群體性環(huán)境污染損害法律救濟制度研究

1、群體性環(huán)境污染損害法律救濟制度研究        【摘要】    環(huán)境污染可以說已經(jīng)滲透到我們生產(chǎn)和生活的各個方面。其中尤以群體性環(huán)境污染以其巨大的危害性，涉及范圍的廣泛性，社會效應(yīng)的轟動性而備受關(guān)注。如何有效防治群體性環(huán)境污染以及在發(fā)生群體性環(huán)境污染損害的情況下如何獲得的及時和合理的救濟是值得我們關(guān)注的一個重要問題。 隨著社會技術(shù)的不斷進步，化時代的來臨，人類的物資生產(chǎn)能力達到了一個前所未有的水平。目前，我國正處于快速時期，與此同時，環(huán)境與發(fā)展的矛盾越來越突出：在

2、工業(yè)化過程中，造紙、電力、冶金等重污染行業(yè)將繼續(xù)發(fā)展，控制污染和生態(tài)破壞的難度加大；在城市化過程中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，大量的垃圾與污水不能得到安全處置，地表植被受到破壞；在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，化肥農(nóng)藥的使用和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展將使耕地污染、持久性有機污染物防治任務(wù)更為艱巨，威脅農(nóng)產(chǎn)品安全；在社會消費轉(zhuǎn)型中，電器廢物、機動車尾氣、有害建筑材料和室內(nèi)裝飾不當?shù)雀黝愋挛廴境恃杆偕仙厔荩灰悦簽橹鞯哪茉唇Y(jié)構(gòu)長期存在，二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵治理任務(wù)非常艱巨；轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品、新化學物質(zhì)等新技術(shù)、新產(chǎn)品將對環(huán)境和健康帶來更多潛在風險。    環(huán)境污染可以說已經(jīng)滲透

3、到我們生產(chǎn)和生活的各個方面。其中尤以群體性環(huán)境污染以其巨大的危害性，涉及范圍的廣泛性，社會效應(yīng)的轟動性而備受關(guān)注。如何有效防治群體性環(huán)境污染以及在發(fā)生群體性環(huán)境污染損害的情況下如何獲得法律的及時和合理的救濟是值得我們關(guān)注的一個重要問題。        案例一     沱江發(fā)源于四川盆地北部的九頂山，是長江左岸流域全部在四川境內(nèi)的一級支流，沱江流域也是四川省內(nèi)惟一的“非封閉型”流域。沱江流經(jīng)的著名的城市，有果都金堂，重地簡陽，名鎮(zhèn)資陽，古府資中，甜城內(nèi)江，酒市瀘州等。

4、今年2月下旬到3月初，一場突如其來的災(zāi)難驟然降臨在流經(jīng)四川省中南部的沱江。由于排放污水導(dǎo)致下游兩岸近百萬群眾生活飲用水中斷26天，魚類大量死亡，大批被迫停產(chǎn)，直接經(jīng)濟損失2億多元，間接經(jīng)濟損失5億多元，恢復(fù)沱江的生態(tài)系統(tǒng)至少需要5年。    案例二     TISSO工廠從1908年起在日本水俁市生產(chǎn)乙醛，流程中產(chǎn)生的甲基汞化合物排入大海，在魚類體內(nèi)形成高濃度積累。人食用了被污染的魚類，產(chǎn)生神經(jīng)系統(tǒng)疾病-感覺和運動發(fā)生嚴重障礙的水俁病，最后全身痙攣而死亡。1953年開始出現(xiàn)這類患者，至1991年3月底，被

5、確認為水俁病的達2248人（其中死亡1004人）。當?shù)胤ㄔ河?973年3月做出了確認TISSO工廠的責任并令其賠償損失的判決。至1993年底，TISSO累積支付的賠償金額為908億日元，并且每年仍需支付30多億日元。        以上兩個案例都是在國內(nèi)外引起過巨大影響的群體性環(huán)境污染事件。沱江污染事件發(fā)生后，引起了國務(wù)院、四川省委和省政府的高度重視，川化集團有限責任公司總裁、四川化工股份有限公司董事長謝木喜引咎辭職，5名企業(yè)負責人及環(huán)保部門干部被移交司法機關(guān)處理。雖然有關(guān)責任人員受到了應(yīng)有的刑事和行政處罰，但是在

6、此事件中遭受重大經(jīng)濟損失的相關(guān)人員和遭受身體損害群眾的民事責任問題，至今尚未得到解決。這種惡性污染給人民群眾造成的重大損失又應(yīng)該由誰來主張賠償？這就需要環(huán)保公益維權(quán)。為此，筆者認為國家應(yīng)建立環(huán)保公益訴訟制度。    所謂環(huán)保公益訴訟制度，是指任何公民、社會團體、國家機關(guān)為了社會(環(huán)境)公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關(guān)提起訴訟。我國現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定中，惟有直接受害人才有權(quán)提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。在我國從事環(huán)保公益訴訟既沒有法律上的保障，更沒有明確的法律支持。這也從客觀上助長了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象的不斷滋生。為

7、此，筆者呼吁國家盡快著手建立環(huán)境民事公益訴訟制度，形成民事責任、行政責任、刑事責任“三責并舉”的環(huán)境違法制裁機制，以便更有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利，維護社會公共利益和國家利益。        就我國現(xiàn)行法律規(guī)定而言，群體性環(huán)境污染的法律救濟還存在著諸多的缺陷：        1.就環(huán)境侵害的排除方式而言，我國現(xiàn)有的法律缺乏中間性的調(diào)整形態(tài)。    根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護法和中華人民共和國水污染防

8、治法的有關(guān)規(guī)定：要么排除侵害，完全停止加害人的活動；要么維持侵害狀態(tài)，使受害人完全承擔環(huán)境侵害的不利后果。這種思考模式和侵害排除的規(guī)定，無法充分實現(xiàn)雙方當事人利益的均衡，具有顯失公平性，在環(huán)境侵權(quán)救濟上具有很大的局限性。同時，在現(xiàn)實生活中，法院往往受“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”觀念的影響，偏向于保護產(chǎn)業(yè)活動和經(jīng)濟利益，實質(zhì)上是對侵害排除請求權(quán)的重大限制乃至否認，于受害人極為不利。1             于是，“中間排除侵害”、“部分排除侵害”、“代替性賠償”即“代替性排除侵害的損害賠

9、償”等更具靈活性的理論和制度應(yīng)運而生，從而在環(huán)境侵害排除中可以更好地兼顧產(chǎn)業(yè)利益和保護社會公眾權(quán)益、維護社會公平正義這兩個方面的需要。美國、法國、德國和日本等國在這方面已經(jīng)建立了比較完善的制度，值得我國學習借鑒。同時，為了更好的發(fā)揮公眾在環(huán)保中的作用，我國有必要支持公益性環(huán)保組織的，依法為包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會公眾提供參與環(huán)境保護的機會，保障其權(quán)利的正當行使。        2.在環(huán)境的損害賠償方面，一般情況下，環(huán)境侵權(quán)損害的范圍廣泛、賠償數(shù)額巨大甚至近乎天文數(shù)字，從而導(dǎo)致受害人一時難以從加害人那里得到賠償，同時對

10、于加害人而言，他也因為賠償金額巨大而導(dǎo)致難以維持自身正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，更有甚者因不能負擔而破產(chǎn)或關(guān)閉。    這既不利于受害人盡早得到補償，也不利于加害方的生產(chǎn)經(jīng)營活動和社會的發(fā)展。另一方面，環(huán)境侵權(quán)是社會權(quán)益性侵害，其原因事實又具有社會有用性和公益性，某些重大危險性公害事件（如切爾諾貝利核電站、美國三里島核污染、印度博帕爾毒氣外溢）受害地區(qū)廣闊、受害人數(shù)眾多、賠償數(shù)額巨大，這些情況都使環(huán)境侵權(quán)救濟不再是致害人與受害人個別人之間的問題，而成為社會性問題，需要建立社會化賠償制度。損害賠償社會化，是把環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的損害的補償功能而把懲罰或制裁作用減至最低。

11、    目前，實現(xiàn)這一機制的形式各國有所不同，如日本是根據(jù)公害健康補償法建立補償基金，對公害健康受害者實行補償；美國、法國、荷蘭等過則以建立各類環(huán)境（生態(tài)）補償基金的形式，實行對受害人的補償。還有部分國家充分利用保險的功能，實行環(huán)境侵權(quán)救濟的保險制度，如責任保險或社會保險等。我國在這方面仍是空白。        3.在確定責任原則方面：由于在群體性環(huán)境污染訴訟中被告往往是地區(qū)的經(jīng)濟納稅大戶，基于某些原因，政府授權(quán)部門往往怠于行使其責任，或者干脆作為影子被告，因此當事人的訴訟地

12、位是極不平等的。    為保證裁判的正義性和保護社會國家公眾利益，需要在訴訟的舉證責任方面，做出某些特別的規(guī)則原則。首先，應(yīng)該采取嚴格責任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發(fā)生。甚至于會因被告告之謂商業(yè)秘密在不得順利取證。處于弱勢地位的訴訟人，唯有把舉證責任歸于被告，使正義天平重新平衡 ，才是解決之道。其次，在某些特殊情況下，甚至可以采取無過錯責任原則，即不問是否損害發(fā)生，均應(yīng)承擔責任。尤其是在公眾知情權(quán)的制度建立方面，對于怠于行使公開信息的被告，追究其怠于責任。最后，還應(yīng)提出引進創(chuàng)新原則，一是權(quán)衡各方利益原則。在個人利益，社會利

13、益，公眾團體利益相互沖突的時候權(quán)衡各方利益，認真考慮，現(xiàn)在和未來的利益，爭取實現(xiàn)利益的最大化。二是信賴利益保護原則。在合同法上面，關(guān)于締約人有期待權(quán)的利益保護。因此，我認為，公眾對于政府職能部門的信賴，由此產(chǎn)生賦予政府的權(quán)利。故此，政府部門怠于其責，對于公眾造成損害，尤其是環(huán)保部門對于環(huán)境損害的視而不見，公眾有權(quán)依據(jù)信賴利益，予以訴訟。        基于以上考慮，筆者就建立健全環(huán)保公益訴訟制度提出下列具體的建議：    在環(huán)保法中進一步明確有關(guān)主體對侵犯公益的行為提起訴訟的

14、權(quán)利。因為訴訟權(quán)是一項公民的基本權(quán)利，保護環(huán)境公益的訴訟權(quán)利應(yīng)當?shù)玫江h(huán)境基本法的肯定。    用形式賦予一切單位和個人以訴訟權(quán)。不論國家機關(guān)，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的主體。因為根據(jù)我國環(huán)保法第6條的規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控告。    環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制。我國現(xiàn)行三大訴訟法律均有關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失勝訴的權(quán)利，但在民法通則的有關(guān)司法解釋中規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受

15、到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。這一規(guī)定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應(yīng)當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。    舉證責任應(yīng)區(qū)別訴訟主體而定。在民事訴訟中，作為提出訴訟主張的民事訴訟主體，應(yīng)當為自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)證明。在環(huán)境公益訴訟中，舉證責任應(yīng)根據(jù)環(huán)境法和民事程序法中有關(guān)舉證責任倒置的原則及公益訴訟的特殊性，來解決環(huán)境公益訴訟的舉證責任問題，應(yīng)區(qū)別訴訟主體而定。    訴訟請求應(yīng)包括賠償金。提起環(huán)境公益訴訟主要在于制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的危害和獲得損害賠償。無論誰作為原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟主張，應(yīng)該很容易得到法院的支持獲得勝訴。至于損害賠償，則比較復(fù)雜。這類案件，受害人眾多，受害情況不一，最終損害結(jié)果可能一時難以確定，特別是對國家和公共利益的