《土地管理法》修正案要點解讀

1、實用文檔土地管理法修正案要點解讀2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過關于修改 中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法的決定（下 稱"土地管理法修正案”），該決定自2020年1月1日起施行。本次修正案的 立法背景是，2015年2月全國人大常委會通過關于授權國務院在北京市大興 區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定，在33個試點 地區(qū)暫停實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的相關條款，土地管理法 修正案在總結試點經(jīng)驗的基礎上對原法律規(guī)定的多項制度有所突破，主要包括集 體經(jīng)營性建設用地入市、土地征收、宅基地制度改革、國土空間規(guī)劃體系

2、、永久 基本農(nóng)田制度等方面，本文將對本次修改的要點內(nèi)容進行簡要解讀：（一）允許集體經(jīng)營性建設用地入市土地管理法修正案刪除了原法第43條關于"任何單位和個人進行建設, 需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，對于土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃 確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，允許 土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，但應當經(jīng)本集體 經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同 意，且應在土地利用年度計劃中作出合理安排。同時規(guī)定，使用者取得集體經(jīng)營 性建設用地使用權后還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，集體經(jīng)營性建 設

3、用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、 贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。上述規(guī)定是重大的制度突破, 結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制， 為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙，是新土地管理法最大的亮點。原土地管理法除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單 位或者個人直接使用集體建設用地，只有在集體土地征收為國有土地后，才可以 對外出讓。土地管理法修正案將集體經(jīng)營性建設用地入市法律化，并明確集 體用地入市條件，有助于實現(xiàn)盤活農(nóng)村存量建設用地，也將改變現(xiàn)有建設用地土 地供應格局，開發(fā)商不僅可以從政府取得國有土地使

4、用權，也可以選擇與村集體實用文檔合作直接獲取土地。由于省去集體土地收儲環(huán)節(jié)將使交易更加便捷，且土地價款 的支付時間也可以與村集體商議確定，因此會一定程度上降低交易成本。此前，對于土地管理法修正案能否為住宅類小產(chǎn)權房正名成為一時熱議 的話題，但本次修正案將可流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地限定于總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī) 劃確定為工業(yè)或者商業(yè)經(jīng)營性用途的集體建設用地，這就意味著住宅類的小產(chǎn)權 房轉(zhuǎn)正仍遙遙無期。此外，針對集體經(jīng)營性建設用地的出讓等事宜國家還將出臺 具體實施辦法，開發(fā)商亦應密切留意相關政策動態(tài)。（二）改革土地征收制度土地管理法修正案在土地征收制度方面亦做出了多項突破性規(guī)定：一是對土地征收的公共利益范

5、圍進行明確界定。憲法規(guī)定，國家為了公共利 益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償，但法律未對土地征收的“公 共利益”范圍進行明確界定。土地管理法修正案增加第45條，首次對土地征 收的公共利益進行列舉式界定：因軍事和外交、政府組織實施的基礎設滋、公共 事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等六種情形，確需 征收的，可以依法實施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征 地權。二是明確征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠 生計有保障。原土地管理法按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產(chǎn)值 倍數(shù)法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低。土地管理法

6、修正案以 區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補償費、安置補助費、地 上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農(nóng)村村民住宅補償費用和將被征地農(nóng)民社 會保障費用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構建更加完善的保障機制。三是完善土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被 征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修 改，進一步落實被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在整個征地過程的知情權、參 與權和監(jiān)督權。本次修正案提高征收補償標準可能將增加開發(fā)商的開發(fā)成本。修正案刪除了 原法關于"土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)實用文檔值

7、的三十倍”等內(nèi)容，意味著征地成本更加不可控，尤其對于一級開發(fā)與一二級 聯(lián)動項目的投入成本將有所增加。在這種環(huán)境下，開發(fā)商須提高精細化運作的力 度，協(xié)助政府做好征地工作，在合法合規(guī)的進行征收補償安置的基礎上，盡量減 少不合理的成本和隱性成本，為項目提供較充分的利潤空間。（三）完善農(nóng)村宅基地制度土地管理法修正案完善了農(nóng)村宅基地制度，并明確人均土地少、不能保 障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上可以采取措施保障 農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居?？紤]到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的 歷史過程，土地管理法修正案規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿 有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟

8、組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置 住宅。這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民退出宅基地。同時, 土地管理法修正案下放宅基地審批權限，明確農(nóng)村村民住宅建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民 政府審批。（四）為“多規(guī)合一”改革預留法律空間建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城 鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)''多規(guī)合一”是黨中央、國 務院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體 規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代?？紤]到 正在推進的"多規(guī)合一”改革，土地管理法修正案為改革預留了法律空間

9、， 增加第18條規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是 各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題， 還明確規(guī)定：已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī) 劃。編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。（五）將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田為了提升全社會對基本農(nóng)田永久保護的意識，土地管理法修正案將基本 農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，并明確規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位實用文檔和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田應當落實到地塊，納入國家 永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當將永久基本農(nóng)田的位置、 范圍向社會公告，并設立保護標志。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批 準。因此，鑒于上述永久基本農(nóng)田保護制度，對于涉及永久基本農(nóng)田的土地辦理 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)更加嚴格，開發(fā)商在項目拓展的過程中應當盡量避免。除上