失地農(nóng)民問題當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要解決的突出問題

1、失地農(nóng)民問題：當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要解決的突出問題張強一、“農(nóng)民失地”是工業(yè)化和城市化中不可避免的現(xiàn)象，但是“失地農(nóng)民問題”迫切需要得到解決最近10年來，北京郊區(qū)失地農(nóng)民問題特別突出。出現(xiàn)“農(nóng)民失地”并不奇怪，農(nóng)民在失地后得不到合理安排，出現(xiàn)“失地農(nóng)民問題”失地農(nóng)民涉及區(qū)域范圍，已經(jīng)從近郊向遠(yuǎn)郊延伸。上世紀(jì)90年代，近郊是全市建設(shè)發(fā)展最快的地區(qū)，積累的問題較多，暴露出的矛盾也很多；最近幾年，隨著中心市區(qū)、衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)以及開發(fā)區(qū)等建設(shè)的擴展，近郊出現(xiàn)的一系列問題在遠(yuǎn)郊的衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村地區(qū)凸顯出來。由于遠(yuǎn)郊區(qū)縣經(jīng)濟實力和地方兩級政府對失地農(nóng)民的補償能力相對更弱，所以潛藏的矛盾可能比近郊還要

2、突出。根據(jù)對通州區(qū)衛(wèi)星城及周邊三鎮(zhèn)調(diào)查，19992002年農(nóng)用地總面積減少32.1，其中國家占地占22.7，集體建設(shè)用地占77.3。在3鎮(zhèn)101個行政村中，涉及占地的有37個村，有的鎮(zhèn)村村都有占地，其中14以上沒有穩(wěn)定的就業(yè)方式。從近年來群眾上訪所反映的問題看，與土地利益有關(guān)的問題是農(nóng)民群眾上訪的主題。2001年到2003年上半年，全市農(nóng)村群眾以集體形式上訪的上萬人次，平均每批33人之多。農(nóng)村群眾反映的問題中，與土地利益有關(guān)的約占上訪批次的52和人次的63。這就反映出，第一，土地作為農(nóng)民的命根子，對在二元結(jié)構(gòu)下長期受到剝奪、面臨“被動城市化”只剩下最后一道“防線”的農(nóng)民，有著何等的重要性。第二

3、，農(nóng)民對現(xiàn)行的辦法不滿意，又沒有表達(dá)愿望的通道。第三，農(nóng)民的自我維權(quán)意識增強了，不合理地占用農(nóng)民的土地，農(nóng)民就會上訪告狀。從發(fā)展趨勢看，近年來各類建設(shè)項目征占地總量逐年增大。2000年以前，每年用地在10001500公頃之間；2000年以后，每年增加到4000公頃以上；預(yù)計到2007年之前每年還要增加5000公頃左右。按照這個預(yù)計的規(guī)模和19982003年上半年征(占)地中耕地面積的比重(約為45)計算，2004年到2008年，還要征占農(nóng)地1萬公頃以上；也就是說，如果按照目前農(nóng)民人均耕地1.05畝計算，今后四五年還將至少有1213萬農(nóng)民失去土地。一部分農(nóng)民失地是郊區(qū)工業(yè)化和城市化進程中必然出現(xiàn)

4、的現(xiàn)象，但是如果處理不當(dāng)，就容易造成失地農(nóng)民陷入“務(wù)農(nóng)無土地，上班無崗位，失業(yè)無保障”的困境，引發(fā)越來越多的社會矛盾，嚴(yán)重地影響首都的社會穩(wěn)定和政治穩(wěn)定，阻礙工業(yè)化和城市化發(fā)展。同時，由于最近10年來欠賬很多，矛盾比較突出，現(xiàn)在解決問題的難度和成本可能很大；但是如果現(xiàn)在不抓緊解決，將來后患更嚴(yán)重。因此，解決失地農(nóng)民問題已到刻不容緩的地步。二、“失地農(nóng)民問題”在低層次上統(tǒng)籌難以解決在解決失地農(nóng)民問題方面，各級政府都出臺過一批政策措施。但目前各種解決辦法都存在著一定問題，歸結(jié)起來，共性問題是：1.征占農(nóng)民土地的過程中，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾的經(jīng)濟利益受到不可抗因素的嚴(yán)重侵犯。一是對征地的范圍缺乏嚴(yán)

5、格控制，占用農(nóng)民土地進行營利性建設(shè)大多沒有發(fā)揮市場機制對于調(diào)節(jié)土地價格的作用，營利性事業(yè)低價征占農(nóng)民土地所帶來的高額回報分配不到失地農(nóng)民的手中；而在實施規(guī)劃的過程中，農(nóng)民又基本上沒有合法權(quán)利利用屬于自己的土地進行開發(fā)建設(shè)。因此造成農(nóng)民利益大量流失。二是部分城市道路、公益性事業(yè)等城市建設(shè)項目占用農(nóng)村集體土地，沒有按照有關(guān)法規(guī)給集體經(jīng)濟組織以經(jīng)濟補償，或者在土地征占中拖欠、截留給農(nóng)村和農(nóng)民的補償費。三是綠化隔離帶建設(shè)無償征占農(nóng)村集體土地，一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被關(guān)停，集體資產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p失，除少數(shù)村可利用綠化隔離帶建設(shè)有關(guān)政策進行舊村改造而受益以外，大部分地區(qū)都不允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織開發(fā)屬于自己的土地。對于鄉(xiāng)

6、鎮(zhèn)企業(yè)拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯低于城市拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)；在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)甚至出現(xiàn)三四個不同的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民很難接受。四是征占農(nóng)民土地所造成的問題和矛盾，許多都下放到鄉(xiāng)村自行消化，增加了基層和集體的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。有的區(qū)劃到綠化隔離地區(qū)的村級支出中，35以上要用于勞動力安置、自謀職業(yè)人員的補償?shù)戎С?。同時，村集體為了失地農(nóng)民生活和農(nóng)村的穩(wěn)定，大多采取發(fā)放退休養(yǎng)老金、口糧錢的辦法，發(fā)放多少均因村而異，其間差別很大，容易造成失地農(nóng)民心理失衡。應(yīng)當(dāng)說，綠化隔離地區(qū)建設(shè)為改善首都城市的生態(tài)、景觀環(huán)境帶來了巨大的社會效益，但如何讓為此付出了巨大代價的農(nóng)民得到回報，是亟待提高認(rèn)識和徹底解決的問題。2.部分農(nóng)民失地后未得到妥

7、善處置，收入水平下降，生活比較困難。集體土地被征占前，其功能至少包括家庭承包經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)用地和宅基地。對于農(nóng)民家庭來說，土地是基本的生產(chǎn)資料、基本的保障手段和基本的生存條件；對于農(nóng)民群體來說，土地還包含社區(qū)集體的公共利益。農(nóng)民失去了土地，就等于失去了基本的生產(chǎn)資料、保障手段、生存條件乃至一部分社區(qū)集體公共利益。因此，對于失地農(nóng)民至少要從就業(yè)、保障、居住、社區(qū)公共利益等幾方面考慮安排。失地農(nóng)民面臨的就業(yè)問題。目前農(nóng)民失地后的出路主要有三：一是由征地單位安置，二是由原集體經(jīng)濟組織安置，三是領(lǐng)取安置補助費后自謀職業(yè)?，F(xiàn)在，轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工政策不落實，存在土地被征占、農(nóng)民仍然留在農(nóng)村的現(xiàn)象

8、；農(nóng)民即使被安置到城市企業(yè)后，由于多種原因，往往成為“優(yōu)先”下崗的對象；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過重組改制，或者被拆遷，吸納本地農(nóng)村勞動力的能力減低；自謀職業(yè)的農(nóng)民領(lǐng)取安置費以后，難以就業(yè)，處于失業(yè)狀態(tài)。據(jù)市統(tǒng)計局對順義、大興兩區(qū)六鎮(zhèn)百戶失地農(nóng)民的調(diào)查顯示，有20.8的農(nóng)民成為“三無”人員，有近六成農(nóng)戶收入下降?？傮w看，目前農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動缺乏有組織的引導(dǎo)和安排，絕大部分屬于自發(fā)流動。這是需要引起各級政府重視的現(xiàn)象。失地農(nóng)民面臨的社會保障問題。一是轉(zhuǎn)工人員與安置單位簽定無固定期合同，轉(zhuǎn)工人員一旦離開單位就不享受基本養(yǎng)老保險，得不到根本保障。二是自謀職業(yè)人員參加社會保險少，領(lǐng)取的一次補償金花完了，

9、現(xiàn)在無事可做，生活受影響，回過來又向政府要保障。三是在小城鎮(zhèn)建設(shè)中失地的農(nóng)民，有的已經(jīng)轉(zhuǎn)非，有的尚未轉(zhuǎn)非，但是都沒有轉(zhuǎn)工，因此沒有被納入社會保險范圍的辦法，出現(xiàn)了社會保險斷層，這一部分人員的社會保障問題十分突出。失地農(nóng)民面臨的生活問題。當(dāng)前，為了騰出更多土地，對于失地農(nóng)民的居住往往采取“上樓”的辦法。許多村鎮(zhèn)正在探索讓農(nóng)民群眾感到合理的做法。有的由村集體加以補助，有的給上樓農(nóng)民多一些房間或面積以便繼續(xù)獲得租賃收入。問題主要是：第一，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的許多農(nóng)民對于搬遷上樓心存顧慮，一是“上樓”往往就意味著“失地”，當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)就業(yè)機會不足，看不到上樓后從哪里得到收入；二是農(nóng)民(尤其是遠(yuǎn)郊的農(nóng)民

10、)收入低，目前有“上得起樓，住不起樓”的擔(dān)心。第二，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)大市政條件差，歷史“欠債”太多，現(xiàn)在要搞好基礎(chǔ)設(shè)施就要大的投資，而沒有大投資就難以配套建設(shè)，因此有的地方就出現(xiàn)了樓房沒有下水這樣的“鬼樓”現(xiàn)象。第三，許多地區(qū)蓋了樓卻解決不了房屋產(chǎn)權(quán)問題，無法長期維護業(yè)主利益。第四，社會上對農(nóng)民取得房產(chǎn)租賃收入存在不正確的觀念，過去斥之為“吃瓦片”，認(rèn)為它是不正當(dāng)行為。失地對農(nóng)民收入造成了影響。農(nóng)民的收入很大一部分來自于對土地的經(jīng)營，失地于對農(nóng)民收入的影響極大。2003年，在北京市農(nóng)民的純收入中，直接來自土地經(jīng)營的收入(包括家庭經(jīng)營和財產(chǎn)性收入)占收入總額的34。其中租金、土地征用及拆遷補償?shù)蓉?/p>

11、產(chǎn)性收入610元，占收入總額的9.4。當(dāng)年出現(xiàn)的農(nóng)民收入增長速度首次超過城鎮(zhèn)居民收入增長速度的重要原因之一，是農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增長幅度大，對收入增長的貢獻(xiàn)率是23.4，拉動收入增長2個百分點以上。近郊財產(chǎn)性收入的比重更大，有的區(qū)占到農(nóng)民純收入20以上。因此，對失地農(nóng)民的合理補償和妥善安排，對于增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實意義。失地除了對農(nóng)民家庭收入的影響，還有對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的影響。目前鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟對穩(wěn)定失地農(nóng)民的生活起著不可忽視的重要作用。鄉(xiāng)村基層出了問題，將會導(dǎo)致基礎(chǔ)不穩(wěn)。因此，這個層次上存在著的隱患，也是特別應(yīng)當(dāng)引起注意的。比如，在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力較強的朝陽區(qū)，由于大量占耕地、拆企業(yè)，農(nóng)村勞動力

12、失去正常的就業(yè)崗位，只得由村集體經(jīng)濟補助，造成村集體經(jīng)濟減收增支，財務(wù)狀況惡化。20002002年，村級因綠化減收累計1.35億元，增支2.12億元(其中綠化費用8618萬元，安置勞動力支出7385萬元)；綠化隔離地區(qū)80個村有21個村收不抵支，17個村集體凈資產(chǎn)減少。截止到2003年6月30日，這80個村因綠化導(dǎo)致13191人失業(yè)，其中8506人超需要安置在集體單位(僅綠化隊就多安置3231人)，還有五千人沒有安置，而且有約1800名自謀職業(yè)人員回流。20002002年，這些村收入年增10，支出年增23，最近幾年可能出現(xiàn)總體上收不抵支的情況。上述問題很可能會在未來幾年引發(fā)更為嚴(yán)重的后果。三、

13、產(chǎn)生“失地農(nóng)民問題”的根本原因，是保護農(nóng)民土地權(quán)益的政策和制度存在著嚴(yán)重缺陷目前因失地而造成的群眾上訪現(xiàn)象層出不窮，塞而不止，甚至有愈演愈烈之勢；各級、各部門對上級出臺的一些政策也普遍存在意見，有些問題長期懸而未決。這就表明，現(xiàn)行的政策和制度存在著帶有普遍性的、重大的缺陷，需要加以調(diào)整和完善。一是各級政府普遍對于目前仍然實施而未及時修改的1993年16號令意見很大。二是目前就業(yè)和用工、保障和福利等制度城鄉(xiāng)差別很大。鄉(xiāng)村缺少富余勞動力的就業(yè)服務(wù)體系，企業(yè)用工歧視農(nóng)民工，對農(nóng)民各種保障的社會統(tǒng)籌層次低、給付水平低、覆蓋率低。三是土地征占的管理制度存在不利于農(nóng)民的明顯缺陷。特別是在實踐中對保障農(nóng)民利

14、益比較有效的做法，比如農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的做法，與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在沖突。四是綠化隔離地區(qū)建設(shè)的用地補償機制不完善，給農(nóng)民養(yǎng)護綠地造成相當(dāng)負(fù)擔(dān)，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和群眾反映越來越強烈。五是缺乏保障失地農(nóng)民利益的強有力的機制。目前，失地補償“補不補”、“補多少”、“怎樣補”，都是由“上面”說了算，農(nóng)民群眾缺乏表達(dá)意愿、反映情況的渠道。許多群眾意見積壓在下面難以得到有效解決，中間層次處于對上、對下“兩難”境地，容易迫使農(nóng)民群眾“有理的意見”用“無理的方式”來表達(dá)，引發(fā)農(nóng)民群眾與政府之間的沖突。六是對于解決農(nóng)村和農(nóng)民問題的投入不足。國家對于農(nóng)村建設(shè)的投入偏少，已經(jīng)是公認(rèn)的問題。就征占土地來看表現(xiàn)在

15、，一是現(xiàn)行的征地補償費過低。二是農(nóng)村地區(qū)各級行政組織運轉(zhuǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及許多公共品的供給等等，都缺乏按照城市體制的安排，這是造成層層截留現(xiàn)象的重要原因之一?？梢?，造成失地農(nóng)民問題的根本原因是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，征占集體所有制土地對農(nóng)民的補償、對農(nóng)民的安置等等，都偏重于考慮城市的需要，忽視了農(nóng)民的利益。解決失地農(nóng)民問題，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌解決農(nóng)民和土地向非農(nóng)演變的城市化問題。四、要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的途徑解決“失地農(nóng)民問題”，通過解決“失地農(nóng)民問題”促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展解決失地農(nóng)民問題，就是要在推進工業(yè)化和城市化的過程中，使原有集體土地被征占的農(nóng)民得到合理補償和安置，能夠繼續(xù)安居樂業(yè)。最低要求

16、是不降低失地農(nóng)民的生活水平，在此基礎(chǔ)上，要給他們改善生活質(zhì)量創(chuàng)造有利的條件。1、加強土地管理，科學(xué)地做好規(guī)劃，遏止占用農(nóng)村集體土地過多、過快的現(xiàn)象。做到這一條，一方面要從法律和行政手段上加大控制力度，特別是加強懲治腐敗。另一方面要充分運用市場經(jīng)濟的各種手段，大大地提升不合理占用土地的成本。2、各級政府在實施大的征地項目時，要把妥善解決失地農(nóng)民利益問題放在重要位置加以考慮。要從政治上、思想上、制度上把解決農(nóng)民的失地問題作為實現(xiàn)首都現(xiàn)代化進程中的一件大事來抓。從失地補償、社會保障和救助、就業(yè)及培訓(xùn)等多方面，考慮解決失地農(nóng)民問題。決不因農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地位在城市經(jīng)濟總量中不高，而輕視農(nóng)民問題的重要性；決不因

17、城市發(fā)展建設(shè)資金不足，而繼續(xù)剝奪農(nóng)民的利益。要把實施現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化大戰(zhàn)略中妥善解決失地農(nóng)民的辦法，作為專門問題來研究和解決，要有安排，有機構(gòu)，有措施。3、解決失地農(nóng)民問題應(yīng)當(dāng)落實“五個統(tǒng)籌”，確立發(fā)達(dá)地區(qū)要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的指導(dǎo)思想，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的減少與農(nóng)民數(shù)量的減少相協(xié)調(diào)，加快把失地農(nóng)民納入城市社會服務(wù)體系的步伐。要推進城鄉(xiāng)空間規(guī)劃布局的一體化，加強城鎮(zhèn)體系和鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃；要推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化，引導(dǎo)實現(xiàn)“勞動力向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移”這兩個轉(zhuǎn)移；要推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化，引導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施積極地向農(nóng)村延伸；要推進社會事業(yè)和社會保障的一體化，逐步形成農(nóng)村

18、醫(yī)療保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村最低生活保障、孤寡老人贍養(yǎng)、農(nóng)民子女義務(wù)教育保障等主要保障體系；要推進區(qū)域發(fā)展的一體化，以政府引導(dǎo)再分配向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，以市場經(jīng)濟的辦法支持經(jīng)濟資源跨區(qū)域流動；要推進生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一體化，通盤考慮水環(huán)境、大氣環(huán)境、綠化建設(shè)、垃圾污水處理等方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。過去長期得不到解決的問題，有些屬于是當(dāng)時統(tǒng)籌的層次偏低，當(dāng)前迫切需要適當(dāng)提升統(tǒng)籌層次。4、抓緊解決當(dāng)前群眾和基層反映比較強烈的問題。主要是：統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)土地資源配置的機制，嚴(yán)格規(guī)范征地行為，尊重和保護集體土地的權(quán)益，杜絕“誰想占地就占地，誰想占哪塊地就占哪塊地，誰想賣多少錢就賣多少錢”的現(xiàn)象。調(diào)整

19、全市規(guī)劃，特別是要下大氣力搞好作為首都經(jīng)濟發(fā)展腹地的郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的規(guī)劃。調(diào)整綠化隔離地區(qū)建設(shè)政策，綠化帶占地必須有補償，要支付土地租金、勞務(wù)補償，并給農(nóng)民留地開發(fā)。此外，對過去曾因失地補償安置不夠合理而有不滿情緒、不當(dāng)行為被處罰的農(nóng)民的案件，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)重新審視甚至予以清理。要讓農(nóng)民群眾實實在在地感受到，十六大以來中央重視解決“三農(nóng)”問題的“陽光”的溫暖。5、把解決農(nóng)民就業(yè)和保障問題納入全市統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀目標(biāo)，作為實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要任務(wù)，加快推進全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會就業(yè)和社會保障的步伐。能否適應(yīng)城市化進程，把農(nóng)村居民納入社會就業(yè)和社會保障，是當(dāng)前關(guān)系到農(nóng)民能否平穩(wěn)地進入城

20、市社會的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是維護社會長治久安的一個重大任務(wù)。為此，要在戶籍制度改革中，把配套的社會保障措施跟上。要多渠道地解決農(nóng)村居民進入社會保障的資金來源，首先是市、區(qū)縣政府要明確職責(zé)，有引導(dǎo)性、鼓勵性投入；要有比較規(guī)范的辦法引導(dǎo)農(nóng)民參與；征占集體土地的補償，要包含對失地農(nóng)民的社會保障。要統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)勞動力配置的機制，有組織地引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要按照多予、少取、放活的方針，大幅度增加對解決“三農(nóng)”問題的投入。6、增強農(nóng)民自我保護的能力。一是要積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“土地變資產(chǎn)、社員做股東”的思路，通過股份制或股份合作制改革的辦法，將城市化地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度由集體共有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐔T按份共有，使農(nóng)民在土地改變了農(nóng)業(yè)的使用方式以后，能夠繼續(xù)憑借產(chǎn)權(quán)獲得土地經(jīng)營的收益；使新型集體經(jīng)濟組織能夠繼續(xù)成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民轉(zhuǎn)非以后穩(wěn)定就業(yè)的組織者。二是要積極發(fā)展新型的農(nóng)民合作組織，給農(nóng)民組織以合法地位，使農(nóng)民能夠有組織地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，保護自身的利益。7、解決失地農(nóng)民問題，根本上要靠發(fā)展經(jīng)濟，讓農(nóng)民參與工業(yè)化。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)當(dāng)前應(yīng)重視和支持農(nóng)民發(fā)展