“三舊”改造政策分析

1、“三舊 ”改造政策分析 以東莞市為例 劉云剛 黃思騏 袁媛 摘 要 2009 年 8 月廣東省政府關(guān)于 推進(jìn) “三舊 ”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見出臺(tái)標(biāo)志著 “三舊 ”改造在廣東省正式推開。 本文以東莞市為例分析了 “三 舊”改造政策的實(shí)施過程及其創(chuàng)新點(diǎn)并運(yùn)用博弈論對(duì)“三舊 ”改造政策進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)進(jìn)而探討了政策的實(shí)施前景。研究 發(fā)現(xiàn)在 “三舊 ”政策框架下城市中心區(qū)及發(fā)展條件較好的工業(yè) 區(qū)的改造意愿和改造可行性將增強(qiáng)而市區(qū)外圍、低效廠房和 偏遠(yuǎn)舊村則將成為政策死角。針對(duì)這些問題應(yīng)進(jìn)行市鎮(zhèn)協(xié) 調(diào)、平衡開發(fā)等補(bǔ)充政策。 關(guān)鍵詞 “三舊 ”改造政策分析政策 創(chuàng)新博弈論東莞市 【中圖分類號(hào)】 T

2、U984 “三舊 ”是一個(gè)代 名詞最早出現(xiàn)在 2007 年佛山市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊 城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定中此后逐漸被社會(huì)輿論和政 府沿用用來指代舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房。相應(yīng)地 “三舊 ”改 造是指針對(duì) “舊城鎮(zhèn) ”、“舊廠房 ”和“舊村居 ”的改造包括城鎮(zhèn) 轄區(qū)內(nèi)的舊民居、舊商鋪、舊廠房、城中村、空心村、舊物 業(yè)等的改造和市容村貌的整治等1。2009 年 8 月廣東省政府關(guān)于推進(jìn) “三舊 ”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見出臺(tái) 標(biāo)志著 “三舊 ”改造政策在廣東省正式實(shí)施。 關(guān)于“三舊”改造 已有楊廉、袁奇峰 2010 針對(duì)佛山聯(lián)滘案例具體展示了基于 “三舊 ”改造的村莊改造實(shí)施過程和土

3、地整理模式2。但是“三舊”改造政策究竟對(duì)原有政策體系有何突破對(duì)現(xiàn)有改造模式 有何影響政策實(shí)施產(chǎn)生哪些影響等等問題還需進(jìn)一步深入 分析。當(dāng)然關(guān)于城中村與舊村改造、城市更新與舊城改造、 舊廠與舊工業(yè)區(qū)改造等主題的研究已經(jīng)有很多 3-12 但這些 研究并未直接回答 “三舊 ”改造本身的問題。從根本上看 “三 舊”改造是廣東省面向城市更新的一次積極的政策嘗試是一 個(gè)政策創(chuàng)新過程因此它必然帶有不同于之前主題改造的特 點(diǎn)。本文在此以東莞市為例分析廣東的 “三舊 ”改造政策希望 能夠通過該案例分析揭示該政策的創(chuàng)新點(diǎn)和實(shí)施前景為進(jìn) 一步完善 “三舊 ”改造也為其他地區(qū)的類似更新提供政策借 鑒。 【基金項(xiàng)目】國(guó)

4、家自然科學(xué)基金項(xiàng)目 40701041 教育部 博士點(diǎn)基金項(xiàng)目 20070558072 留學(xué)回國(guó)人員科研啟動(dòng)基金項(xiàng) 目資助。 2 一、 “三舊 ”改造的政策展開 改革開放以來珠三 角地區(qū)大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)了大量制造業(yè)和外來流動(dòng) 人口快速進(jìn)入該地區(qū)。由于缺乏合理的規(guī)劃和有效的控制政 策許多集體經(jīng)濟(jì)組織繞開土地管理法和市、鎮(zhèn)政府直接 與投資者簽訂集體土地使用權(quán)出讓協(xié)議將集體土地通過掛 靠、租賃等方式供其他個(gè)人和單位使用形成了土地交易的灰 色市場(chǎng)同時(shí)村民亂占耕地、私建房屋的狀況也愈來愈普遍。 建設(shè)用地日趨不足另一方面居民對(duì)城市居住環(huán)境的要求也 愈來愈高。在這些壓力下珠三角各地市陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)舊城

5、鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房改造的系列政策試圖緩解日益突出的人 地矛盾如表 1 東莞市的相關(guān)政策。但是這些政策在執(zhí)行過程 中不斷受阻土地功能置換日益困難補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)日益提高競(jìng)標(biāo) 成本日益高漲導(dǎo)致企業(yè)和地方政府對(duì)舊城、舊村、舊廠改造 的熱情日漸降低。 “三舊 ”問題雖日益嚴(yán)重但另一方面對(duì)其治 理的行動(dòng)力度卻并沒有相應(yīng)提升。這成為 “三舊 ”改造政策出 臺(tái)的主要背景和原因。 表 1 近年東莞市有關(guān) “三舊 ”改造的 主要政策 出臺(tái)時(shí)間 政策名稱 2001.8.15 東莞市土地收購(gòu) 儲(chǔ)備實(shí)施辦法 2001.10.16 東莞市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理規(guī)定 2002.1.25 東莞市土地管理規(guī)定 2004.5.13 東莞市 “村

6、改居 ” 工作實(shí)施方案 2004.5.14 東莞市關(guān)于 “村改居 ”工作若干問題 的指導(dǎo)意見 2004.6.25 東莞市農(nóng)村股份合作制改革實(shí)施方 案 2005.9.2 東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法 2006.6.30 東莞市整治舊村工作實(shí)施方案 2006.7.18 關(guān)于規(guī) 范和加強(qiáng)我市村居民公寓規(guī)劃建設(shè)管理的通知 2006.8.9 東 莞市集體土地房屋拆遷管理暫行辦法 2007.1.1 東莞市集體 建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益用于社會(huì)保障的管理辦法 在此背 景下 2009 年 8 月廣東省在參考佛山、深圳、廣州、珠海等 地市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上正式在全省推開了 “三舊 ”改造工程。 “三舊

7、”改造通過用地指標(biāo)的調(diào)配和相鄰地段聯(lián)合開發(fā)等措施 使舊城、舊村和舊廠在統(tǒng)一規(guī)劃下得到統(tǒng)籌改造并且在土 地、財(cái)政和規(guī)劃政策等方面 “三舊 ”改造都比之前的歷次主題 項(xiàng)目都更為開放、大膽。因此不難看出此次 “三舊 ”改造不僅 是作為一次城市更新運(yùn)動(dòng)同時(shí)也是廣東省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、制度創(chuàng)新和空間調(diào)整的一個(gè)戰(zhàn)略舉措 13。而東莞作為廣東省四 個(gè)“三舊 ”改造試點(diǎn)市之一從一開始便積極加入了此次改造進(jìn) 程其相關(guān)政策如表 2 所示。 表 2 東莞市 “三舊 ”改造主要政 策 出臺(tái)時(shí)間 政策名稱 2009.3.10 東莞市實(shí)施 “三舊 ”改造土 地管理暫行辦法 2009.4.15 東莞市已建房屋補(bǔ)辦房地產(chǎn)權(quán) 手續(xù)

8、總體方案 2009.8.13 東莞市推進(jìn) “三舊 ”改造工作方案 3 2009.12.16 東莞市 “三舊 ”改造實(shí)施細(xì)則試行 2009.12.16 東 莞市“三舊”改造單元規(guī)劃編制指引試行二、“三舊 ”改造的政策創(chuàng)新 由于 “三舊 ”改造是在省政府組織下推行并且之前已 經(jīng)積累了如佛山、深圳、廣州等地市的眾多政策經(jīng)驗(yàn)因此整 個(gè)“三舊 ”改造政策體系與之前的相關(guān)政策體系相比有了很大 不同。內(nèi)容涉及到多方面包括國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、房管、產(chǎn) 業(yè)、財(cái)政、稅收等。以東莞市為例其中主要的政策創(chuàng)新如下 所述。 1. 歷史問題處置 “三舊 ”改造政策規(guī)定根據(jù)用地行為 的發(fā)生時(shí)間和拆遷改造類型將 “三舊 ”改造用

9、地分類處理按用 地行為發(fā)生時(shí)的法律政策處理完善征收手續(xù)。此政策意在解 決征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異問題同時(shí)為之前沒有合法 用地手續(xù)的用地也提供了完善手續(xù)的機(jī)會(huì)。 2. 用地報(bào)批手 續(xù)簡(jiǎn)化 按原規(guī)定 “三舊 ”改造需按該土地使用前的地類報(bào)批 需扣減指標(biāo)和繳交新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)需占補(bǔ)平 衡。 “三舊”改造政策對(duì)納入 “三舊 ”改造范圍的用地不管原來 是建設(shè)用地還是農(nóng)用地全部采用現(xiàn)狀即建設(shè)用地報(bào)批。這樣 就免除了辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用的手續(xù)為進(jìn)一步改造降低了成本。 3. 供地出讓方式多元化 按照舊規(guī)定凡國(guó)有經(jīng)營(yíng)性和工業(yè)用地 無論改造主體是誰均要入市交易。 “三舊 ”改造政策規(guī)定除政 府收購(gòu)儲(chǔ)備后再次供地

10、必須以招拍掛的形式出讓外其他情 形可協(xié)議出讓。這一規(guī)定簡(jiǎn)化了供地方式大大調(diào)動(dòng)了使用者 的積極性。 4. 改造模式多樣化 按照 “三舊 ”改造政策規(guī)定需 要改造的 “三舊 ”項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況選擇適合的模式包括 政府主導(dǎo)改造、社會(huì)資金參與改造、集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造 和原土地權(quán)利人自行改造等四種類型。這為吸引更多社會(huì)力 量參與改造創(chuàng)造了制度條件。 5. 稅費(fèi)減免 按照舊規(guī)定辦理 土地征收手續(xù)需要繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用 稅和耕地開墾費(fèi)等。按照 “三舊 ”改造政策規(guī)定用地行為發(fā)生 在 1987 年 1 月 1 日前的不需要繳納任何費(fèi)用直接確權(quán)發(fā)放 證書用地行為發(fā)生在 1987 年 1月

11、 1日至 2007 年 6月 30日 之間的免交新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅和耕地開 墾費(fèi)以減輕業(yè)主的負(fù)擔(dān)。 6. 出讓金補(bǔ)繳減免 4 按照舊規(guī)定 建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)黾尤莘e率需補(bǔ)繳土地出讓金。按照 “三舊 ”改 造政策規(guī)定在單宗項(xiàng)目拆建改造中對(duì)生產(chǎn)性工業(yè)用地因增 資擴(kuò)產(chǎn)需要而申請(qǐng)?zhí)岣呷莘e率的可以不再補(bǔ)繳土地出讓金 和配套設(shè)施費(fèi)。 7. 稅費(fèi)返還 按照舊規(guī)定拆遷改造中需要繳 納耕地占用稅、契稅、征地管理費(fèi)等 13 項(xiàng)土地稅費(fèi)經(jīng)營(yíng)性 用地需向省繳納約 90元/平方米向市繳納約 230 元/平方米向 鎮(zhèn)街繳納約 40 元 /平方米。按照 “三舊 ”改造政策規(guī)定市級(jí)的 土地稅費(fèi)全部返還給鎮(zhèn)街從而增加

12、了鎮(zhèn)街的土地財(cái)稅收入 以提高鎮(zhèn)街進(jìn)行 “三舊 ”改造的積極性。 8. 土地出讓金分成 對(duì)于政府主導(dǎo)或引進(jìn)社會(huì)資金參與的 “三舊 ”成片拆遷改造項(xiàng) 目土地出讓金扣除農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后余額全部歸鎮(zhèn)街對(duì) 于集體經(jīng)濟(jì)組織將其所有的集體建設(shè)用地改變?yōu)閲?guó)有建設(shè) 用地后自行改造的 “三舊 ”成片拆遷改造項(xiàng)目土地出讓金扣除 農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后余額全部歸村或社區(qū)對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組 織將其所有的集體建設(shè)用地改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后與有關(guān) 單位合作開發(fā)建設(shè)的 “三舊 ”成片拆遷改造項(xiàng)目土地出讓金扣 除農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后市、鎮(zhèn)、村按 244 比例分成對(duì)于在改 造中需要搬遷的國(guó)有企業(yè)鎮(zhèn)街可從其地塊的土地出讓純收 益中按 306

13、0 的比例返還給企業(yè)對(duì)于通過征收農(nóng)村集體建設(shè) 用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的鎮(zhèn)街可從該地塊的土地出讓純收益 中按 3060 的比例返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等。這些土地 收益分成新政策旨在減少原用地者對(duì) “三舊 ”改造的抵觸情緒 以調(diào)動(dòng)他們參與改造的積極性。 三、“三舊 ”改造政策評(píng)價(jià) 那 么這次 “三舊”改造中誰會(huì)獲得最大利益在此本文仍以東莞市 為例利用博弈論對(duì) “三舊 ”改造政策創(chuàng)新的影響進(jìn)行評(píng)價(jià) 14-15。這里采用完全信息靜態(tài)博弈博弈各方均采取純策略主 要的博弈方有政府 村集體和村民、政府 私有工廠業(yè) 主、政府 城市居民和商鋪業(yè)主、市政府 鎮(zhèn)區(qū)政府。 此外由于國(guó)有企業(yè)、公共單位由政府主管獨(dú)立性不強(qiáng)

14、因而不 作討論。 表 3 “三舊 ”改造博弈方及其博弈目的 博弈方 具體 博弈參加者 博弈目的 政府 市政府 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高城 市品質(zhì)解決土地供需矛盾、 加大本級(jí)財(cái)政收入 鎮(zhèn)區(qū)政府 “三 舊”產(chǎn)舊村 村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民 提高收入改善居住環(huán)境 舊廠 私有工廠業(yè)主 增加企業(yè)利潤(rùn) 5 權(quán)者 國(guó)有工廠 舊城 城市居民 改善居住環(huán)境 商鋪業(yè)主 提高租金收入 公 共單位醫(yī)院、學(xué)校等 1. 政府 村集體和村民 在“三 舊”產(chǎn)權(quán)關(guān)系中村集體和村民擁有相對(duì)完整的土地產(chǎn)權(quán)包括 所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)這使其同政府的討價(jià)還價(jià)能力較 強(qiáng)。但是村集體和村民不能將土地出售、贈(zèng)與、抵押或出租 給其它單位和個(gè)人也不能擅自將

15、土地用作非農(nóng)用途尤其是 建設(shè)用途。在 “三舊 ”改造政策出臺(tái)前村集體和村民如果想對(duì) 舊村進(jìn)行改造主要有兩種選擇在政府主導(dǎo)下變集體用地 為國(guó)有用地政府及其下屬企業(yè)負(fù)責(zé)拆遷然后由開發(fā)商開發(fā) 村民得到拆遷補(bǔ)償村集體繞過政府直接與開發(fā)商簽訂協(xié) 議將拆遷后的土地用于商品房小產(chǎn)權(quán)房或經(jīng)營(yíng)性用地開發(fā) 村集體和開發(fā)商對(duì)收益進(jìn)行分成這時(shí)村集體違規(guī)擁有了土 地的支配權(quán)。兩者中前者為合法改造后者為違規(guī)改造。圍繞 改造與不改造、改造合法與否、是否嚴(yán)格執(zhí)法等問題政府與 村集體和村民展開博弈如表 4 所示。 表 4 中 ZS XCB1 C 表示政府嚴(yán)格執(zhí)法且村集體和村民合法改造時(shí)政府因改造帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市品質(zhì)提升、土

16、地供給壓力減小、土地 出讓金和稅費(fèi)收取而獲得的收益 ZS 以及由于嚴(yán)格執(zhí)法付出 的額外的行政和司法成本 XC 政府純收益為 ZS XC 村民通 過合法改造獲得的政府補(bǔ)償為 B1 付出的代價(jià)包括失去房屋 和土地及其衍生的收入為 C村民的純收益為 B1 Co其它博 弈結(jié)果以此類推其中 F 表示村集體和村民違規(guī)改造被政府阻 止后支付的罰款 ZC 表示因違規(guī)改造引起的政府損失 S 表示 違規(guī)改造中村民和村集體的收益。顯然SgtOFgtO而由東莞市以往的改造經(jīng)歷來看 ZSXCgtOBI CltOZCgtXC。由劃線法 可知兩者博弈的純策略中不存在納什均衡因此用箭頭法分 析博弈過程。由00開始這時(shí)村集體和

17、村民不進(jìn)行改造政府 處于寬松執(zhí)法狀態(tài)接著趁執(zhí)法寬松之際村民和村集體為獲 得收益 S 進(jìn)行違規(guī)改造造成政府損失 ZC 博弈進(jìn)入 ZCS 政 府為了減少損失會(huì)嚴(yán)格執(zhí)法從而使雙方均受損博弈進(jìn)入 XC F 為了規(guī)避損失村集體和村民會(huì)選擇不改造博弈進(jìn) 入一XC0此后政府為節(jié)約行政和司法成本會(huì)減少額外的支 出博弈進(jìn)入00然后博弈進(jìn)入下一輪循環(huán)。由此可見在政策 創(chuàng)新前村民和村集體的改造意愿徘徊于不改造和違規(guī)改造 之間改造難以進(jìn)入正常軌道此時(shí)推行改造會(huì)遇到較大阻力?！叭f ”改造政策出臺(tái)后舊村改造中最重要的創(chuàng)新點(diǎn)就是首次 將村納入到土地出讓收益的分成中即政府讓利、村集體和村 民得利。相應(yīng)的博弈如表5所示。表中

18、 B表示政府6的讓利B2表示政府讓利后村民獲得的補(bǔ)償和收益BB2 B1由于“三舊”問題已經(jīng)十分嚴(yán)重 ZS 中土地出讓金和稅費(fèi)所占比 例已變得較小如東莞市委書記曾表示政府進(jìn)行改造的目的 并不是為了賺錢因此可以認(rèn)為 ZS XC Bgt0 表 5中其它 字母代碼含義與表 4相同。由劃線法可知兩者博弈的純策略 中仍不存在納什均衡同樣用箭頭法進(jìn)一步分析博弈過程。遵 循與上面論述中相同的原則博弈的過程由寬松執(zhí)法和不改 造的00宀寬松執(zhí)法和違規(guī)改造的 一ZCS嚴(yán)格執(zhí)法和違規(guī) 改造的一XC F-嚴(yán)格執(zhí)法和合法改造的 ZSXC BB2 C-寬松執(zhí)法和合法改造的 ZS BB2 C-寬松執(zhí) 法和違規(guī)改造的一ZCS然

19、后進(jìn)入下一輪循環(huán)。通過分析可知 在政策創(chuàng)新后村民和村集體的改造意愿介于合法改造和違 規(guī)改造之間政策效果有所進(jìn)步但問題仍未得到根本解決即 博弈沒有達(dá)到既能節(jié)約政府執(zhí)法成本又能促進(jìn) “三舊”改造正 常進(jìn)行的均衡狀態(tài)。 表 4 政府與村集體和村民的博弈政府 不讓利時(shí) 村集體和村民 合法改造 違規(guī)改造 不改造政府 嚴(yán)格執(zhí)法 ZSXCB1 C XC F T XC0 J寬松執(zhí)法 ZSB1 C T ZCS J 0表5政府與村集體和村民的博弈 政府讓利時(shí) 村集體和村民 合法改造 違規(guī)改造 不改造政 府 嚴(yán)格執(zhí)法 ZSXC BB2 C J J C F XC0 寬 松執(zhí)法 ZS BB2 C T ZCS J 00

20、2.政府 私有 工廠業(yè)主 與村集體相比私有工廠業(yè)主只有土地的使用權(quán)。 而且私有工廠業(yè)主不具有集體性在政府的管理如罰款、吊銷 營(yíng)業(yè)執(zhí)照、阻止違法用地活動(dòng)等面前沒有太多討價(jià)還價(jià)的余 地。因此該組博弈的主動(dòng)方為政府私有工廠業(yè)主只有改造和 不改造兩種選擇。 私有工廠業(yè)主進(jìn)行改造的目的是提高企 業(yè)利潤(rùn)具體的方式主要有兩種拆除舊廠房建設(shè)新型廠房 提高容積率進(jìn)而擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模調(diào)整土地使用性質(zhì)進(jìn)入利 潤(rùn)率更高的行業(yè)。在 “三舊 ”改造政策出臺(tái)前不論哪種改造方 式土地都必須由政府采用收回、收購(gòu)或置換土地使用權(quán)等方 式納入土地儲(chǔ)備再進(jìn)入土地交易市場(chǎng)企業(yè)包括原有用地企 業(yè)需要重新競(jìng)標(biāo)拿地。這樣一來原用地企業(yè)將面臨繁瑣

21、的土 地交易程序和更高的地租而且 7 還要擔(dān)負(fù)拿不到地的風(fēng)險(xiǎn) 這些成本在表 6 中由 FC1 來表示。 而企業(yè)由于利潤(rùn)提高而得 到的收益為H政府收益為ZS。由東莞市過去的實(shí)際情況來 看企業(yè)的改造純收益 H FC1lt0 許多私有工廠寧愿低效利用 土地也不愿進(jìn)行改造。這時(shí)雙方的總收益為 0。 “三舊 ”改造 政策出臺(tái)后生產(chǎn)性工業(yè)用地因增資擴(kuò)產(chǎn)需要申請(qǐng)?zhí)岣呷莘e 率的不再調(diào)整土地出讓金和建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)將工業(yè)用地改 為經(jīng)營(yíng)性用地的只需要補(bǔ)繳土地出讓金簽訂出讓合同變更 協(xié)議或重新簽訂出讓合同即可。這樣一來私有工廠業(yè)主的改 造成本大大降低即 FC2ltFC1 如果企業(yè)預(yù)計(jì)純收益 H FC2gt0 則改造就

22、可由私有工廠業(yè)主自發(fā)進(jìn)行。同時(shí)如前 所述由于政府收益 ZS 中土地出讓金和稅費(fèi)所占比例已變得較小因而由于讓利所損失的土地溢價(jià)收益DZItZS。這時(shí)雙方總收益為 ZS DZH FC2gt0。 由此可見政府在舊廠改 造中的讓利可以促進(jìn)工業(yè)用地的改造提高土地的效率進(jìn)而 讓社會(huì)總效益得到提升。因此此方面的政策創(chuàng)新是值得肯定 的。 表 6 政府與私有工廠業(yè)主的博弈 私有工廠業(yè)主 改造 不改造 政府 不讓利 ZSH FC1 00讓利ZS DZHFC2 00 3.政府城市居民和商鋪業(yè)主在“三舊”產(chǎn)權(quán)者中城市居民和商鋪業(yè)主最為弱勢(shì)不僅在土地使用權(quán)上 是典型的 “散戶 ”而且各個(gè)業(yè)主在參不參與改造的問題上往往

23、意見相左與政府討價(jià)還價(jià)的能力較弱。因此在該組博弈中政 府是絕對(duì)的主動(dòng)方。在舊城改造中最為關(guān)鍵的問題是拆遷補(bǔ) 償只要貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償不低于原有物業(yè)價(jià)值進(jìn)行改造遇到 的阻力將不大具體博弈如表 7 所示。 表 7 中 ZS 表示政府從 改造中得到的收益 B1 表示 “三舊 ”改造政策出臺(tái)前居民和商 鋪業(yè)主獲得的補(bǔ)償和收益 B表示政府的讓利 B2表示政府 讓利后居民和商鋪業(yè)主獲得的補(bǔ)償和收益BB2 B1。三舊”改造政策出臺(tái)前根據(jù) 東莞市城市房屋拆遷管理辦法 和 東莞市城市房屋拆遷搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和 因拆遷非住宅房屋造成停業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等拆遷管理法規(guī)政 策的規(guī)定城市居民和商鋪業(yè)主得到的補(bǔ)償往往

24、不及原有產(chǎn) 權(quán)的價(jià)值即B1 CltO。如在南城的一次改造中由于補(bǔ)償價(jià)與 周圍商品房?jī)r(jià)差距太大居民獲得的貨幣補(bǔ)償只能夠買原有面積約一半的房屋。此時(shí)城市居民和商鋪業(yè)主將選擇不改造 博弈雙方總收益為 0?！叭f ”改造政策出臺(tái)后對(duì)拆遷補(bǔ)償方 式進(jìn)行了重大改進(jìn)。補(bǔ)償?shù)姆绞街饕腥N按照拆一賠一”進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換按照被拆房屋所處地區(qū)附近的 8 新 建普通商品房市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估確定補(bǔ)償價(jià)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償以 上兩種方式相結(jié)合。這樣一來城市居民和商鋪業(yè)主可以用舊 房換新房改善居住條件純收益B2 O0其改造意愿被大大提升博弈雙方總收益為 ZS BB2 CgtO。與舊廠改造相似 政府在舊城改造中的讓利可以提高業(yè)主參與改造

25、的積極性 進(jìn)而提升社會(huì)總效益此方面的政策創(chuàng)新也值得肯定。表 7政府與城市居民和商鋪業(yè)主的博弈 城市居民和商鋪業(yè)主 改造 不改造 政府 不讓利 ZSB1 C 00讓利ZS BB2C 00 4. 市政府鎮(zhèn)區(qū)政府 按照常理來講作為上下 級(jí)市政府和鎮(zhèn)區(qū)政府本不應(yīng)該存在博弈關(guān)系但是由于財(cái)政 分家以及開展工作時(shí)具體面對(duì)的工作對(duì)象不同兩級(jí)政府在 容積率控制、商品房開發(fā)等問題上會(huì)產(chǎn)生一定分歧。鎮(zhèn)區(qū)政 府偏向于少留空地、提高地塊容積率和促進(jìn)商品房開發(fā)這樣 一來地塊開發(fā)的收益就會(huì)提高開發(fā)商的參與意愿會(huì)更強(qiáng)政 府的工作能更好地開展鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政收入也更多。為保障 “三舊 ” 改造的質(zhì)量市政府則偏向于嚴(yán)格控制地塊容積率、增加公共 設(shè)施配套。圍繞這些分歧兩級(jí)政府展開博弈其中作為上級(jí)的 市政府是絕對(duì)的博弈主動(dòng)方具體博弈見表8。 表 8中 SZS表示市政府從改造中的獲益 ZZC 表示鎮(zhèn)區(qū)政府因無法從改 造中獲得額外收益而工作不積極由此對(duì)市政府造成的損失 ZZS 表示由于市政府管理寬松導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)政府乘機(jī)違反規(guī)定進(jìn) 行改造如減少空地面積、提高地塊容積率等由此增加的財(cái)政 收入 N 表示鎮(zhèn)