)該從本地區(qū)的實(shí)際情況和實(shí)際需要出發(fā)去嘗試、去探索、去總結(jié)。（2）區(qū)域一體化法律治不應(yīng)該從本本出發(fā)，而應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)

36、，并不意味著區(qū)域一體化可以不遵循任何規(guī)則。任何一種區(qū)域一體化法律治理模式要想取得應(yīng)有效果，必須遵循區(qū)域一體化法律治理的基本原則。從區(qū)域一體化法律治理三種模式的考察來看，區(qū)域一體化法律治理至少應(yīng)該遵循以下基本原則：一是合法性原則。法律治理應(yīng)該遵循合法性原則已是一個(gè)普遍性認(rèn)識(shí)。對(duì)于硬法治理中合法性的標(biāo)準(zhǔn)，人們也有共識(shí)。但對(duì)于軟法治理，包括混合模式中的軟法治理中，其合法的標(biāo)準(zhǔn)是硬法還是軟法，人們還存在疑問。我們知道，硬法是國家權(quán)力主體制定或認(rèn)可的，并由國家權(quán)力保證實(shí)施的行為規(guī)則的總和；軟法，是社會(huì)公權(quán)力主體制定的，并由社會(huì)公權(quán)力主體運(yùn)用社會(huì)自治權(quán)保證實(shí)施的行為規(guī)則，以及國家權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的，不以司法作為其實(shí)施的最后保障機(jī)制的行為規(guī)則的總和。而國家是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”。 【俄】列寧：國家與革命，列寧選集第三卷，人民出版社1960