確立資源稅制的應(yīng)有地位

1、確立資源稅制的應(yīng)有地位    資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為征稅對(duì)象，調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅。  1994年稅制改革后屬于資源稅應(yīng)稅稅目的有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源產(chǎn)品，并對(duì)應(yīng)稅資源按資源等級(jí)實(shí)行幅度稅額計(jì)征的辦法。應(yīng)該說(shuō)，新的資源稅制在調(diào)節(jié)級(jí)差收入、促進(jìn)資源的合理利用、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的作用。    一、現(xiàn)行資源稅制存在的主要問(wèn)題    現(xiàn)行資源稅制的立法精神以及由此而產(chǎn)生的問(wèn)題，已明顯不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

2、發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)在：    (一)資源稅制的立法精神滯后，不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求  現(xiàn)行資源稅制體現(xiàn)的是調(diào)節(jié)級(jí)差收入這一立法精神，沒(méi)有充分表達(dá)國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)和管理權(quán)，更沒(méi)有體現(xiàn)運(yùn)用資源稅促進(jìn)合理開(kāi)采利用資源、有效保護(hù)自然資源的精神。我們認(rèn)為，在目前我國(guó)人均自然資源占有率非常低、資源形勢(shì)緊張的情況下，資源稅制如果不能體現(xiàn)利用稅收杠桿促進(jìn)合理開(kāi)采自然資源、有效保護(hù)自然資源的精神，則開(kāi)征資源稅的目的就難以達(dá)到。    (二)資源稅地位不突出，稅收功能難以發(fā)揮  現(xiàn)行資源稅制由于稅基窄、課稅體系不健全等所帶來(lái)的稅收調(diào)節(jié)功能的缺陷

3、已日益突出，特別是資源稅收入偏低，地方政府、稅務(wù)部門對(duì)其重視程度相對(duì)而言就不高，制約了資源稅作用的發(fā)揮。從下表可以看出，1994年稅制改革后，全國(guó)稅收總收入以年均16.77的幅度增長(zhǎng)，到2003年達(dá)到了20461億元，而全國(guó)的資源稅收入年均增幅僅為7.00，到2003年收入也僅為83.94億元，資源稅收入占全國(guó)稅收總收入的比重僅為0.41，占地稅收入的比重也僅為1.32。全國(guó)資源稅收入占稅收總收入的比重從1994年的0.89下降到2003年的0.41?？梢?jiàn)，資源稅在整個(gè)稅收體系中的地位明顯偏低，限制了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。    (三)資源稅覆蓋面太窄，難以充分發(fā)揮保護(hù)自然資源

4、的作用  現(xiàn)行資源稅制在稅目的設(shè)計(jì)上存在著嚴(yán)重的缺陷，僅列舉了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源，而對(duì)土地資源、水資源、林木資源等均沒(méi)有列入資源稅征收范圍，覆蓋面過(guò)窄的資源稅制，難以發(fā)揮有效保護(hù)自然資源的作用，從而使大量自然資源受到野蠻的掠奪和無(wú)情的破壞，資源開(kāi)發(fā)中“重利用輕環(huán)境”的現(xiàn)象突出。  因?yàn)橘Y源是商品價(jià)格構(gòu)成的基礎(chǔ)，應(yīng)稅資源的后續(xù)產(chǎn)品價(jià)格比非稅資源后續(xù)產(chǎn)品的價(jià)格相對(duì)就高，不合理的商品比價(jià)必然導(dǎo)致對(duì)非稅資源的掠奪式開(kāi)采。如浙江省由于未對(duì)建筑用砂、石開(kāi)征資源稅，難以利用稅收對(duì)砂、石資源開(kāi)采加以限制，再加上砂、石開(kāi)采管理上的

5、問(wèn)題，致使許多河道采砂陷入無(wú)序開(kāi)采，嚴(yán)重破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡。再如浙江省麗水市為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，該市現(xiàn)有持證開(kāi)采的礦山341家(不包括河道采砂)，其中甲類礦種以地下開(kāi)采為主，乙類礦種(砂、石、黏土)基本是露天開(kāi)采，目前共有廢棄礦山200多處，平均每百平方公里就有1.2處，對(duì)礦產(chǎn)資源的過(guò)度開(kāi)采大大加重了政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的任務(wù)。    (四)稅率設(shè)計(jì)不合理，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求  一是稅率明顯偏低。現(xiàn)行資源稅稅率設(shè)計(jì)于1993年，是按照當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)時(shí)的產(chǎn)品價(jià)格來(lái)設(shè)計(jì)的，既沒(méi)有考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之因素，也沒(méi)有考慮同一自然資源在不同開(kāi)采時(shí)期的

6、品位等級(jí)可變性特征，且單位稅額明顯偏低。如煤炭、成品油等的市場(chǎng)價(jià)格已提高了二倍到三倍，但原油的資源稅額自1994年以來(lái)卻一成不變，因此，國(guó)家并沒(méi)有因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、物價(jià)水平的提高而增收。  二是對(duì)確定適用稅額的權(quán)限過(guò)分集中。現(xiàn)行資源稅制采用了分級(jí)核定的辦法，即對(duì)資源稅稅目、稅額幅度的確定由國(guó)務(wù)院決定，納稅人具體適用的稅目、稅額由財(cái)政部商有關(guān)部門，在國(guó)務(wù)院規(guī)定的稅額幅度內(nèi)確定，一部分子目和一部分納稅人具體適用的稅額，授權(quán)省級(jí)人民政府確定，并報(bào)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局備案。但是礦產(chǎn)開(kāi)采單位和個(gè)人開(kāi)采的資源品位、開(kāi)采條件及負(fù)擔(dān)能力卻在不斷變化中。一般來(lái)講，資源條件35年(或更長(zhǎng)一些)會(huì)出現(xiàn)一次較大

7、的變化。而資源稅條例除確定了7類應(yīng)稅資源的幅度稅額外，還對(duì)全國(guó)的原油、天然氣、煤炭、鐵銅鉛鎢錫鎳資源的大的開(kāi)采企業(yè)，以及部分非金屬礦原礦的適用稅額，做出具體的規(guī)定，這些規(guī)定自1994年以來(lái)變化不大，不利于地方政府根據(jù)實(shí)際情況做出靈活的選擇，也難以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。  三是未能充分體現(xiàn)組織收入的功能。現(xiàn)行資源稅實(shí)行的是從量定額計(jì)征辦法，即按應(yīng)稅資源產(chǎn)品課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額計(jì)征辦法，如每噸原油的單位稅額在830元之間，每噸煤炭的單位稅額在0.35元之間，然后再在此范圍內(nèi)按不同區(qū)域、不同等級(jí)確定具體的單位稅額，這只反映了優(yōu)質(zhì)資源與劣質(zhì)資源的單位級(jí)差收入，未能考慮自然資源的環(huán)境價(jià)值和

8、財(cái)政價(jià)值，對(duì)資源輸出大省(區(qū))而言是極不公平的，因?yàn)橘Y源大省(區(qū))并未能從資源輸出中得到相應(yīng)的稅收收入，而對(duì)資源開(kāi)采造成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理卻需大量的投入，產(chǎn)出投入比例失衡，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 (五)稅費(fèi)并存，削弱了資源稅的地位  我國(guó)目前對(duì)自然資源的開(kāi)采利用除了實(shí)施必要的稅收調(diào)節(jié)之外，還輔之以大量的費(fèi)，處于稅費(fèi)并存的局面，如對(duì)土地資源的利用，所涉及的稅費(fèi)就有耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等，且土地出讓金大大高于土地利用所涉及的稅收收入；對(duì)同一礦產(chǎn)品的開(kāi)采也存在稅、費(fèi)重復(fù)征收等問(wèn)題，如對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采利用，既涉及到資源稅，也涉及到礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等等

9、。稅費(fèi)并存、以費(fèi)擠稅的局面，嚴(yán)重削弱了資源稅的地位作用。    二、資源課稅的國(guó)際比較與借鑒    對(duì)自然資源的開(kāi)采、使用，除按正常征收一般的直接稅(如所得稅)和間接稅(如增值稅)外，不少國(guó)家還對(duì)其征收一些特別稅費(fèi)，主要有三種類型：    (一)礦區(qū)使用費(fèi)  一是根據(jù)產(chǎn)量?jī)r(jià)值征收一定比例的礦區(qū)使用費(fèi)；二是按礦區(qū)面積征收礦區(qū)費(fèi)；三是以租金、特許 本文原文權(quán)使用費(fèi)等形式對(duì)某些礦產(chǎn)和石油開(kāi)采征收使用費(fèi)。如加拿大、挪威、澳大利亞、阿根廷等國(guó)家。這些國(guó)家征收的礦區(qū)使用費(fèi)類似于我國(guó)目前的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)等，具有對(duì)國(guó)有礦產(chǎn)資源開(kāi)

10、采以收費(fèi)形式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。    (二)特別收益稅  部分國(guó)家對(duì)資源開(kāi)采實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)，在征收普通公司所得稅的同時(shí)，另征特別所得稅，主要體現(xiàn)在石油資源。如：安哥拉對(duì)石油生產(chǎn)企業(yè)，除按40普通稅率征收一般公司稅外，還征收石油稅，其基本稅率為50，并另征15.75的附加稅(合計(jì)稅率為65.75)；挪威對(duì)來(lái)自油氣生產(chǎn)和石油管道運(yùn)輸?shù)乃谜n征50的石油收益稅，且不能在公司稅前扣除。    (三)資源開(kāi)采稅  目前，有不少國(guó)家或地區(qū)對(duì)資源開(kāi)采活動(dòng)按資源開(kāi)采量或價(jià)值征收屬于間接稅性質(zhì)的開(kāi)采稅，稅率往往因不同資源類型而不同。如美國(guó)路易斯安那州對(duì)不同的

11、自然資源分別開(kāi)征開(kāi)采稅，對(duì)石油征收石油開(kāi)采稅，對(duì)天然氣開(kāi)征天然氣開(kāi)采稅，對(duì)煤、礦石、鹽、硫等征非石油礦產(chǎn)開(kāi)采稅。其中除石油開(kāi)采稅實(shí)行從價(jià)定率征稅外，其他的實(shí)行從量定額征收。這同我國(guó)現(xiàn)行的資源稅制基本相同，只不過(guò)我國(guó)對(duì)應(yīng)稅資源均實(shí)行從量定額征收，沒(méi)有實(shí)行從價(jià)定率征收。根據(jù)我國(guó)是個(gè)自然資源較為稀少，尤其是人均自然資源占有率非常低這一特點(diǎn)，應(yīng)該在開(kāi)采消費(fèi)自然資源的環(huán)節(jié)征收資源稅，并且對(duì)不同的資源采用不同稅負(fù)的方法。 三、資源稅制改革的具體設(shè)想 按照科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)，以及“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的要求，通過(guò)擴(kuò)大資源稅覆蓋面，調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，合

12、理設(shè)計(jì)資源稅率，確立資源稅制的應(yīng)有地位，充分調(diào)節(jié)自然資源的合理利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 (一)明確納稅主體，抑制資源無(wú)序開(kāi)采 現(xiàn)行資源稅制將納稅主體界定為在中華人民共和國(guó)境內(nèi)開(kāi)采條例規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人。根據(jù)此規(guī)定，在采礦領(lǐng)域，應(yīng)認(rèn)定不管是何種單位還是個(gè)人，誰(shuí)開(kāi)采即由誰(shuí)繳納資源稅。而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)則明確由采礦權(quán)人繳納。納稅人與納費(fèi)人的界定不盡一致，容易導(dǎo)致開(kāi)采人與采礦權(quán)人在資源稅納稅義務(wù)的確定上相互扯皮。從法律角度來(lái)考慮，應(yīng)將納稅主體界定為所有權(quán)人即采礦權(quán)人，誰(shuí)擁有，誰(shuí)繳納，便于資源稅的日常征管和法律責(zé)任的追究。(二)拓寬稅基，擴(kuò)大資源稅的覆蓋面 借鑒其

13、他國(guó)家實(shí)施資源稅制的成功經(jīng)驗(yàn)，按照資源稅的稅種屬性，應(yīng)將資源稅的征收范圍擴(kuò)大到所有應(yīng)予保護(hù)的自然資源，包括：礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、海洋資源、地?zé)豳Y源等自然資源，但考慮我國(guó)全面開(kāi)征資源稅還有一定的難度，可采取循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的辦法，逐步擴(kuò)大資源稅的覆蓋面。 一是盡快開(kāi)征水資源稅。水為生命之源，是不可替代的自然資源和環(huán)境要素。有關(guān)資料表明，我國(guó)人均水資源占有量只有2200立方米，僅相當(dāng)于世界人均占有量的四分之一，目前全國(guó)600多個(gè)城市有400多個(gè)供水不足，其中嚴(yán)重缺水的城市有100多個(gè)，年缺水總量達(dá)60億立方米。就我國(guó)的現(xiàn)狀而言，一方面，部分地區(qū)水資源缺乏；另一方面，部

14、分地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用率低、浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)此，我們認(rèn)為，應(yīng)盡快在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征水資源稅，對(duì)所有開(kāi)采或取用各種天然水(包括地表水、地下水、礦泉水、地?zé)崴?的均納入征稅范圍，按照開(kāi)采量或取用量在開(kāi)采或取用環(huán)節(jié)征收，在稅率的設(shè)計(jì)上，應(yīng)考慮我國(guó)幅員遼闊、水資源分布極不平衡的實(shí)際，可確定較大的稅率幅度，在幅度范圍內(nèi)由省級(jí)人民政府確定具體稅率，同時(shí)，取消目前的水資源費(fèi)，通過(guò)稅收真正起到保護(hù)水資源、提高水資源利用效率的作用。 二是盡快開(kāi)征砂石料資源稅。隨著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，建筑砂石料開(kāi)采量、使用量居高不下。由于對(duì)砂石料開(kāi)采管理不嚴(yán)格以及稅收調(diào)節(jié)不到位等，致使砂石料無(wú)序開(kāi)采，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，并造成

15、大量稅收流失，國(guó)有資源的價(jià)值難以體現(xiàn)。我們認(rèn)為，開(kāi)征砂石料資源稅已成當(dāng)務(wù)之急，可將所有在陸、江、河、海開(kāi)采的建筑用砂、石料納入砂石料資源稅的征稅范圍，合理設(shè)計(jì)稅率，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境發(fā)揮應(yīng)有的稅收調(diào)控作用。 三是適時(shí)開(kāi)征土地資源稅。土地是不可再生的資源。鑒于我國(guó)現(xiàn)行對(duì)土地課征的稅費(fèi)過(guò)多、范圍過(guò)窄、減免過(guò)寬、稅率過(guò)低、不利于土地資源的合理配置等狀況，可將現(xiàn)行的耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等歸并為土地資源稅，并在現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)利用稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)土地資源稅的稅率，擴(kuò)大土地資源稅的征稅范圍，以土地資源稅來(lái)調(diào)控土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用。 (三)調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，明確資源稅的屬

16、性 資源稅是對(duì)開(kāi)采利用國(guó)有資源而征收的一種稅，只要有開(kāi)采國(guó)有資源的行為發(fā)生，只要開(kāi)采了國(guó)有資源，均應(yīng)繳納資源稅。而我國(guó)現(xiàn)行資源稅是以納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品中的銷售數(shù)量或自用數(shù)量為課稅數(shù)量的，這顯然很不合理。因?yàn)樽匀毁Y源被開(kāi)采后，無(wú)論納稅人是否從開(kāi)采資源中獲得收益，自然資源實(shí)際上都已經(jīng)被“利用”，鑒于此，應(yīng)本著簡(jiǎn)化稅制的原則，將資源稅計(jì)稅依據(jù)從現(xiàn)行的按開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的實(shí)際產(chǎn)量計(jì)征。這一方面更能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)有資源的調(diào)控和保護(hù)思想，進(jìn)一步明確資源稅的屬性；另一方面促使納稅人能從自身利益出發(fā)，合理開(kāi)采自然資源，盡可能減少所開(kāi)采資源的積壓和浪費(fèi)，使

17、有限的資源能夠得以更好的開(kāi)發(fā)利用。(四)提高稅率，充分體現(xiàn)國(guó)有資源的價(jià)值 1要充分體現(xiàn)資源的稀缺度和政府對(duì)該類資源開(kāi)采的限制程度。對(duì)不可再生的稀缺度高的資源，政府對(duì)該類資源的限制程度就強(qiáng)，在稅收上就應(yīng)設(shè)置較高的稅率；反之，對(duì)一些可再生的稀缺度不大的資源，政府對(duì)該類資源的限制程度就相對(duì)弱一些，在稅收上可設(shè)置相對(duì)低一點(diǎn)的稅率。 2增強(qiáng)資源輸出地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。比較而言，資源輸出型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)，如我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)基本是資源輸入地，而西部地區(qū)基本是資源輸出地，要提高資源輸出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和水平，就應(yīng)該運(yùn)用稅收政策來(lái)提高資源輸出地的財(cái)力，提高資源稅稅率是一種最簡(jiǎn)捷的辦法，這也是符合

18、國(guó)家支持西部大開(kāi)發(fā)政策的。 3提高資源稅收入比重。某一稅制的地位高低，除了稅收立法層次高低等因素之外，更重要的還是組織收入量的多少、在收入中所占比重的高低，這也是地方政府所關(guān)注的?，F(xiàn)行資源稅不被看重，同資源稅稅率過(guò)低，且10年不變，組織收入的功能弱化是相關(guān)聯(lián)的；而要提高資源稅制的地位，提高資源稅收入比重，就必須提高資源稅的稅率。 4調(diào)整資源開(kāi)采的級(jí)差收入。資源市場(chǎng)遵從的是優(yōu)質(zhì)高價(jià)、劣質(zhì)低價(jià)的價(jià)值規(guī)律，因此，在稅率設(shè)計(jì)上，也應(yīng)體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源稅率從高、劣質(zhì)資源稅率從低的原則。 5反映資源開(kāi)采的外部成本。按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，資源的有害物質(zhì)含量越高，在開(kāi)采過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞就越大，國(guó)家對(duì)環(huán)境治理

19、的投入就越多，而這種投入必須通過(guò)以稅收的形式來(lái)籌集資金，因此該類資源的資源稅稅率就應(yīng)越高，反之則設(shè)計(jì)相對(duì)低的稅率。 根據(jù)以上原則，在擴(kuò)大資源稅覆蓋面的基礎(chǔ)上，對(duì)原油、金屬類礦產(chǎn)資源、礦泉水資源、土地資源等稀缺度高的自然資源應(yīng)從高設(shè)計(jì)稅率，其他類資源可相對(duì)從低設(shè)計(jì)稅率，以體現(xiàn)國(guó)有資源的價(jià)值以及國(guó)家對(duì)自然資源稀缺度的調(diào)控度。在具體的稅率設(shè)計(jì)上，考慮我國(guó)幅員遼闊的實(shí)際，一方面要拉大稅額幅度，由地方政府(省級(jí))結(jié)合實(shí)際確定具體的稅額，有利于資源大省在資源輸出中得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，來(lái)確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的需要。另一方面提高總體單位稅額，實(shí)行差別稅率，對(duì)稀缺或環(huán)境破壞力強(qiáng)的資源，應(yīng)確定其資源稅的稅負(fù)不能低于10，一般資源的稅負(fù)不低于5，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 (五)清費(fèi)立稅，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能 通常收費(fèi)的理論依據(jù)是公共部門為社會(huì)成員提供特定服務(wù)和特定設(shè)施而收取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但從目前應(yīng)稅的資源產(chǎn)品稅、費(fèi)負(fù)擔(dān)情況看，過(guò)多的收費(fèi)必然導(dǎo)致資源稅功能的弱化，且許多收費(fèi)從其性質(zhì)看，是屬于稅收范疇，是代表國(guó)家行使職權(quán)收取的，如礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、土地