城鄉(xiāng)規(guī)劃視角的旅游用地分類(lèi)體系研究_徐勤政_圖文

1、 旅 游 學(xué) 刊 TOURISM TRIBUNE 第 25 卷 2010 年第 7 期 月刊 具體辦法為：首先將大面積的露天活動(dòng)場(chǎng)地 、 綠 將活動(dòng)場(chǎng)地與綠地 地與建筑設(shè)施密集 的 地 段 分 開(kāi)， 歸入綠化用地 （ G ） ， 將剩下的建筑設(shè)施密集的用地 歸入旅館業(yè)用地 （ 旅 館 、 招 待 所、 度假村及其附屬設(shè) 公益性游樂(lè)用地（ 獨(dú)立地段的文化宮 、 施用地 C26 ） 、 少年宮 、 老年活動(dòng)中心 C36 ） 、 經(jīng)營(yíng)性游樂(lè)用地（ 獨(dú)立 地段的舞廳 、 游樂(lè)場(chǎng) 、 俱樂(lè)部 C38 ） 、 經(jīng)營(yíng)性康體休閑 用地（ 網(wǎng)球中心 、 健身 中 心 等 C43 ） 、 休療養(yǎng)用地（ 休 養(yǎng)所

2、和 療 養(yǎng) 院 等 用 地 C53 ） 。 在 水 域 和 其 他 用 地 （ E ） 中的 村 鎮(zhèn) 建 設(shè) 用 地 中 類(lèi) （ E6 ） 里 加 入 民 俗 旅 游 住 宿 等 E64 ） 。 （ 具 體 用地小類(lèi)（ 包 含 農(nóng) 家 樂(lè) 餐 飲 、 控制指標(biāo)見(jiàn)表 4 分類(lèi)方案一） 4. 2 旅游用地分類(lèi)方案二 另起 爐 灶， 在控規(guī)標(biāo)準(zhǔn)里新加入以前沒(méi)有的休 閑度假用地（ LY ） 大類(lèi)， 將度假 、 會(huì)議 、 休療養(yǎng) 、 娛樂(lè) 、 健身等功能全部納 入 其 中， 考慮到民俗旅游的獨(dú)特 性， 在水域和其 他 用 地 （ E ） 中 的 村 鎮(zhèn) 建 設(shè) 用 地 中 類(lèi) （ E6 ） 里加入 民

3、俗 旅 游 用 地 小 類(lèi) （ 包 含 農(nóng) 家 樂(lè) 餐 飲 、 住宿等 E64 ） 。 上 述 兩 項(xiàng) 用 地 都 不 納 入 城 市 或 農(nóng) 村 人均建設(shè)用地指標(biāo) 。 （ 見(jiàn)表 4 分類(lèi)方案二） 4. 3 旅游用地分類(lèi)方案三 “非城 市 建 設(shè) 用 地 ” 基于 規(guī)劃和旅游開(kāi)發(fā)管制 分區(qū)視角， 北京市郊 區(qū) 旅 游 景 點(diǎn) 景 區(qū) 大 部 分 被 成 片 綠地包圍， 旅游用地 開(kāi) 發(fā) 應(yīng) 首 先 避 讓 生 態(tài) 保 護(hù) 區(qū) 和 歷史文化保護(hù)區(qū)以及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等， 以 生態(tài)敏感區(qū) 、 首先將不可開(kāi)發(fā)建設(shè)的地區(qū)劃出 逆向思維的方式， 來(lái)， 在剩余的適宜建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理 。 旅游用地管制的目標(biāo)

4、是實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化， 為簡(jiǎn)化問(wèn)題， 這里假設(shè)整體效益僅包括經(jīng)濟(jì)效益（ V ） 和環(huán)境效益 （ E ） 兩個(gè)方面 。 為了實(shí)現(xiàn)整體 效 益 最 大 化目標(biāo)， 城鄉(xiāng)用地被劃分為不同用地類(lèi)型， 而不同類(lèi) 型用地的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益是存在差異的 。 某些 某些用地則以環(huán)境效益為 類(lèi)型用地以經(jīng)濟(jì)效益為主， 主， 另一些用地兩種效益兼顧 。 理論上， 根據(jù)不同類(lèi) 型用地單位用地環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的高低， 可以將 城市區(qū)用地劃分為 4 種類(lèi)型 。 第一類(lèi) （ VE ） ， 經(jīng)濟(jì)效 益高， 環(huán)境效益低， 如旅游公共服務(wù)設(shè)施用地和旅游 基礎(chǔ)設(shè)施用地；第二類(lèi) （ VE ） ， 經(jīng)濟(jì)效益低， 環(huán)境效益 高， 如

5、旅游資源用地及生態(tài)用地和生態(tài)型農(nóng)業(yè)用地： 第三類(lèi)（ VE ） ， 經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益都很高， 如臨近城 鎮(zhèn)用地的休閑型和儲(chǔ)備型農(nóng)業(yè)用地；第四類(lèi)（ VE ） ， 環(huán) 如生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)用地 。 境效益和經(jīng)濟(jì)效益都不高， 對(duì)于 環(huán) 境 效 益 高 而 經(jīng) 濟(jì) 效 益 低 的 用 地 類(lèi) 型 （ VE ） ， 因其對(duì)維 護(hù) 城 市 區(qū) 生 態(tài) 安 全 具 有 重 要 意 義， 所以要嚴(yán)格保護(hù)；對(duì) 于 環(huán) 境 和 經(jīng) 濟(jì) 效 益 都 很 高 的 用 應(yīng)引導(dǎo) 其 保 持 現(xiàn) 狀 用 途， 對(duì)利用方式轉(zhuǎn)變 地（ VE ） ， 做嚴(yán)格限制；對(duì)于環(huán) 境 效 益 不 高 而 經(jīng) 濟(jì) 效 益 很 高 的 用地類(lèi)型（ V

6、E ） ， 又 可 細(xì) 分 為 兩 種 情 況， 對(duì)于開(kāi)發(fā)強(qiáng) 度過(guò)高而引起環(huán)境 惡 化 的 用 地 應(yīng) 鼓 勵(lì) 其 向 外 疏 解， 對(duì)于開(kāi)放強(qiáng)度適中 、 環(huán)境良好的用地可鼓勵(lì)其進(jìn)一 步優(yōu)化土地利用方 式；對(duì) 于 環(huán) 境 和 經(jīng) 濟(jì) 效 益 均 不 高 可 適 當(dāng) 放 松 約 束 條 件， 引導(dǎo)其向 的用地類(lèi)型（ VE ） ， 其他用地類(lèi)型轉(zhuǎn)變 。 管制分區(qū)的目的是通過(guò)建立空間準(zhǔn)入規(guī)則， 確保 土地利用方式向目標(biāo)方向轉(zhuǎn)變 。 因此， 管制分區(qū)的基 礎(chǔ)是現(xiàn)狀與目標(biāo)（ 規(guī)劃） 土地利用方式的差別 。 我們 可以用矩陣來(lái)描述現(xiàn)狀與目標(biāo)用地類(lèi)型的關(guān)系 。 當(dāng) “0 ” 現(xiàn)狀與目標(biāo)用地類(lèi)型一致（ 矩陣中

7、用 表示） ， 應(yīng)依 據(jù)上文所述原則按其原利用方式進(jìn)行管制 。 下面來(lái)討論現(xiàn)狀與目標(biāo)不一致的情況 。 首先排 除矩陣中一 些 不 符 合 邏 輯 的 情 況 （ 矩 陣 中 用“ × ” 表示：（ 1 ） 根 據(jù) 生 態(tài) 優(yōu) 先 戰(zhàn) 略， 現(xiàn) 狀 生 態(tài) 用 地 （ VE ） VE 向 VE 應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)， 不能改為他用；（ 2 ） VE 向 VE ， 轉(zhuǎn)化的情況既不符 合 市 場(chǎng) 經(jīng) 濟(jì) 規(guī) 律， 也沒(méi)增加環(huán)境 因此是不符合邏輯的 。 效益， 對(duì)于其他 情 況， 可 以 進(jìn) 一 步 細(xì) 分 為 兩 種 類(lèi) 型： （ 1 ） 目標(biāo)用地類(lèi)型為 VE （ 城鎮(zhèn)用地和支撐用地 ） ， 鼓 勵(lì)

8、其向目標(biāo)方 向 轉(zhuǎn) 變； （ 2 ） 目 標(biāo) 用 地 類(lèi) 型 為 VE （ 生 制 定 保 護(hù) 措 施， 確保其 態(tài)用地和生態(tài)型農(nóng) 業(yè) 用 地 ） ， 向目標(biāo)方向轉(zhuǎn)變 。 表3 旅游用地與其他土地利用方式關(guān)系矩陣 Matrix of The Relationship Between Tourism Land and Other Lands 現(xiàn)狀 目標(biāo) VE VE VE VE 0 保護(hù) 引導(dǎo) × × 0 × × 鼓勵(lì) 保護(hù) × × 鼓勵(lì) 保護(hù) 引導(dǎo) × VE VE VE VE Tab. 3 綜上所述， 旅游 用 地 管 制 分

9、 區(qū) 可 以 劃 分 為 鼓 勵(lì) 發(fā)展區(qū) 、 引導(dǎo)發(fā)展區(qū) 和 限 制 性 保 護(hù) 區(qū) 3 種 基 本 類(lèi) 型 （ 見(jiàn)表 4 分類(lèi)方案三） 。 此 方 案 建 立 在“兩 規(guī) 協(xié) 調(diào) ” 的城鄉(xiāng)用地分類(lèi)基礎(chǔ)上， 并做到與限建區(qū)規(guī)劃 等空 距離禁建區(qū)范圍越近， 控制標(biāo) 間管制規(guī)劃內(nèi)容協(xié)調(diào)， 準(zhǔn)應(yīng)該越嚴(yán)格 。 4. 4 方案評(píng)價(jià)比選 分類(lèi)方案一采用了“大 類(lèi) 對(duì) 接 、 中 類(lèi) 增 補(bǔ)、 小類(lèi) 調(diào)節(jié) ” 的原則 。 旅游 用 地 分 類(lèi) 安 排 盡 量 與 城 市 用 地 不打破原有的用地平衡， 以免造成統(tǒng) 分類(lèi)國(guó)標(biāo)對(duì)接， 第 25 卷 2010 年第 7 期 月刊 旅 表4 Tab. 4 游 學(xué)

10、刊 TOURISM TRIBUNE 計(jì)口徑上的前后不一；而在中類(lèi)設(shè)置中適當(dāng)增補(bǔ)， 以 針對(duì)小類(lèi)鎖定控 適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展；最后， 制范圍和控制指標(biāo)， 設(shè)定開(kāi)發(fā)管制標(biāo)準(zhǔn)， 將規(guī)劃實(shí)施 落到實(shí)處 。 該方案避 免 了 新 的 劃 分 方 法 與 現(xiàn) 行城 的 交 叉， 與我國(guó)現(xiàn)狀的法律法規(guī) 市規(guī)劃編制 辦 法 體系和管理制度結(jié) 合 最 好， 同時(shí)也兼顧了旅游業(yè)的 發(fā)展彈性， 將其作為推薦方案 。 方案二單 獨(dú) 劃 分 出 旅 游 用 地 的 做 法 值 得 商 榷 。 首先， 旅游區(qū)并不是能和住宅用地 、 商業(yè)用地等現(xiàn)行 土地類(lèi)型并行的單一用地 。 旅游用地是一種復(fù)合型 和其他用地的關(guān)系更接

11、近于一種疊加的關(guān) 的 用 地， 系 。 我國(guó)旅游區(qū)大多數(shù)是建立在現(xiàn)有的土地類(lèi)型之 上， 在保留了原有土地利用特征的同時(shí)附加上了旅游 活動(dòng)， 如被劃分為居住用地的歷史街區(qū) 、 被劃分為綠 地的城市公園等 。 其次， 旅游區(qū)的制定緣于它的社會(huì) 經(jīng)濟(jì)性 。 如果單設(shè)出旅游用地， 那么旅游區(qū)是否 性、 應(yīng)該隨著旅游開(kāi)發(fā)的可能性變化而變化？ 再者， 設(shè)立 即按照什么樣 旅游用地也存在著操作性的問(wèn)題 的原則去劃定旅游區(qū) 。 其他類(lèi)型的土地利用相比而 言 有 較 強(qiáng) 的 客 觀 性， 大多都尊重原有土地的自然屬 附著在其他用地類(lèi)型上的 性 。 但是旅游用地則不同， 旅游用地有更多的主觀因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素 。

12、 在同 是 一 片 自 然 風(fēng) 景 區(qū) 的 地 方， 如何劃定哪里屬于旅游 區(qū)、 哪里 不 屬 于 旅 游 區(qū)？ 如 何 協(xié) 調(diào) 那 些 需 要 謹(jǐn) 慎 保 但是確實(shí)也存在著旅游潛力的用地？ 這些問(wèn)題都 護(hù)、 筆者認(rèn)為， 是劃分旅游區(qū)所必需考慮的問(wèn)題 。 據(jù)此， 單獨(dú)劃分旅游用地是不可取的辦法， 既增加了管理的 難度， 也和現(xiàn)行的土地利用劃分有非常大的沖突 。 方案三是按照土地利用空間管制的思路劃定非 建設(shè)區(qū)域， 從而間接排除旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的負(fù)外部性 。 目前此方案僅僅是 一 個(gè) 探 討 性 方 案， 尚未能給定具 體的指標(biāo)體系， 但我 國(guó) 強(qiáng) 化 空 間 管 制 和 非 建 設(shè) 用 地 利用和

13、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作在各個(gè)行業(yè)部門(mén)正在逐步展 可以為未來(lái)旅游用地分類(lèi)體系的完善提供參照 。 開(kāi)， 5 總結(jié)與討論 如上 所 述， 目前學(xué)術(shù)界和規(guī)劃管理部門(mén)均未給 旅游用地以清晰的 界 定， 許多地方在編制規(guī)劃時(shí)往 往采用新增旅游用 地 一 項(xiàng) 分 類(lèi)， 借以在城鄉(xiāng)用地邊 界以外變相進(jìn)行土 地 開(kāi) 發(fā)， 成為土地尋租和土地利 用低效的溫床 。 同時(shí)這種方法會(huì)因?yàn)榕c現(xiàn)行土地管 理和規(guī)劃管理體制不能銜接而造成增加管理成本的 因此本研究嘗 試 提 出 了 以 方 案 一 為 旅 游 用 地 后果， 分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的體系 。 北京現(xiàn)狀對(duì)于旅游資源和旅游景 區(qū)周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)的配套服務(wù)設(shè)施的控制尚未達(dá)到控 E E8 G

14、C5 G3 C4 C3 三種旅游用地分類(lèi)方案及控制指標(biāo) The Three Types of Tourism Land Regulation System and Control Index 旅游用地分類(lèi)方案一 類(lèi)別代碼 大類(lèi) 中類(lèi) 小類(lèi) C C2 類(lèi)別名稱(chēng) 范圍 旅館、 招 待 所、 度假 村及 其 附 屬 設(shè) 施 用 地 容積 綠地 建筑 建筑 率 率 密度 高度 0. 3 0. 5 40 45 30 25 9 12 C26 旅館業(yè)用地 C36 公 益 性 游 樂(lè) 獨(dú)立地段的文化宮 、 0. 3 用地 少年宮 、 老年活動(dòng)中 0. 5 心 C38 經(jīng) 營(yíng) 性 游 樂(lè) 獨(dú)立地段的舞廳 、 游

15、 俱樂(lè)部 用地 樂(lè)場(chǎng) 、 C43 網(wǎng)球中心 、 健身中心 經(jīng)營(yíng)性康體 等 休閑用地 休養(yǎng) 所 和 療 養(yǎng) 院 等 用地 0. 3 0. 5 0. 3 0. 5 0. 3 0. 5 40 45 40 45 40 45 40 45 60 65 30 25 30 25 30 25 30 25 15 10 9 12 9 12 9 12 9 12 9 12 C53 休療養(yǎng)用地 G31 游 樂(lè) 公 園 用 大型戶外游樂(lè)設(shè)施 、 0. 15 地 以人 造 景 觀 為 主 的 0. 2 旅游景點(diǎn)的用地 住 民 俗 旅 游 用 包含農(nóng)家樂(lè)餐飲 、 宿等 地 0. 5 0. 6 30 40 50 40 9 12

16、旅游用地分類(lèi)方案二 類(lèi)別代碼 大類(lèi) 中類(lèi) LY LY1 LY2 類(lèi)別名稱(chēng) 范圍 容積 綠地 建筑 建筑 率 率 密度 高度 45 40 60 65 25 30 15 10 9 12 9 12 會(huì)議 、 休療養(yǎng) 、 0. 3 度 假 設(shè) 施 用 度假 、 0. 5 娛樂(lè) 、 健身 地 游 樂(lè) 公 園 用 大型戶外游樂(lè)設(shè)施 、 0. 15 地 以人 造 景 觀 為 主 的 0. 2 旅游景點(diǎn)的用地 旅游用地分類(lèi)方案三（ 無(wú)具體的控制指標(biāo)） 類(lèi)別代碼 大類(lèi) LY 中類(lèi) 類(lèi)別名稱(chēng) 土地利用管制內(nèi)容和要求 環(huán)境惡化的旅游用 鼓 勵(lì) 發(fā) 鼓勵(lì)移出區(qū) 展區(qū) 鼓勵(lì)移入?yún)^(qū) 引導(dǎo)發(fā)展區(qū) 限 制 性 生態(tài)控制區(qū) 保

17、護(hù)區(qū) 近期旅游發(fā)展用地 環(huán)境良好的旅游用地 、 觀光型農(nóng)業(yè)用地 生產(chǎn)型 、 1. 自然保護(hù)區(qū)核心區(qū) 、 緩 沖 區(qū) 為 禁 建 區(qū)：禁 止開(kāi)發(fā)建設(shè)， 保護(hù) 區(qū) 外 圍 可 根 據(jù) 開(kāi) 發(fā) 類(lèi) 型、 規(guī)模進(jìn)行控 制； 2. 風(fēng) 景 名 勝 區(qū) 、 森 林 公 園： 對(duì)旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng) 目 的 類(lèi) 型 、 規(guī) 模、 景觀進(jìn)行控 制；3. 河湖庫(kù)塘濕地：對(duì) 旅 游 開(kāi) 發(fā) 項(xiàng) 目 的 排 污進(jìn)行控制；4. 地下水 超 采 區(qū)：限 制 旅 游 開(kāi) 發(fā)項(xiàng)目取用地下水， 禁止建設(shè)大型耗水性旅 游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；5. 基本農(nóng) 田 保 護(hù) 區(qū)：禁 止 旅 游 開(kāi)發(fā)建設(shè) 文 保 區(qū) 及 建 控 地 帶， 針對(duì)文物及建 控

18、地 帶 、 進(jìn)行了一開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的類(lèi)型 、 規(guī)?？刂?針對(duì)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū) 、 生命線工程廊道提出 旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的避讓原則 文?？刂茀^(qū) 災(zāi)害控制區(qū) 資料來(lái)源 ： 根據(jù)北京市規(guī)劃委員會(huì)北 京 市 旅 游 用 地 規(guī) 劃 研 究 北京市新城用地研究報(bào)告 （ 2006 2020 ） 報(bào)告初稿 （ 2008 2020） 、 等修改完成 。 旅 游 學(xué) 刊 TOURISM TRIBUNE 第 25 卷 2010 年第 7 期 月刊 規(guī)尺度， 在控規(guī)尺度完成中類(lèi)管制和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度 、 開(kāi)發(fā) 控制高度等的安排， 具體到項(xiàng)目層面仍需要深 密度 、 化和量化達(dá)到管理要求 。 有關(guān)土地利用分類(lèi)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)體系中 其實(shí)

19、是包含了“旅 游 用 地 基 層 地 塊 ” 的 的基本類(lèi)型， 基本功能信息， 用地功能屬性的分類(lèi)在于其普適性， 不應(yīng)該且不存在因?yàn)樾袠I(yè)分異而出現(xiàn)有關(guān)行業(yè)用地 另行一套的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn) 。 如何將現(xiàn)有具有顯著法律約 束或政策約束效力的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)在旅游區(qū)或 旅游景區(qū) 規(guī) 劃 方 案 之 中， 是 本 文 討 論 的 核 心 問(wèn) 題。 上述 3 個(gè)層次管制標(biāo)準(zhǔn)的建立是深化旅游用地和項(xiàng) 本文僅是嘗試開(kāi)展了第一步工作， 其 目管理的基礎(chǔ)， 實(shí)施績(jī)效尚需經(jīng)歷實(shí)踐考驗(yàn)， 如何完善審批機(jī)制 、 理 順管理體制是下一步研究的重點(diǎn) 。 參 考 文 獻(xiàn) 1 Yang Jun ， Gao Shan. An essa

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29、ing XU Qin-zheng 1 ，LIU Lu 2 ，PENG Ke 3 （ 1 . College of Urban and Environment ， Center for Urban Planning and Urban Design ，Peking University ，Beijing 100871 ， China ； 2 . College of Tourism ，Beijing Union University ，Beijing 100101 ，China ； 3 . Beijing Municiple Commission of Urban Planning ，Beijing 100045 ， China ） Abstract ： The conceptual definition of land use for tourism has been vague in our country ，which leads to such malpractice as unscientific classification standard of land use for tourism ，abuse of land use ，low e