市級國土資源一張圖核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)探討

1、對市級國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的探討以昆明市為例 張琰 李金華 聯(lián)系電話昆明市國土資源信息中心，云南 昆明 650051）摘要：本文主要以昆明市國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)為例研究市級國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)及要點(diǎn)，探討市級國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的深度及解決市級“一張圖”建設(shè)難、應(yīng)用難的措施和辦法。關(guān)鍵詞：國土資源 一張圖 核心數(shù)據(jù)庫1. 引言“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)是基于統(tǒng)一的基礎(chǔ)地理空間參考，把土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃等調(diào)查評價(jià)數(shù)據(jù)以及遙感影像進(jìn)行有機(jī)整合，與國土資源的“批、供、用、補(bǔ)、查”等行政審批結(jié)果綜合集成

2、與展示，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用 “天上看、網(wǎng)上管、地上查” 的動態(tài)監(jiān)管目標(biāo)。市級國土資源“一張圖”建設(shè)的目標(biāo)是將信息技術(shù)深度融入到國土資源管理各環(huán)節(jié)，打通機(jī)構(gòu)、層級、職能分割，橫向到邊、縱向到底，構(gòu)筑貫穿四級的協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)化國土資源管理運(yùn)行體系，以信息化建設(shè)帶動國土資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)市級國土資源管理的科學(xué)化、精細(xì)化和服務(wù)社會化。由省國土資源廳牽頭，昆明市為試點(diǎn)的“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)主要指土地部分，因此，如無特別說明，本文涉及到的“一張圖”均指“國土資源一張圖”。2. 昆明市級“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)重點(diǎn)及要點(diǎn)借鑒其他省市“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際情況，昆明市

3、“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)主要包含以下幾個(gè)方面：（1） 高度重視數(shù)據(jù)中心建設(shè)；按照國土資源部、省國土資源廳的要求和標(biāo)準(zhǔn)，收集、整合全市各類國土資源數(shù)據(jù)，對在不同系統(tǒng)平臺中運(yùn)行的格式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一、尺度不同的多源數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取、轉(zhuǎn)換、加載，實(shí)現(xiàn)“一張圖”數(shù)據(jù)與各應(yīng)用系統(tǒng)的對接，通過數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和同步更新，數(shù)據(jù)中心承擔(dān)著跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享，為業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的職責(zé)。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立不同業(yè)務(wù)之間的紐帶，打破系統(tǒng)之間的邊界和壁壘，實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。數(shù)據(jù)中心的建設(shè)的重點(diǎn)是海量數(shù)據(jù)的存儲與管理。數(shù)據(jù)的存儲設(shè)備主要從高性能、可靠性、標(biāo)準(zhǔn)化、可擴(kuò)展性、可維護(hù)性、安全性和性價(jià)比考慮，存儲網(wǎng)絡(luò)采用FC

4、 SAN架構(gòu)，通過網(wǎng)絡(luò)改造，建立獨(dú)立的存儲網(wǎng)絡(luò)。即通過光纖交換機(jī)連接各服務(wù)器和磁盤陣列，利用高速光纖通道完成海量數(shù)據(jù)的傳輸及存儲。目前，昆明市通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)交換平臺進(jìn)行市局各系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的匯交整合，其僅實(shí)現(xiàn)了市縣兩級電子政務(wù)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)交換的標(biāo)準(zhǔn)化接口，達(dá)不到對國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理和應(yīng)用的需求，昆明市計(jì)劃通過”一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理平臺實(shí)現(xiàn)市局各處室、事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)共享和動態(tài)更新，以及其他政府部門之間數(shù)據(jù)共享。“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理平臺提供數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的調(diào)用服務(wù)。同時(shí)還具備數(shù)據(jù)檢查、入庫、編輯與處理、更新、輸入輸出、統(tǒng)計(jì)分析、地圖制圖、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)

5、備份、數(shù)據(jù)遷移及日志管理等功能。（2） 以電子政務(wù)升級、改造為核心；“一張圖”建設(shè)需要大量的業(yè)務(wù)審批數(shù)據(jù)作為支撐，電子政務(wù)審批系統(tǒng)是收集、規(guī)范“批、供、用、補(bǔ)、查”業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的最佳方式，同時(shí)，電子政務(wù)也需要通過 “一張圖”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的應(yīng)用和挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，因此，“一張圖”建設(shè)必須與電子政務(wù)系統(tǒng)有效結(jié)合。目前，昆明市電子政務(wù)平臺能夠?qū)崿F(xiàn)省市縣三級聯(lián)網(wǎng)并聯(lián)審批工作，但資源局現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)以及其他業(yè)務(wù)辦公系統(tǒng)在帶圖審批、統(tǒng)計(jì)分析方面的功能較為薄弱，并且已有的業(yè)務(wù)流程不夠完善，有缺失的環(huán)節(jié)。因此，昆明市首先基于統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺進(jìn)行業(yè)務(wù)審批流程重塑和再造，精簡審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批行為，補(bǔ)充完善國土資源各

6、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，將國土資源核心業(yè)務(wù)納入到系統(tǒng)中進(jìn)行管理，同時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)之間的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)共享設(shè)計(jì)，確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)能及時(shí)匯交，“一張圖”數(shù)據(jù)庫能及時(shí)更新，在電子政務(wù)平臺和統(tǒng)一的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建設(shè)覆蓋全面、上下貫通，實(shí)用、規(guī)范的應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，形成科學(xué)、規(guī)范、高效的國土資源管理運(yùn)行體系，提高國土資源管理服務(wù)水平。（3） 整合數(shù)據(jù)，加快“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)根據(jù)全國國土資源“一張圖”建設(shè)的要求，結(jié)合昆明市國土資源數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，針對性的開展昆明市國土資源數(shù)據(jù)整合入庫工作，利用遙感、地理信息系統(tǒng)和計(jì)算機(jī)等技術(shù)，從業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)源頭開始，統(tǒng)一空間參考、統(tǒng)一坐標(biāo)系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度、統(tǒng)一項(xiàng)目

7、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一測繪成果，對檢查確認(rèn)合格的成果開展集成整合工作，將“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)成為電子政務(wù)、監(jiān)管等系統(tǒng)平臺的數(shù)據(jù)支撐環(huán)境，為國土資源業(yè)務(wù)審批、資源監(jiān)管、宏觀決策和數(shù)據(jù)交換提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務(wù)。（4） 以制度建設(shè)為保障昆明市國土資源數(shù)據(jù)規(guī)范體系建設(shè)以國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南、國家國土資源信息化標(biāo)準(zhǔn)體系框架、云南省電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南和云南省國土資源信息化標(biāo)準(zhǔn)體系框架為基礎(chǔ)，結(jié)合“金土工程”二期和國土資源信息化“十二五”規(guī)劃中關(guān)于國土資源信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的要求，提出昆明市國土資源數(shù)據(jù)規(guī)范體系建設(shè)框架，作為昆明市“一張圖”建設(shè)的一部分內(nèi)容。具體內(nèi)容包括數(shù)據(jù)匯交和更新管理機(jī)制、數(shù)據(jù)整合技術(shù)規(guī)范、

8、數(shù)據(jù)應(yīng)用與服務(wù)技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)庫維護(hù)管理及應(yīng)用制度，以此來指導(dǎo)并規(guī)范昆明市國土資源數(shù)據(jù)整合及數(shù)據(jù)庫建設(shè)的實(shí)施。1) 數(shù)據(jù)分級匯交和管理建設(shè)數(shù)據(jù)匯交機(jī)制是保障國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)成效及可持續(xù)發(fā)揮效能的關(guān)鍵，通過制定數(shù)據(jù)匯交、更新、管理、運(yùn)維、發(fā)布等一系列的管理機(jī)制，明確規(guī)范數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的責(zé)任。2) 數(shù)據(jù)安全與應(yīng)用制度Ø 數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制。建立數(shù)據(jù)安全管理辦法，明確數(shù)據(jù)安全級別及相應(yīng)的安全管理要求，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，盡可能地?cái)U(kuò)大應(yīng)用服務(wù)范圍，發(fā)揮“一張圖”資源服務(wù)的作用。建立數(shù)據(jù)存儲備份機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)容災(zāi)能力，拓寬數(shù)據(jù)應(yīng)用方向，保障系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。Ø 應(yīng)用

9、制度。明確數(shù)據(jù)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，規(guī)范數(shù)據(jù)服務(wù)調(diào)用接口和調(diào)用技術(shù)，滿足不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)調(diào)用需求。3) 數(shù)據(jù)更新制度按照“誰生產(chǎn)，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確“一張圖”建設(shè)所涉及的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容的生產(chǎn)和更新責(zé)任單位。建立數(shù)據(jù)更新管理辦法，明確數(shù)據(jù)更新責(zé)任單位、更新內(nèi)容、更新周期和更新方式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同步更新。在技術(shù)層面，數(shù)據(jù)更新包括批量更新、增量更新、同步更新、實(shí)時(shí)更新等多種方式。應(yīng)根據(jù)各類數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，選擇合適有效的更新方式。從更新周期來看，可以是定期和不定期更新、定時(shí)和實(shí)時(shí)更新，主要取決于數(shù)據(jù)源的更新特點(diǎn)和管理上對數(shù)據(jù)更新的要求。昆明市的數(shù)據(jù)根據(jù)來源的不同，采用不同發(fā)的更新方法?；A(chǔ)數(shù)據(jù)使用批量更新的方

10、式，在數(shù)據(jù)源更新時(shí)，將整套數(shù)據(jù)（庫）重新提交，原有數(shù)據(jù)作為歷史數(shù)據(jù)保留，例如遙感影像數(shù)據(jù)；建設(shè)用地審批等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的變更，在業(yè)務(wù)審批和數(shù)據(jù)備案過程中動態(tài)更新，實(shí)時(shí)更新國土資源數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)庫。4) 數(shù)據(jù)整合技術(shù)規(guī)范和質(zhì)檢規(guī)范國土資源數(shù)據(jù)具有海量、多業(yè)務(wù)類型、多尺度、多源性等特征，加上歷史條件、管理體制和技術(shù)等方面的限制，目前這些數(shù)據(jù)資源分散在各縣區(qū)國土資源部門以及各業(yè)務(wù)處室，市級國土局目前并沒有集中管理全部各類數(shù)據(jù)庫，且各地現(xiàn)有數(shù)據(jù)存在格式、平臺、建庫要求和質(zhì)量等方面的差異，這些多源、多尺度、異構(gòu)數(shù)據(jù)的集成與共享已成為一個(gè)最突出的問題。因此要集成整合國土資源各類數(shù)據(jù)，必須建立適合昆明市國土資源

11、的數(shù)據(jù)整合技術(shù)規(guī)范，規(guī)定昆明市國土資源數(shù)據(jù)庫整合的內(nèi)容、程序、要求、方法、數(shù)據(jù)質(zhì)量要求及評價(jià)等。根據(jù)數(shù)據(jù)存儲形式以及更新周期的不同，整合方式不同，需要整理入庫的數(shù)據(jù)內(nèi)容、格式等也不盡相同。因此應(yīng)該針對不同的數(shù)據(jù)內(nèi)容分別建立整合技術(shù)規(guī)范及相關(guān)的質(zhì)量檢查規(guī)則和體系。3. 以昆明市為例，分析市級“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)的難點(diǎn)昆明市國土資源局信息化建設(shè)起步較早，經(jīng)過多年的持續(xù)發(fā)展和不斷完善，開發(fā)完成了電子政務(wù)業(yè)務(wù)審批、無紙化公文流轉(zhuǎn)、昆明市個(gè)人已購住房登記發(fā)證、檔案管理等用于支撐日常審批工作的信息系統(tǒng)并積累了大量的國土資源數(shù)據(jù)，但與信息化建設(shè)相對落后的地區(qū)相比，改建、升級的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于新建，昆明市“

12、一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的建設(shè)存在更多的困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1） 信息、數(shù)據(jù)收集難度較大；經(jīng)過多年的信息化建設(shè)，昆明市雖然積累了大量的國土資源基礎(chǔ)、專業(yè)和管理數(shù)據(jù)，但由于行政審批條塊分割，從國土局土地審批內(nèi)部循環(huán)看，圍繞“批、征、供、用、補(bǔ)、查”主線，涉及土地管理部門多個(gè)行政處室及事業(yè)單位；從昆明市土地流轉(zhuǎn)大循環(huán)看，土地從規(guī)劃、儲備、征收、交易再到供應(yīng)涉及多個(gè)行政管理部門。土地計(jì)劃核撥、“批、征、供、用、補(bǔ)、查”等數(shù)據(jù)，停留在不同部門和單位內(nèi)部使用，如征地和供地的部分?jǐn)?shù)據(jù)在市儲備中心，土地交易數(shù)據(jù)在交易中心，基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)在測繪管理部門等，單位之間網(wǎng)絡(luò)不連通，部門之間數(shù)據(jù)無法共享，信息無法

13、隨業(yè)務(wù)流程在不同部門之間流轉(zhuǎn)，不同審批環(huán)節(jié)無法相互印證，信息無法充分挖掘，形成了“信息孤島”。（2） 數(shù)據(jù)整合、更新難度較大；由于各數(shù)據(jù)產(chǎn)生時(shí)的項(xiàng)目因素、業(yè)務(wù)因素、時(shí)間因素的不同，產(chǎn)生了坐標(biāo)系不統(tǒng)一、格式不統(tǒng)一、版本不統(tǒng)一的情況，使現(xiàn)有數(shù)據(jù)缺乏集成度高的統(tǒng)一管理模式，給數(shù)據(jù)整體的管理和實(shí)時(shí)更新造成困難，為數(shù)據(jù)成果相互之間的整理、應(yīng)用帶來極大難度。要進(jìn)行“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)，必需對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一精度、統(tǒng)一坐標(biāo)系、統(tǒng)一成果的整合，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的集中管理，對整合后的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。昆明市國土資源業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)自電子政務(wù)系統(tǒng)啟用便開始收集，但由于信息化平臺業(yè)務(wù)系統(tǒng)板塊覆蓋不全

14、、業(yè)務(wù)連通性不足，部分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)或者板塊未能納入統(tǒng)一的信息化平臺，尚在“體外循環(huán)”，多個(gè)業(yè)務(wù)部門之間尚未形成業(yè)務(wù)聯(lián)動、管理流程前后制約關(guān)系，使得土地計(jì)劃核撥、“批、征、供、用、補(bǔ)、查”等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)“斷檔”，出現(xiàn)土地業(yè)務(wù)審批各環(huán)節(jié)之間數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象；現(xiàn)有應(yīng)用系統(tǒng)之間未實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)獨(dú)立，數(shù)據(jù)之間無法關(guān)聯(lián)交換，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)入庫存儲，造成數(shù)據(jù)維護(hù)難、更新難、應(yīng)用難、存儲難的現(xiàn)狀。（3） 缺少“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理控制平臺支撐“一張圖”管理及應(yīng)用；在國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)完成后，需要一個(gè)管理平臺，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)高效管理和靈活應(yīng)用，為業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)、國土資源綜合監(jiān)管平臺和其它應(yīng)用系統(tǒng)提供數(shù)

15、據(jù)支撐、應(yīng)用與服務(wù)；同時(shí)，通過管理平臺實(shí)現(xiàn)市局各處室、事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)共享和動態(tài)更新，以及其他政府部門之間的數(shù)據(jù)共享。（4） 缺乏市、縣、鄉(xiāng)多級聯(lián)動以及常態(tài)化、制度化的數(shù)據(jù)更新機(jī)制；由于各縣（區(qū)）基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)覆蓋不全，尚未形成市、縣兩級聯(lián)動的數(shù)據(jù)更新體系，使得目前全市“一張圖”建設(shè)處于被動狀態(tài)。（5） 缺少專門機(jī)構(gòu)及制度建設(shè)；目前昆明市數(shù)據(jù)的收集、整理、入庫、維護(hù)、更新和應(yīng)用等缺乏相應(yīng)的監(jiān)管部門和管理體制，日常業(yè)務(wù)審核、審批和管理數(shù)據(jù)、圖片、影像的收集、整理、錄入等缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，數(shù)據(jù)信息碎片化和零散化，無法提供持續(xù)、穩(wěn)定的數(shù)據(jù)信息支持和數(shù)據(jù)資源共享。沒有出臺明確的數(shù)據(jù)管理、保管部門及其職

16、責(zé)、數(shù)據(jù)管理機(jī)制和管理制度支撐和保障“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。4. 解決市級“一張圖”建設(shè)難、應(yīng)用難的措施（1） 統(tǒng)籌規(guī)劃、重視頂層設(shè)計(jì)“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)化建設(shè)工程，需要從網(wǎng)絡(luò)、硬件、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)、應(yīng)用、機(jī)制等不同層面精心論證和設(shè)計(jì)，并且緊緊圍繞應(yīng)用為目的，與國土資源業(yè)務(wù)審批、數(shù)據(jù)中心、綜合監(jiān)管建設(shè)集成設(shè)計(jì)，保證真正意義上的“一張圖”。在實(shí)際工作中，應(yīng)該面向數(shù)據(jù)，做好數(shù)據(jù)資源規(guī)劃，以理清業(yè)務(wù)流程與數(shù)據(jù)流向?yàn)榛A(chǔ)，梳理數(shù)據(jù)之間的空間關(guān)系、屬性關(guān)系和更新關(guān)系，重視數(shù)據(jù)模型建設(shè)，確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)能及時(shí)匯交，“一張圖”數(shù)據(jù)庫能及時(shí)更新。（2） 政策先導(dǎo)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、精度統(tǒng)一、坐標(biāo)系統(tǒng)一、成果統(tǒng)一，是數(shù)據(jù)整合工作的前提條件，應(yīng)出臺相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范，依靠政策先行的方式，從數(shù)據(jù)生產(chǎn)源頭控制數(shù)據(jù)質(zhì)量，保障數(shù)據(jù)的可用性、真實(shí)性。（3） 創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理與更新模式數(shù)據(jù)缺乏集成度高的統(tǒng)一管理模式，會給數(shù)據(jù)整體的管理和實(shí)時(shí)更新造成困難，為數(shù)據(jù)成果相互之間的整理、應(yīng)用帶來極大難度。采用“數(shù)據(jù)中心”管理模式將數(shù)據(jù)集中進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和同步更新，可以建立不同業(yè)務(wù)之間的紐帶，打破系統(tǒng)之間的邊界和壁壘，實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。（4） 加強(qiáng)督導(dǎo)，建立考核評估機(jī)制各級國土資源部門要高度重視國土資源綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，將其列為目標(biāo)績