PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析與防范對(duì)策

1、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析及防范對(duì)策隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，中國(guó)財(cái)政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014 年全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng) 8。6%，創(chuàng) 23 年來(lái)新低。2014 年以來(lái)，在加強(qiáng)地方債管理嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，中國(guó)加快了推廣應(yīng)用PPP模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的步伐。財(cái)政部已經(jīng)成立了PPP中心，并公布了關(guān)于如何訂立PPP項(xiàng)目合同的操作說(shuō)明。PPP模式即 Public Private Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成

2、，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。民間參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事務(wù)管理的模式統(tǒng)稱為公私（民） 伙伴關(guān)系 （ PublicPrivate Partn ership簡(jiǎn)稱 PPP）。無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，PPP模式的應(yīng)用越來(lái)越廣泛。 風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。 梳理 PPP模式有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析，分享給網(wǎng)友。一、 PPP模式下的典型模型PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作流程圖設(shè)施類型適用的模型新建設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)移（BOT），建設(shè)運(yùn)營(yíng)擁有轉(zhuǎn)移（BOOT），建設(shè)轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng)（BTO），建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)（B00）。建設(shè) - 運(yùn)營(yíng) - 移交（ Build-Operate-Tra

3、nsfer， BOT），是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30 年。建設(shè) - 擁有 - 運(yùn)營(yíng)（ Build-Own-Operate，BOO），由 BOT方式演變而來(lái)，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。轉(zhuǎn)讓 - 運(yùn)營(yíng) - 移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)

4、及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30 年。改建 - 運(yùn)營(yíng) - 移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30 年。二、 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析2015 年 04 月 14 日財(cái)政部發(fā)布文件，要求對(duì)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，以防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式本質(zhì)上是一種合作關(guān)系，即社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作， 通過(guò)使用者付費(fèi)和必要的政府付費(fèi)獲得投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施和公共

5、服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引明確提出， 開(kāi)展 PPP項(xiàng)目要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。如未通過(guò)論證，則不宜采用PPP模式。根據(jù)指引，財(cái)政承受能力論證一方面要評(píng)估財(cái)政支出能力如何，即根據(jù) PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任， 評(píng)估 PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響；另一方面， 要平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，防止過(guò)于集中于某一行業(yè)和領(lǐng)域。指引要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過(guò)10%。各地可根據(jù)實(shí)際情況制定具體比例。指引明確， 鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。

6、同時(shí)，審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)把握幾個(gè)原則： 其一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別， 沒(méi)有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別則沒(méi)有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制； 其二是風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估， 風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的決策依據(jù)；其三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則， 合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則是PPP模式的重要特征； 其四是風(fēng)險(xiǎn)防范措施，風(fēng)險(xiǎn)防范措施是否科學(xué)到位關(guān)系項(xiàng)目的成??；其五是風(fēng)險(xiǎn)與收益及回報(bào)掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)；其六是風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制，必須從技術(shù)、組織、計(jì)劃實(shí)施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵， 在特許權(quán)協(xié)議及合同 TRANBBS設(shè)計(jì)中

7、應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)， 把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)最有利承擔(dān)的合作方。PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、 TRANBBS技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)即在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于政府政策的變化而影響項(xiàng)目的盈利能力。為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化， 就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過(guò)程應(yīng)該是透明、公開(kāi)、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的， 否則， 合作各方均會(huì)受到損失。PPP項(xiàng)目失敗原因主要?dú)w結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開(kāi)透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過(guò)于頻繁， 政策風(fēng)險(xiǎn)使私營(yíng)合作方難以預(yù)料與防范。因此當(dāng)政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，私人投資方必然要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一

8、種補(bǔ)償。有鑒于此， 有些地方政府出臺(tái)了有關(guān)法規(guī)，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為PPP的進(jìn)一步廣泛與成功應(yīng)用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營(yíng)合作方的政策風(fēng)險(xiǎn)。Page匯率風(fēng)險(xiǎn)是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因?yàn)樨泿刨H值， 也可能是因?yàn)檎畬R率人為地定在一個(gè)很不合理的官方水平上。這毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)減少收入的價(jià)值， 降低項(xiàng)目的投資回報(bào)。 私營(yíng)合作方在融資，建設(shè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)總是選擇融資成本最低的融資渠道， 不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)合作方必然要求更高的投資回報(bào)率。政府可以通過(guò)承諾固定的外匯匯率或確保一定的

9、外匯儲(chǔ)備以及保證堅(jiān)挺貨幣（如美元） 的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險(xiǎn)，這樣私營(yíng)合作方的匯率風(fēng)險(xiǎn)將大為降低，在其它條件 （盈利預(yù)期等）相同的情形下，項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)部門(mén)的吸引力增強(qiáng)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)直接與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營(yíng)合作方承擔(dān)。以BOT為例，私營(yíng)合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運(yùn)營(yíng)與維護(hù)一定時(shí)期，因此私營(yíng)合作方最為關(guān)注運(yùn)營(yíng)成本的降低， 運(yùn)營(yíng)成本的提高將減少私營(yíng)合作方的投資回報(bào)，這將促使私營(yíng)合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運(yùn)營(yíng)成本。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息， 從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造

10、成 PPP模式應(yīng)用的失敗?，F(xiàn)代公司理財(cái)能通過(guò)設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可能獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果債務(wù)由公共部門(mén)或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，則公共部門(mén)和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益的不確定性。在 PPP運(yùn)用過(guò)程中應(yīng)該確保私營(yíng)合作方能夠獲得合理的利潤(rùn)回報(bào)，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費(fèi)用。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過(guò)程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到私營(yíng)合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)合作方可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)或服務(wù)提供過(guò)程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營(yíng)運(yùn)收入或減少營(yíng)運(yùn)成本降低營(yíng)

11、運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，所以理應(yīng)是營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。 私營(yíng)合作方可以通過(guò)一些合理的方法將PPP運(yùn)用過(guò)程中的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。政府能夠幫助私營(yíng)合作方化解某些營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。以公私合營(yíng)融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)道路為例， 因?yàn)檎_估計(jì) TRANBBS交通流量以及機(jī)動(dòng)車類型是非常主觀也是非常困難的，政府可以承諾最低的交通流量， 從而降低私營(yíng)合作方的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)， 提高項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)部門(mén)的吸引力。 另外，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收人大大低于預(yù)期水平時(shí)， 政府可以給予私營(yíng)合作方一定的補(bǔ)貼， 政府也應(yīng)委任獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)私營(yíng)合作方實(shí)施監(jiān)督， 以確保私營(yíng)合作方的運(yùn)營(yíng)效果， 避免私營(yíng)合作方的道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由不可抗力因素（洪水、

12、戰(zhàn)爭(zhēng)）引起的財(cái)務(wù)盈利能力降低的風(fēng)險(xiǎn)即不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營(yíng)合作方和政府部門(mén)共同承擔(dān)。 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可由私營(yíng)合作方或政府部門(mén)投保以規(guī)避。金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，這可歸因于它對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)最弱，因此金融機(jī)構(gòu)提供資金時(shí)事先收取風(fēng)險(xiǎn)附加率作為化解風(fēng)險(xiǎn)的一種手段， 預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)最大， 事先要求賠付的風(fēng)險(xiǎn)附加率也就最高 （利率二純粹利率 +通貨膨脹附加率 +風(fēng)險(xiǎn)附加率） 。為了降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期， 從而減少金融機(jī)構(gòu)要求賠付的風(fēng)險(xiǎn)附加率， 私營(yíng)合作方必須全力化解風(fēng)險(xiǎn)或是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其它團(tuán)體。在 PPP運(yùn)用過(guò)程中政府為降低其風(fēng)險(xiǎn)， 往往要求私營(yíng)合作方權(quán)益融資占全部資本一定的比例，是否要求的權(quán)益融資所占比例

13、越大， 在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)及公共服務(wù)的提供過(guò)程中就越能成功運(yùn)用 PPP模式。下面將結(jié)合上述風(fēng)險(xiǎn)因素建立加權(quán)平均資本成本W(wǎng)ACC的模型闡述這個(gè)問(wèn)題。PPP模式的成功運(yùn)用在很大程度上依賴于正確的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)以及合理的分配，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利承擔(dān)的合作方。 同時(shí)經(jīng)過(guò)模型分析發(fā)現(xiàn)：項(xiàng)目的最佳資本結(jié)構(gòu)并非一定在權(quán)益資本占總資本較大比例時(shí)獲得，它受各種因素的影響，項(xiàng)目破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)資本結(jié)構(gòu)的影響是至關(guān)重要的。 當(dāng)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較小， 最佳融資資本結(jié)構(gòu)可在權(quán)益資本占較小比例時(shí)獲得，反之在較大比例時(shí)得到。 如果政府為防范PPP運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)而要求的權(quán)益資本占總資本比例過(guò)高，將減小項(xiàng)目的價(jià)值， 不利于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目吸引民間

14、資本參與。同時(shí)正如預(yù)期的那樣項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)（含匯率風(fēng)險(xiǎn)） 越低，項(xiàng)目的價(jià)值越高。 項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)的降低可以通過(guò)公開(kāi)、透明的法律法規(guī)環(huán)境與合同環(huán)境以及政府對(duì)外匯的可兌換性進(jìn)行承諾等方面實(shí)現(xiàn)。對(duì)于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以在充分論證的基礎(chǔ)上，提供給項(xiàng)目公司最低收入保障，進(jìn)而降低項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的價(jià)值，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)部門(mén)的吸引力。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)根據(jù)財(cái)政部 關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金 201476號(hào)）規(guī)定， PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；

15、 承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)功能：風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本；各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險(xiǎn)，并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。一般說(shuō)來(lái)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管（政治）、保護(hù)公共利益（社會(huì)）的風(fēng)險(xiǎn)，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下，還需承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù) / 或取或付（財(cái)務(wù)）的風(fēng)險(xiǎn)。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)以及股本投入和融資風(fēng)險(xiǎn)。融資機(jī)構(gòu)：須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略主要包括：風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)

16、控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。其主要含義為： 風(fēng)險(xiǎn)回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)后，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高，而且可能的損失也很大，又沒(méi)有其他有效的對(duì)策來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從而避免可能發(fā)生的潛在損失；風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保留在風(fēng)險(xiǎn)管理主體內(nèi)部，通過(guò)采取內(nèi)部控制措施來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)或者對(duì)這些保留下來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不采取任何措施；風(fēng)險(xiǎn)控制指采取一種主動(dòng)、積極的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合， 風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成；當(dāng)有些風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法回避，必須直接

17、面對(duì)， 而以自身的承受能力又無(wú)法有效的承擔(dān)時(shí)，通過(guò)某種方式將某些風(fēng)險(xiǎn)的后果連同應(yīng)對(duì)的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。PPP模式中政府職能及信用風(fēng)險(xiǎn)防范1、 PPP模式中政府職能PPP 模式中政府是最重要法律主體。 在 PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政府為提供公共服務(wù)中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承擔(dān)的職能包括：項(xiàng)目選擇和開(kāi)發(fā)主體確定、項(xiàng)目保證、項(xiàng)目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔(dān)保和承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：（ 1）降低政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)至少可包括三類：其一是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，如政治體制的崩潰，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行國(guó)有化等； 其二是國(guó)家

18、政治、 經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)， 如稅收制度的變更；其三是社會(huì)治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。（ 2）提供政策法律保障。政府制定一套完善、 完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利，有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。 PPP法律的基本框架主要包括：關(guān)于 PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律等方面。 PPP作為一種合同式的投資方式，涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面， 政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策， 并盡可能預(yù)見(jiàn)未來(lái)可能的變化而留有調(diào)整的余地， 比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和

19、要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、 土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等，由此保障PPP項(xiàng)目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP項(xiàng)目得以順利而有效運(yùn)行。（ 3） 提供一定外在條件支持。 政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項(xiàng)目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動(dòng)力等輔助性設(shè)施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策；通過(guò)簡(jiǎn)化審批手續(xù)和過(guò)程， 提高政府效率， 成立協(xié)調(diào)小組等來(lái)規(guī)范服務(wù)及提高行政效率；防止在一定區(qū)域的同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。（ 4） 依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)，政府遵循合作與信任、 平等互惠原則對(duì)具體項(xiàng)目的具體

20、實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和障礙提供必要的支持和參與問(wèn)題的解決， 只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。但是， PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化， 政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的， 政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、 事中過(guò)程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類并貫穿于整個(gè)過(guò)程。（ 5）政府提供必要金融支持。 PPP模式一般投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)，政府需要提供必要的金融資金支持。 政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議， 但是， 這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保， 而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊

21、目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用， 由此使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。（ 6）設(shè)計(jì)合理的收益與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府根據(jù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)特點(diǎn)確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營(yíng)資本的進(jìn)入的必要條件（圖表9 PPP 項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類），風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制則是PPP項(xiàng)目的核心。 一般通過(guò)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)算分析判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報(bào)要求，再按照 “最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則”對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，由此使社會(huì)投資人獲得與風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配的收益。（ 7）提供審慎的承諾。PPP模式周期比較長(zhǎng)，在具體項(xiàng)目承諾上政府應(yīng)謹(jǐn)慎。政府的承諾要合理合法， 并建立在對(duì)未來(lái)環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)因素客

22、觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，尤其是對(duì)回報(bào)率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、 終止合同條件、 匯率和利率變化等事項(xiàng)的承諾方面，預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計(jì)合理合法的調(diào)整機(jī)制， 由此既可保證項(xiàng)目生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，使社會(huì)投資人的投資成本及運(yùn)營(yíng)成本得以補(bǔ)償并獲得合理回報(bào)，又避免政府失信違約或?qū)PP項(xiàng)目監(jiān)管的被動(dòng)局面。2、信用風(fēng)險(xiǎn)防范根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)歸屬，并采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)辦法，相關(guān)的研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已比較豐富，在此僅就最根本的信用風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行探討。因?yàn)镻PP模式的一個(gè)重要特征是“伙伴關(guān)系”，信用風(fēng)險(xiǎn)是所有風(fēng)險(xiǎn)中最首要的。信用風(fēng)險(xiǎn)不單指政府信用， 也包括社會(huì)資本投資人的信用， 指 PPP模式中政府與社會(huì)資本雙方履約的意愿與

23、能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言，政府信用風(fēng)險(xiǎn)占主要地位，主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)， 在短期利益的驅(qū)使下， 通過(guò)過(guò)高的固定投資回報(bào)率，過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引民營(yíng)資本， 但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。投資人信用指所選擇的投資人在誠(chéng)信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面存在問(wèn)題，事后違約的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)漸漸膨脹起來(lái)。（ 1）政府本身應(yīng)防止失信政府應(yīng)首先增強(qiáng)自身的法治和契約意識(shí)，依法行政；要認(rèn)真做好項(xiàng)目前期論證工作，除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值（ Value for Money ， VFM）評(píng)價(jià)理念和方法；選擇的項(xiàng)目力求有穩(wěn)定的收益作保證， 并與當(dāng)?shù)刎?cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)能力相匹配要充分考慮未來(lái)長(zhǎng)期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾，避免失信違約。（ 2）社會(huì)資本應(yīng)做好對(duì)政府的調(diào)研首先要重視良好投資環(huán)境考察，當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、 政府效率、政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)支持政策、 財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、 人民生活富裕程度及購(gòu)買(mǎi)力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等，均屬于評(píng)估投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容；也要重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及商業(yè)模式的可行性， 切勿追求高額回報(bào)或?qū)㈨?xiàng)目成功過(guò)分依賴與某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人關(guān)系及其缺乏客觀依據(jù)的承諾上；要重視依靠雙方簽訂的合同來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目法律關(guān)系比較復(fù)