國際BOT項(xiàng)目合同框架分析以及風(fēng)險(xiǎn)防范

1、國際BOT項(xiàng)目合同框架分析以及風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)容提要 近年來，隨著我國對外投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，BOT項(xiàng)目融資模式得到了越來越廣泛的應(yīng)用。由于BOT項(xiàng)目本身運(yùn)作十分復(fù)雜，且投資項(xiàng)目處于國外環(huán)境，業(yè)界對于如何控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)施此類特許項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)都特別關(guān)心。本文以此 內(nèi)容提要近年來，隨著我國對外投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，BOT項(xiàng)目融資模式得到了越來越廣泛的應(yīng)用。由于BOT項(xiàng)目本身運(yùn)作十分復(fù)雜，且投資項(xiàng)目處于國外環(huán)境，業(yè)界對于如何控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)施此類特許項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)都特別關(guān)心。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，給出了我國對外投資的BOT項(xiàng)目的分析框架，并提出了處理環(huán)境風(fēng)

2、險(xiǎn)的對策。 關(guān)鍵詞對外投資BOT項(xiàng)目合同框架風(fēng)險(xiǎn)防范 本文由收集整理。 近年來，我國對外直接投資規(guī)模越來越大，2008年度突破了500億美元。與之伴隨的是，我國對外投資的工程項(xiàng)目也越來越多，包括基礎(chǔ)設(shè)施、礦業(yè)和能源。這類項(xiàng)目投資需要得到東道國政府的特許和合作，因此，近年來廣泛地采用公私伙伴關(guān)系模式(PPP)。PPP模式雖然在國際上沒有統(tǒng)一的嚴(yán)格定義，依據(jù)其具體的運(yùn)作方式，一般被認(rèn)為包括BOT、BOO、BOOT、DBFO、DBO、O&M等多種形式。BOT及其各類變型(以下簡稱為“BOT”)，作為典型的特許經(jīng)營模式，在我國對外直接投資中的比重也越來越大。這對帶動我國對外工程承包以及設(shè)備、材料、勞務(wù)

3、的出口有著很大的推動作用。但BOT項(xiàng)目本身運(yùn)作十分復(fù)雜，且投資項(xiàng)目處于國外環(huán)境，如何控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)施此類特許項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)，成為我國業(yè)界特別關(guān)心的問題。本文給出我國對外投資的BOT項(xiàng)目的分析框架，并從合同安排角度，提出處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的對策。 一、BOT特許協(xié)議的基本框架 BOT項(xiàng)目的本質(zhì)是項(xiàng)目投資活動，其主要目的是為了獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)。要實(shí)現(xiàn)預(yù)定的收益率，主要涉及兩個(gè)方面問題：項(xiàng)目建設(shè)投資額和維護(hù)費(fèi)用以及項(xiàng)目預(yù)期收益。要解決這兩個(gè)問題，必須恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行合同安排。BOT合同狹義是指BOT特許協(xié)議(Concession Agreement)，是投資BOT項(xiàng)目的特許權(quán)獲得者

4、與東道國政府或其授權(quán)公共管理當(dāng)局簽訂的。廣義的BOT合同是指針對BOT項(xiàng)目所涉及的所有合同體系，除特許協(xié)議外，還包括融資合同、聯(lián)營體合同、EPC合同、供應(yīng)合同、承購合同等。本文論述的BOT合同指的是BOT特許協(xié)議。 特許協(xié)議描述的是政府與特許權(quán)受讓人(Concessionaire，以下稱為“項(xiàng)目公司”)雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、管理程序，從特許協(xié)議架構(gòu)看，其規(guī)定大致覆蓋四個(gè)階段。第一個(gè)階段為特許權(quán)的授予，第二階段為建設(shè)期；第三個(gè)階段為運(yùn)營期；第四個(gè)階段為轉(zhuǎn)讓期。 (一)特許權(quán)授予階段 特許權(quán)授予階段也可看作是項(xiàng)目建設(shè)前準(zhǔn)備階段，內(nèi)容涉及特許權(quán)安排、融資、擔(dān)保、協(xié)議書生效的條件以及雙方的承諾。特許

5、權(quán)安排包括特許期、項(xiàng)目公司收益、特許權(quán)的排他性以及政府的協(xié)助和保證義務(wù)。生效條件涉及雙方需要達(dá)到的條件并通知對方。就項(xiàng)目公司來說，這些條件一般包括：一是項(xiàng)目公司設(shè)立的協(xié)議、決議、項(xiàng)目公司的章程；二是項(xiàng)目公司股東認(rèn)繳股本的書面證據(jù)以及貸款人向項(xiàng)目貸款的正式承諾；三是項(xiàng)目公司向政府按規(guī)定數(shù)額提供了履約保函；四是完成了項(xiàng)目開工前所必須達(dá)到的開工條件，并向政府提出了開工申請。政府方面需要達(dá)到的條件包括：一是項(xiàng)目已獲得上級主管部門的正式批準(zhǔn)，并提供書面證據(jù)；二是提供書面文件，證明政府授予項(xiàng)目公司為完成項(xiàng)目必要的土地使用權(quán)和與項(xiàng)目現(xiàn)場鄰近區(qū)域和道路的通行權(quán)。 (二)項(xiàng)目建設(shè)階段 特許協(xié)議內(nèi)容涉及征地、工程

6、設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)、竣工驗(yàn)收、安全和環(huán)境保護(hù)等工作。若在建設(shè)過程中，政府或項(xiàng)目公司希望對原約定的項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)行變更，雙方應(yīng)遵守變更程序以及承擔(dān)相應(yīng)后果。若項(xiàng)目公司在建設(shè)期間因其自身的原因，不能順利執(zhí)行項(xiàng)目，政府則有權(quán)介入。若項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生延誤，雙方按責(zé)任劃分承擔(dān)各自的責(zé)任，如：給予項(xiàng)目公司延期，補(bǔ)償相關(guān)費(fèi)用；政府收取拖期延誤罰款等。政府一般要求項(xiàng)目公司提供履約保函，保證在項(xiàng)目的建設(shè)期恰當(dāng)履行項(xiàng)目公司的義務(wù)。 (三)項(xiàng)目運(yùn)營階段 在運(yùn)營階段，項(xiàng)目公司的一個(gè)基本義務(wù)就是使竣工工程保持正常的運(yùn)營，這一點(diǎn)對于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路等，尤其如此。為此，BOT特許協(xié)議相關(guān)規(guī)定包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是項(xiàng)目公司

7、應(yīng)在項(xiàng)目運(yùn)營開始前，提交給政府兩份關(guān)鍵文件：“項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)手冊”和“資產(chǎn)管理計(jì)劃”；二是政府對運(yùn)行期間的項(xiàng)目設(shè)施擁有檢查權(quán)利，但檢查不得無故影響項(xiàng)目正常運(yùn)行；三是項(xiàng)目公司應(yīng)保持項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)行的詳細(xì)記錄，包括運(yùn)營量、設(shè)施維修、運(yùn)行安全、財(cái)務(wù)記錄等。對于一些涉及國家政策、安全的基礎(chǔ)設(shè)施，特許協(xié)議還約定，在緊急情況下(如為了公共安全)，政府有權(quán)暫時(shí)關(guān)閉相關(guān)設(shè)施，并要求項(xiàng)目公司放棄在此情況的索賠權(quán)或規(guī)定對項(xiàng)目公司進(jìn)行合理補(bǔ)償。為了保證項(xiàng)目公司恰當(dāng)運(yùn)營，政府有時(shí)還要求在特許期內(nèi)提供一個(gè)項(xiàng)目維修保函，約定在什么情況下政府有權(quán)動用維修保函，由于本保函要保證在特許期有效，因此很長，所以一般此類保函的金額較低。

8、在運(yùn)營階段項(xiàng)目公司的權(quán)利就是獲得項(xiàng)目收益。特許協(xié)議一般約定項(xiàng)目公司收益來源。除項(xiàng)目服務(wù)或產(chǎn)品出售收費(fèi)外，還可以包括與特許項(xiàng)目相關(guān)的土地開發(fā)權(quán)收益、項(xiàng)目設(shè)施內(nèi)的商務(wù)服務(wù)收益、贊助等。若是能源、礦業(yè)、電力項(xiàng)目，則特許公司一般與承購商(off-taker)簽訂承購合同(off-take contract)，并按市場價(jià)格獲取收益。但若特許項(xiàng)目是公路、鐵路、隧道等公共設(shè)施，則特許協(xié)議中對相關(guān)服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行約定。政府對諸如每次通行費(fèi)或票價(jià)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有最高限定?？紤]到特許協(xié)議的長期性，特許協(xié)議還約定此類基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整規(guī)則，但調(diào)整一般由項(xiàng)目公司向政府提出，由政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。由于一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的受益主

9、要靠 交通 量或用量作為有益的來源，有些特許協(xié)議還規(guī)定政府給予最小使用量的擔(dān)保。 對收益的分配也是特許協(xié)議約定的一個(gè)主要內(nèi)容。分配的優(yōu)先次序一般為：運(yùn)營、維護(hù)費(fèi)用和大修基金提存；各項(xiàng)稅款；建設(shè)項(xiàng)目設(shè)施的貸款本息；給項(xiàng)目公司股東的股息。為了保證資金使用的公平性，特許協(xié)議還約定項(xiàng)目收益和支出的監(jiān)管方法，有時(shí)針對項(xiàng)目收益設(shè)立“第三方托管賬戶(Escrow account)”來保證收益的合理分配。 (四)項(xiàng)目移交階段 BOT項(xiàng)目最后一個(gè)里程碑階段是移交。BOT合同關(guān)于移交的約定一般包括兩個(gè)方面：一是移交范圍和條件；二是移交程序。 移交范圍包括項(xiàng)目設(shè)施本身；維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施正常所需的場地；在一定的時(shí)間內(nèi)運(yùn)營

10、該設(shè)施所需的備用材料和備件；運(yùn)營維護(hù)手冊、資產(chǎn)管理文件、記錄；有關(guān)項(xiàng)目設(shè)施所有未到期的擔(dān)保、保險(xiǎn)文件；有關(guān)項(xiàng)目設(shè)施維護(hù)的所有技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)；有關(guān)項(xiàng)目公司的其他權(quán)益。移交的條件包括項(xiàng)目設(shè)施在移交時(shí)必須達(dá)到的狀態(tài)、仍可以安全運(yùn)營的年限、設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)水平。同時(shí)項(xiàng)目移交時(shí)，不能存在與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的債務(wù)以及第三方享有或享用該設(shè)施的權(quán)利。 本文由收集整理。關(guān)于移交的程序，一般規(guī)定。在特許期期滿前的某一規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，雙方應(yīng)啟動移交程序。首先是雙方召開移交協(xié)調(diào)會，以確定項(xiàng)目設(shè)施移交的步驟。這些步驟包括：確定雙方移交代表；政府要求項(xiàng)目公司編制移交需提交的設(shè)施物品清單；雙方在移交前對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行的聯(lián)合調(diào)

11、查和維護(hù)檢修安排；對政府接管項(xiàng)目設(shè)施人員的培訓(xùn)；移交應(yīng)達(dá)到的其他條件或完成的事宜。同時(shí)規(guī)定所有事宜必須在移交日期前完成。若未完成，雙方各負(fù)己責(zé)，承擔(dān)規(guī)定的責(zé)任。移交完畢后，項(xiàng)目公司對項(xiàng)目設(shè)施的照管責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也同時(shí)移交給政府，但一般還要求項(xiàng)目公司對項(xiàng)目設(shè)施有一定期限的缺陷維修責(zé)任。 (五)其他規(guī)定 除了上述內(nèi)容之外，特許協(xié)議還對特許項(xiàng)目的執(zhí)行過程中適用 法律 、違約、變更、合同終止、爭議處理等進(jìn)行了規(guī)定。對于爭議處理，主要看東道國是否有專門的BOT立法，特許協(xié)議的性質(zhì)是行政法或是屬于民事合同形式。最好能約定雙方在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的爭議由位于第三國的國際爭議解決中心或仲裁機(jī)構(gòu)裁決。 由于BOT項(xiàng)目的

12、復(fù)雜性，一般項(xiàng)目公司有很多股東，在投標(biāo)期間也會以聯(lián)合體的名義投標(biāo)這類特許項(xiàng)目。因此，特許協(xié)議中還會規(guī)定政府對項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制等要求。 二、BOT合同風(fēng)險(xiǎn)管理過程 BOT項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性與長期性，必然為BOT合同的履約帶來很多風(fēng)險(xiǎn)。從BOT項(xiàng)目公司角度而言，如何防范合同風(fēng)險(xiǎn)則成為項(xiàng)目管理的重點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理可以分為事前防范、事中監(jiān)控、事后補(bǔ)救三個(gè)階段。事前防范又是風(fēng)險(xiǎn)管理最重要的階段，他包括風(fēng)險(xiǎn)因素識別、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。 (一)BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識別 我國的公司到國際上去實(shí)施BOT項(xiàng)目，那么就必須對國際環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。同時(shí)，項(xiàng)目本身也可能帶來很多風(fēng)險(xiǎn)。由于BOT項(xiàng)目參與方

13、眾多，參與目標(biāo)不同，可能引起一方的投機(jī)行為，甚至是敲竹杠。識別BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素的方法很多。依據(jù)國際上對BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究成果(見 參考 文獻(xiàn) 1)，BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素見表1。 (二)風(fēng)險(xiǎn)分析 在識別出風(fēng)險(xiǎn)因素之后，應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目具體情況和判斷，對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)主要依據(jù)兩個(gè)方面：發(fā)生的可能性以及發(fā)生后產(chǎn)生的后果?？刹捎枚ㄐ苑治龇椒?，也可定量分析方法。定性分析方法主要是采用專家打分法和層次分析法，對識別的風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生可能性和后果影響進(jìn)行分析和評判，從而確定各風(fēng)險(xiǎn)因素的影響程度級別(即風(fēng)險(xiǎn)度)排序。一般將風(fēng)險(xiǎn)度從影響不嚴(yán)重到影響異常嚴(yán)重劃分五個(gè)或七個(gè)等級。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)不同等級來確定應(yīng)對方法。這種

14、方法主要用于風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)時(shí)沒有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)庫，而只能通過專家獲得相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。定量分析往往是在有一定風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫的情況下，將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)度用具體的數(shù)值表示的分析方法，從而輔助于項(xiàng)目決策。一般用BOT項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)來表示風(fēng)險(xiǎn)度，最常用的是項(xiàng)目收益率，即風(fēng)險(xiǎn)對收益率影響的幅度。風(fēng)險(xiǎn)定量分析所使用的具體方法包括敏感性分析(Sensitivity Analy-sis)，蒙特卡洛模擬技術(shù)(MonteCarlo Simulation)，決策樹分析(Decision Tree Analysis)。 (三)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對主要是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果來進(jìn)行決策。從實(shí)踐應(yīng)用的角度而言，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對可以分為三種方法：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)

15、險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)自留。 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避主要針對的是那些既無法控制，又無法承擔(dān)其后果的異常嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，如對于我國到國外投資的BOT項(xiàng)目公司而言，不熟悉的項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)對的方法是必須規(guī)避，即要求東道國政府改變這一要求，若不修改，則應(yīng)放棄該項(xiàng)目。對于BOT項(xiàng)目公司不能控制，但其他BOT項(xiàng)目參與方相對容易控制的中等風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)該由項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移給該方，如項(xiàng)目征地風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該轉(zhuǎn)移給東道國政府；如工程地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，就可以轉(zhuǎn)移給EPC總承包商。對于可控或后果可以接受的不嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，則可以自留。風(fēng)險(xiǎn)自留有兩個(gè)方面的考慮：財(cái)務(wù)方面和管理方面。財(cái)務(wù)方面的考慮是，在整個(gè)投資費(fèi)用中考慮一部分作為風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)，即使發(fā)生此類風(fēng)險(xiǎn)，仍可以用風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)

16、行補(bǔ)救。管理方面的考慮是，針對自留的風(fēng)險(xiǎn)因素，BOT項(xiàng)目公司投入一定的管理資源，加強(qiáng)控制，避免此類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。 三、進(jìn)一步研究的問題 BOT項(xiàng)目的投資回報(bào)主要取決于兩個(gè)方面：項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)；特許期長短與產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(包括輔助收益額)。前一個(gè)方面主要決定于項(xiàng)目的 自然 環(huán)境、建設(shè)期的物價(jià)波動、項(xiàng)目規(guī)模(項(xiàng)目預(yù)期供應(yīng)能力)、項(xiàng)目建設(shè)方案的優(yōu)化、EPC承包商以及其他項(xiàng)目建設(shè)參與者的能力和信譽(yù)。項(xiàng)目收益主要涉及特許期長短與產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(包括輔助收益額)，這兩者會受到東道國法律限制、東道國政府的政策、產(chǎn)品或服務(wù)的市場需求等。因此，除了對BOT特許協(xié)議本身的安排進(jìn)行研究外，還需要對下列