淺談資源枯竭型城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障模式研究

1、淺談資源枯竭型城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障模式研究    【論文關(guān)鍵詞】資源枯竭型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保啤模式“二加二”模式 【論文摘要】資源枯竭型城鎮(zhèn)現(xiàn)行的以社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)為主的養(yǎng)老保障模式，由于資源枯竭而不堪重負(fù)。資源枯竭型城鎮(zhèn)必須根據(jù)自身狀況，選擇社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)與家庭、個人經(jīng)濟(jì)支持并重，家庭養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)并重的“二加二”模式，并在養(yǎng)老保障體系的目標(biāo)、構(gòu)成和項目上側(cè)重于救濟(jì)貧困與轉(zhuǎn)移勞動力。     資源枯竭型城鎮(zhèn)作為資源已經(jīng)開采完畢或者在一定時間內(nèi)即將開采完畢的城鎮(zhèn)，由于老企業(yè)多、老職工多、下崗職工多，在養(yǎng)老保

2、障方面的壓力尤為沉重。但是，我國城鎮(zhèn)目前正在構(gòu)建的“在經(jīng)濟(jì)支持上以社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)為主，以家庭支持及個人商業(yè)保險為輔，在養(yǎng)老服務(wù)上以家庭服務(wù)為主，以社區(qū)服務(wù)為輔”的養(yǎng)老保障模式，在資源枯竭型城鎮(zhèn)舉步維艱。因而，資源枯竭型城鎮(zhèn)必須根據(jù)自身狀況，選擇適合自身特征的養(yǎng)老保障模式。     一、資源枯竭沖擊下的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障模式     關(guān)于我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障模式，人們目前大多認(rèn)定的從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)變的根據(jù)是1995年3月國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知中的三項原則規(guī)定，這些規(guī)定的中心

3、內(nèi)容是基本養(yǎng)老保障模式從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“社會統(tǒng)籌”與“個人賬戶”相結(jié)合的體制轉(zhuǎn)變。但這是一種誤解，因為養(yǎng)老保障制度大體上包括政府層面的養(yǎng)老(社會保險、社會救濟(jì))與非政府層面的養(yǎng)老(家庭、社區(qū)養(yǎng)老)兩個部分，從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)變的模式，僅僅是社會養(yǎng)老保險模式而非養(yǎng)老保障模式。實際上，就全國范圍的養(yǎng)老保障而言，城鎮(zhèn)現(xiàn)行的是“在經(jīng)濟(jì)支持上以社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)為主而以家庭及個人經(jīng)濟(jì)支持為輔，在養(yǎng)老服務(wù)上以家庭服務(wù)為主而以社區(qū)服務(wù)為輔”的養(yǎng)老保障模式，農(nóng)村現(xiàn)行的是“在經(jīng)濟(jì)支持上以家庭及個人經(jīng)濟(jì)支持為主而以社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)為輔，在養(yǎng)老服務(wù)上以家庭服務(wù)為主而以社區(qū)服務(wù)為輔”的養(yǎng)老保

4、障模式。     由此，資源枯竭型城鎮(zhèn)的養(yǎng)老模式自然是城鎮(zhèn)現(xiàn)行的養(yǎng)老保障模式，即“在經(jīng)濟(jì)支持上以社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)為主而以家庭及個人經(jīng)濟(jì)支持為輔，在養(yǎng)老服務(wù)上以家庭服務(wù)為主而以社區(qū)服務(wù)為輔”的養(yǎng)老保障模式。就普遍意義上看，這種養(yǎng)老保障模式在非資源枯竭型城鎮(zhèn)還是頗有成效的，但在資源枯竭型城鎮(zhèn)的功效卻由于資源枯竭對城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險、社會養(yǎng)老救濟(jì)的沖擊而發(fā)生了變化。     資源型城鎮(zhèn)依托資源而興，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)，而資源枯竭必然導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)萎縮。同時，在計劃經(jīng)濟(jì)年代企業(yè)效益長期被轉(zhuǎn)移出資源型城市，資源型城市

5、大多沒能發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)或替代產(chǎn)業(yè)，加之長期以來“重生產(chǎn)、輕生活”的方針，使城市建設(shè)速度緩慢、綜合服務(wù)功能減弱，城市的第一、三產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模，從而導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)萎縮、替代產(chǎn)業(yè)缺失。不僅如此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足必然造成投資環(huán)境的低效，國家和社會的投資很難獲得明顯的經(jīng)濟(jì)效益，增加了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。加之一般遠(yuǎn)離交通干線和國內(nèi)國際市場，自我發(fā)展能力不足，資源優(yōu)勢一旦消失，經(jīng)濟(jì)必然全面凋敝。同時，資源枯竭型城鎮(zhèn)的企業(yè)多以計劃經(jīng)濟(jì)為主，機(jī)構(gòu)大而全、職工眾多，整個城市以資源產(chǎn)業(yè)為主，本來就由于缺乏高附加值、高利稅的企業(yè)而使城市財政收人低，而在資源枯竭、經(jīng)濟(jì)凋敝的窘境下，城鎮(zhèn)的財政狀況必然進(jìn)一步惡化。

6、     經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定社會保障的規(guī)模，社會養(yǎng)老保障制度在實施中需要國家、企業(yè)和個人的經(jīng)濟(jì)支持，保障范圍愈廣、規(guī)模愈大，所需要的財力愈多。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、財政狀況不良，保障的范圍與規(guī)模就會相對窄小。發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會養(yǎng)老保障支出占國民生產(chǎn)總值的比例高，因而保障的范圍廣、規(guī)模大。我國由于經(jīng)濟(jì)落后，歷年國民收人中用于社會保障的部分僅占總收人的Rio，用于社會養(yǎng)老保障的部分則更少。而資源枯竭型城市由于政府財政收人偏低，且國有企業(yè)以及集體企業(yè)因資源枯蝎、經(jīng)濟(jì)效益不佳而無力納費(fèi)，私營個體經(jīng)濟(jì)參保率不高、繳費(fèi)有限，加之個人因企業(yè)凋敝而經(jīng)濟(jì)困窘，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保

7、障基金的收繳艱難、欠繳普遍，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障必然出現(xiàn)范圍窄、規(guī)模小的狀況。     資源型城鎮(zhèn)的資源枯竭也導(dǎo)致了社會養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)層次低、欠完整的問題。社會養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)是指社會養(yǎng)老保障各個項目之間的比例及其相互聯(lián)系。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，政府、企業(yè)與個人擁有足夠的經(jīng)濟(jì)能力，政府就能夠滿足社會成員多方面的養(yǎng)老保障需求，對一般性風(fēng)險都予以全面保障，使養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)層次高、體系完整。我國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，政府只能立足于最基本的社會養(yǎng)老保險和救助，實施最基本的養(yǎng)老福利與救助項目，使社會養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)層次低、欠完整。而資源枯竭型城鎮(zhèn)由于經(jīng)濟(jì)力量有限、財政收入偏低，只能保

8、障弱勢群體的基本需要，使社會養(yǎng)老保障的結(jié)構(gòu)層次更低、更欠完整。     不僅如此，資源枯竭還導(dǎo)致下崗人員增多、再就業(yè)壓力巨大、貧困更嚴(yán)重，進(jìn)而造成城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保障問題突出。上個世紀(jì)80年代以來，我國資源型城鎮(zhèn)開始呈現(xiàn)出技術(shù)落后、設(shè)備老化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面，第一產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員和GDP比重均高于全部城市的平均水平;第三產(chǎn)業(yè)起步晚、比重低、基礎(chǔ)弱，吸納剩余勞動力的能力不足。同時，資源型城市的大多數(shù)工作是重體力、粗放式的勞動，而且許多職工出身于農(nóng)民，學(xué)歷低、技能單一，并由于工作環(huán)境艱苦，身體狀況普遍偏低，加之資源型城鎮(zhèn)多建設(shè)于計劃經(jīng)濟(jì)時期，并由于實行了“

9、低工資、泛福利”的就業(yè)政策，企業(yè)吸納了大量的過剩勞動力，并且使勞動力養(yǎng)成了“等、靠、要”的落后觀念。這樣，資源一旦枯竭，就表現(xiàn)為下崗人員增多、再就業(yè)壓力巨大，貧困現(xiàn)象也更加嚴(yán)重。近年來，國家逐漸對一批資源枯竭型礦山實施了政策性關(guān)閉破產(chǎn)，資源枯竭型城鎮(zhèn)隨之喪失了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的關(guān)閉又迅速帶來了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蕭條和破產(chǎn)。于是，下崗職工和提前退休人員遍布資源枯竭型城鎮(zhèn)，社會參保人數(shù)迅速下降、欠費(fèi)上升，保險基金入不敷出，城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保障問題迅速凸顯，尤其是一些礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)后，仍然留下了一系列后遺癥，離退休人員間題難以解決，企業(yè)承擔(dān)的各種社會職能也無法移交，并由于地方財政拮據(jù)而造成最低生活保

10、障政策無法落實。     由此可見，資源枯竭型城鎮(zhèn)的老企業(yè)多、老職工多，而計劃體制時期企業(yè)、職工的貢獻(xiàn)作為利潤全部上繳國家，這就必然出現(xiàn)養(yǎng)老保險金無積累與養(yǎng)老保險制度內(nèi)的撫養(yǎng)比過高的問題。資源枯竭型城鎮(zhèn)國有大中型企業(yè)集中，在國企改革和產(chǎn)業(yè)調(diào)整中離退休人員多、下崗職工多、財政吃緊，這就造成養(yǎng)老保險基金短缺、擴(kuò)面無力、家庭經(jīng)濟(jì)能力不足和個人商業(yè)養(yǎng)老保險難以發(fā)展的困境。因而，資源枯竭型城鎮(zhèn)現(xiàn)行的以社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)為主的養(yǎng)老保障模式，并不適合于資源枯竭型城鎮(zhèn)的實際情況，資源枯竭型城鎮(zhèn)必須在借鑒目前一般性理論的基礎(chǔ)上，選擇適合自身條件的養(yǎng)老保障模式。 二、資

11、源枯蝎型城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障模式選擇 目前，國內(nèi)外尚無針對“資源枯竭型城鎮(zhèn)”養(yǎng)老保障模式改進(jìn)的專門研究，現(xiàn)有的只是關(guān)于養(yǎng)老保障制度改革的一般性理論。歐美等國外理論界的養(yǎng)老保障制度改革的基本對策是:改變國家基本養(yǎng)老保險體制的單一化模式，倡導(dǎo)私營養(yǎng)老和個人儲蓄金制度;堅持效率優(yōu)先原則，增加個人繳納數(shù)額，不僅把養(yǎng)老保險制度視為一種消除貧困、保障生活的社會保障機(jī)制，更看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分;為緩解支付危機(jī)而逐步提高退休年齡，提高養(yǎng)老保險給付的年齡條件，提倡老年人發(fā)揮余熱。國內(nèi)理論界針對養(yǎng)老保障制度改革的基本對策是:擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面;降低基本養(yǎng)老保險的替代率，增加私營養(yǎng)老和個人儲蓄金制度，大力發(fā)展

12、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險;適當(dāng)推遲職工的退休年齡，提高基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)年限;發(fā)揚(yáng)尊老愛老的傳統(tǒng)，增強(qiáng)家庭對老年人口的經(jīng)濟(jì)支持。    國內(nèi)外的這些一般性對策基本上都是以國家財政困難為改革背景的，與資源枯竭型城鎮(zhèn)所帶來的影響頗為相似，但它們都有一個共同的前提，就是立足于“相對充足的基金”、就歐美等國外理論界的養(yǎng)老保障改革對策而言，無論是倡導(dǎo)私營養(yǎng)老和個人儲蓄金制度，增加個人繳納數(shù)額，把養(yǎng)老保險制度視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，還是提高退休年齡及養(yǎng)老保險給付的年齡條件，都需要足夠的基金作為基礎(chǔ)。就國內(nèi)理論界的養(yǎng)老保障改革對策而言，無論是擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，增加私營

13、養(yǎng)老和個人儲蓄金制度，還是提高基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)年限，增強(qiáng)家庭對老年人的經(jīng)濟(jì)支持，也都同樣需要足夠運(yùn)用的基金作為基礎(chǔ)。但我國資源枯竭型城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)上的基本特征是經(jīng)濟(jì)凋敝、財政惡化，這就造成養(yǎng)老保障上的“基金缺乏”，無法適用這些國內(nèi)外的一般性對策。因此，資源枯竭型城鎮(zhèn)必須從實際出發(fā)，立足自身優(yōu)劣實際選擇自己的養(yǎng)老保障模式，這樣的養(yǎng)老保障模式也才能真正行之有效。     資源枯竭型城鎮(zhèn)在養(yǎng)老保障資源方面的劣勢，就是資金短缺和勞動力剩余。資金短缺決定了養(yǎng)老保障模式不以家庭支持及個人商業(yè)養(yǎng)老保險為主是合理的，但也無法以社會養(yǎng)老保險與救濟(jì)為主。勞動力剩余決定了養(yǎng)老保

14、障模式在養(yǎng)老服務(wù)上可以將能夠吸納下崗失業(yè)人員的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，作為一支與家庭養(yǎng)老服務(wù)同樣重要的力量，并以此有助于力不從心的社會養(yǎng)老保險和救濟(jì)、家庭和個人的經(jīng)濟(jì)支持。因為養(yǎng)老保障的資金投人包括兩個用途，獲得物質(zhì)資料與勞動服務(wù)，通過投人勞動服務(wù)，尤其是通過社區(qū)投人勞動服務(wù)，自然能夠替代一部分資金而強(qiáng)化了養(yǎng)老保障，并且有利于提高老年人精神慰藉的份額。因此，資源枯竭型城鎮(zhèn)行之有效的養(yǎng)老保障模式應(yīng)該是社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)與家庭、個人經(jīng)濟(jì)支持并重，家庭養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)并重的“二加二”模式。     當(dāng)然，我們需要附加指出的是，盡管目前人們并不懷疑社區(qū)養(yǎng)老的前景

15、，但大多數(shù)人認(rèn)為，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)已經(jīng)在逐漸喪失。人們認(rèn)為由于我國的計劃生育政策下的4-2-1獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)模式造成的子女?dāng)?shù)減少，城市婦女就業(yè)率提高以及人口平均預(yù)期壽命的延長，必然造成家庭養(yǎng)老的人力不足。其實不然:其一，女兒養(yǎng)老作為與兒子養(yǎng)老相同的概念已為城市社會廣泛接受;其二，城市婦女就業(yè)率的提高使得婦女年老后的經(jīng)濟(jì)來源可以依賴政府保障，反而減輕了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);其三，隨著人口壽命的延長，人們的生活、醫(yī)療水平的提高，老人需要被照顧時，其孫輩已基本具備了養(yǎng)老能力。同時，人們認(rèn)為家庭養(yǎng)老將由于老人在家庭中權(quán)威的削弱而弱化，這種觀念也不合理?，F(xiàn)代家庭中老年人的家庭地位一是依賴社會道德的約束和法

16、律的監(jiān)督;二是依賴經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)，而我國城市家庭基本都存在老人與子女間延期的勞務(wù)交換關(guān)系，老人通過料理家務(wù)、撫養(yǎng)第三代等勞動換取年老多病后的生活照料，以及老人還可以以財產(chǎn)繼承等方式獲得子女現(xiàn)期的照顧。這種“社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老救濟(jì)與家庭、個人經(jīng)濟(jì)支持并重，家庭養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)并重”的“二加二”模式是符合資源枯竭型城鎮(zhèn)實際情況的。     三、“二加二”模式的內(nèi)在規(guī)定性     資源枯竭型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的被沖擊狀況，以及在養(yǎng)老保障資源方面的優(yōu)劣態(tài)勢，既表明了構(gòu)筑這種“二加二”模式的必要性，又表明了實行這一模式的

17、可行性。但我們還必須明確這種“二加二”模式的具體內(nèi)容，即保障體系的目標(biāo)、保障體系的構(gòu)成以及保障體系的項目，唯此才能真正落實資源枯竭型城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障體系建設(shè)。     保障目標(biāo)是養(yǎng)老保障模式的靈魂，是保障體系構(gòu)成與保障項目建立的指南。只有確立適合資源枯竭型城市自身狀況的保障目標(biāo)，才能確立有自身特色的養(yǎng)老保障模式。就一般性而言，我國養(yǎng)老保障制度的目標(biāo)是“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序、保障人的老年需求的滿足”。但是，養(yǎng)老保障制度的選擇必須以經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，并服務(wù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的和諧運(yùn)行。資源枯竭型城鎮(zhèn)由于資源枯竭、經(jīng)濟(jì)凋敝、財政狀況惡化、貧困發(fā)生嚴(yán)重，導(dǎo)致社會養(yǎng)老保障

18、范圍窄、規(guī)模小、保障水平低，必然要求資源枯竭型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度以救濟(jì)貧困、保障基本養(yǎng)老需求為基本訴求。由于資源枯竭還造成下崗人員增多、再就業(yè)壓力巨大，必然要求資源枯竭型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度能夠有利于轉(zhuǎn)移下崗失業(yè)人員。因而，資源枯竭型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的目標(biāo)必須有所調(diào)整，在堅持“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序、保障人的老年需求的滿足”這一基本方向的基礎(chǔ)上，以救濟(jì)貧困、轉(zhuǎn)移勞動力為具體目標(biāo)，并根據(jù)這一具體目標(biāo)以及資源枯竭這一特征，在養(yǎng)老保障體系的構(gòu)成、養(yǎng)老保障項目上表現(xiàn)出自身的獨(dú)特之處。     從保障體系的構(gòu)成上看，這種“二加二”模式包括:社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老救濟(jì)

19、、家庭與個人經(jīng)濟(jì)支持、家庭養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這四個部分。就社會養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老救濟(jì)而言，它在資源枯竭型城鎮(zhèn)盡管仍須遵循國家統(tǒng)一的普遍性規(guī)定，但在現(xiàn)實中將由于經(jīng)濟(jì)狀況困窘，而并非像其他城鎮(zhèn)那樣處于唯一的基礎(chǔ)性地位，同時根據(jù)救濟(jì)貧困、轉(zhuǎn)移勞動力這一基本原則，也將在普遍性標(biāo)準(zhǔn)上有所調(diào)整，以有利于救濟(jì)貧困和轉(zhuǎn)移勞動力。就家庭與個人經(jīng)濟(jì)支持而言，它是指家庭在經(jīng)濟(jì).上的養(yǎng)老投人與個人的儲蓄或商業(yè)養(yǎng)老保險。同時，在商業(yè)養(yǎng)老保險上應(yīng)盡量降低進(jìn)人門檻，以服務(wù)于救濟(jì)貧困這一具體目標(biāo)。就家庭養(yǎng)老服務(wù)而言，它不僅具有養(yǎng)老服務(wù)的意義，還具有養(yǎng)老載體的意義與經(jīng)濟(jì)意義，既能夠增加老年人來自家庭的精神慰藉，又能夠?qū)崿F(xiàn)以家庭內(nèi)勞務(wù)替代基金而服務(wù)于救濟(jì)貧困、轉(zhuǎn)移勞動力這一具體目標(biāo)。就社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)而言，它同樣不僅具有養(yǎng)老服務(wù)的意義，還具有養(yǎng)老載體的意義與經(jīng)濟(jì)意義，既能夠增加老年人來自社區(qū)的精神慰藉，又能夠?qū)崿F(xiàn)以社區(qū)內(nèi)勞務(wù)替代基金而服務(wù)于救濟(jì)貧困、轉(zhuǎn)移勞動力這一具體目標(biāo)。     從保障項目上看，養(yǎng)老保障體系包括社會保險、社會救濟(jì)、