第二單元：鄭青：民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)探討

1、鄭青：民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)探討時間：2010-07-28 14:54作者：鄭青新聞來源：正義網(wǎng)7月28日上午，“2010訴訟監(jiān)督論壇”在北京拉開帷幕。最高人民檢察院副檢察長孫謙、北京市人民檢察院檢察長慕平出席開幕式并致辭。此次論壇由北京市人民檢察院主辦，北京市檢察官協(xié)會及北京市法學會訴訟法學研究會協(xié)辦。與會嘉賓將分別就“訴訟監(jiān)督的理論思考”、“人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督”、“訴訟監(jiān)督的難點與對策”、“訴訟監(jiān)督的外部工作機制”、“訴訟監(jiān)督的內(nèi)部工作機制”五個主題展開研討。湖北省檢察院副檢察長鄭青參與了第二單元“人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督”的討論。民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)探討 發(fā)言人鄭青：湖北省檢察院副檢察長&

2、#160;我國檢察機關(guān)是國家的專門法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)的性質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)從實質(zhì)上看是一種發(fā)現(xiàn)違法、提請追訴（抗訴）或督促糾正的權(quán)力。檢察機關(guān)要有效進行法律監(jiān)督，就必須具有能夠及時發(fā)現(xiàn)法律實施中存在的違法情形的權(quán)力。發(fā)現(xiàn)違法的手段，主要是調(diào)查取證。在民事訴訟法律監(jiān)督中，民事訴訟法規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)對民事審判活動進行監(jiān)督，但只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式，未明確規(guī)定民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的概念、范圍、手段、程序，再加上法律規(guī)定的監(jiān)督方式單一，實踐中存在大量應(yīng)當監(jiān)督而未監(jiān)督的盲區(qū)，制約監(jiān)督工作開展。中央、高檢院司法體制改革提出了依法明確、規(guī)范檢察機關(guān)調(diào)查違法的程序、完善法律監(jiān)督措施的要求。 

3、一、民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的概念辨析 調(diào)查權(quán)是國家機關(guān)、社會組織或特定個人根據(jù)法律授權(quán)普遍享有的一種工具性權(quán)力。根據(jù)調(diào)查權(quán)主體的不同，調(diào)查權(quán)可以分為人民代表大會的調(diào)查權(quán)、行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)、司法機關(guān)的調(diào)查權(quán)、特定社會組織或個人的調(diào)查權(quán)（如公證機關(guān)或律師的調(diào)查權(quán)）。檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)，根據(jù)調(diào)查手段是否具有強制性，可以分為強制調(diào)查權(quán)和一般調(diào)查權(quán)。強制調(diào)查權(quán)是采用法律規(guī)定的強制手段進行專門性調(diào)查的權(quán)力；一般調(diào)查權(quán)是采用一般性調(diào)查手段來查證違法事實是否存在的權(quán)力。 （一）民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的概念 我國法律賦予檢察機關(guān)一定的調(diào)查權(quán)。但對一般調(diào)查權(quán)，包括刑事訴訟中的法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)、民

4、事訴訟中的法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)、行政訴訟中的法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)，規(guī)定不明確或沒有做出明確規(guī)定。筆者認為，民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)，是指人民檢察院在民事訴訟法律監(jiān)督活動中，就人民法院生效的民事判決、裁定是否具備法定抗訴事由，人民法院及其工作人員在訴訟活動中是否存在其他違法行為，采取詢問、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等非強制性措施予以調(diào)查核實的權(quán)力。 （二）民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的特征 1.權(quán)力來源的派生性。民事檢察權(quán)是檢察機關(guān)對民事訴訟進行法律監(jiān)督的具體權(quán)能，直接體現(xiàn)了檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性。檢察機關(guān)參與民事訴訟活動的目的就是維護國家民商事法律的統(tǒng)一、正確實施，維護司法公正，維

5、護司法權(quán)威。民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)是由民事檢察權(quán)所派生而來的，是履行民事訴訟法律監(jiān)督職能的重要手段。這種派生出的權(quán)力具有法律監(jiān)督權(quán)專門性、程序性、特定性、事后性的特征，在行使上從屬于履行法律監(jiān)督職能的需要，必須圍繞法律監(jiān)督目的的有效實現(xiàn)和職能的充分履行來展開。 2. 調(diào)查目的的監(jiān)督性。民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)是檢察機關(guān)在民事訴訟法律監(jiān)督活動中享有的一項權(quán)力，調(diào)查的目的是依法對民事訴訟活動是否合法實行法律監(jiān)督，監(jiān)督的對象是法院及其工作人員，著眼點是維護司法公正，著力點是監(jiān)督糾正訴訟違法和司法不公問題。調(diào)查從監(jiān)督的角度開展，不同于法院調(diào)查取得證據(jù)以查清民事案件爭議事實、調(diào)處當事人糾紛，也

6、不同于當事人的舉證。 3.調(diào)查范圍的有限性。民事法律監(jiān)督調(diào)查范圍主要是法院及其工作人員在民事訴訟活動中行使公權(quán)力的情況，大體可分為兩大類：調(diào)查是否有抗訴事由、調(diào)查審判機關(guān)及其工作人員是否有其他訴訟違法情形。這兩類監(jiān)督調(diào)查具有同質(zhì)性，都具有法律監(jiān)督屬性，都屬于民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的重要組成部分，兩者在性質(zhì)、目的、手段等方面并無差異，且實踐中抗訴事由與訴訟違法行為往往交織在一起，特別是在調(diào)查程序啟動之初難以截然區(qū)分。 4.調(diào)查地位的中立性。檢察機關(guān)民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)之所以不會影響民事訴訟法所確立的一系列規(guī)則，關(guān)鍵在于檢察機關(guān)客觀中立的法律地位。 檢察官客觀義務(wù)是指檢察官

7、為了發(fā)現(xiàn)真實情況，不應(yīng)站在當事人的立場，而應(yīng)站在客觀的立場上進行活動。在民事行政檢察監(jiān)督中，檢察機關(guān)不是一方當事人的“代理人”，而是代表國家對民事審判和行政訴訟活動進行監(jiān)督，處于超然、“居中”的地位。 5.調(diào)查手段的非強制性。民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)作為法定權(quán)力，當然具有強制性。但這種強制性主要體現(xiàn)在法定的啟動程序、處理方式上。在監(jiān)督調(diào)查的手段上，詢問、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等手段不會對被監(jiān)督對象、證人的合法權(quán)益強制性地造成損害，屬于非強制性的調(diào)查手段。 從以上特征可以看出，民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)遵循了民事訴訟一般規(guī)律，既符合加強民事訴訟法律監(jiān)督的客觀需要，

8、維護了民事訴訟法的基本原則，又從形式上保障了審判權(quán)威和在法庭審判中法官居中裁判的尊嚴。 二、民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的實踐功效 目前，檢察機關(guān)對訴訟活動開展法律監(jiān)督中面臨著對違法行為知情難、核查難和糾正乏力等問題。這些問題在民事訴訟法律監(jiān)督中尤為突出。民事訴訟法律監(jiān)督面臨的困境主要表現(xiàn)在以下三個方面：監(jiān)督范圍過窄;監(jiān)督方式單一;監(jiān)督效果不佳。 為了解決民事訴訟法律監(jiān)督實踐中存在的突出問題，2005年以來湖北省檢察機關(guān)從創(chuàng)新監(jiān)督措施入手，從構(gòu)建監(jiān)督機制著力，經(jīng)過實踐探索，于2008年7月制定實施了湖北省檢察機關(guān)民事審判行政訴訟法律監(jiān)督調(diào)查辦法（試行）（以下簡稱監(jiān)督調(diào)查辦法

9、），初步確立了民事法律監(jiān)督調(diào)查機制。監(jiān)督調(diào)查辦法所規(guī)定的調(diào)查范圍、程序、措施和處理方式，構(gòu)成了民事法律監(jiān)督調(diào)查機制的主要內(nèi)容。 五年來的實踐表明，民事法律監(jiān)督調(diào)查機制契合民事訴訟法律監(jiān)督形勢發(fā)展的需要，有力地破解了民行工作難題，在消除監(jiān)督盲區(qū)、豐富監(jiān)督方式、強化監(jiān)督效果、增強法律監(jiān)督工作合力、推動基層民行檢察工作發(fā)展等方面，取得了實效。 （一）消除了監(jiān)督盲區(qū)。檢察機關(guān)運用調(diào)查權(quán)而不僅僅依賴抗訴權(quán)，對民事訴訟活動中審判、執(zhí)行等重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位進行法律監(jiān)督，消除了監(jiān)督盲區(qū)。監(jiān)督調(diào)查的范圍不僅涉及到了審判環(huán)節(jié)中的判決裁定，還涉及到執(zhí)行程序、調(diào)解程序、非訴程序等領(lǐng)域。此外，有些案

10、件的監(jiān)督調(diào)查還產(chǎn)生了促使行政執(zhí)法主體依法行政、中介機構(gòu)規(guī)范運行的積極效果。如某市檢察院在辦理一起民事申訴案件中，發(fā)現(xiàn)原判決采信的傷殘等級鑒定報告適用標準錯誤，導(dǎo)致有關(guān)用人單位多付賠償款。檢察院進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該鑒定所近三年來受理的187件傷殘等級鑒定，全部違反鑒定工作規(guī)則，提高傷殘等級標準，違法出具鑒定報告，其中37份已被用于民事訴訟證據(jù)。檢察院據(jù)此向該鑒定所發(fā)出糾正意見，并通過上級檢察院建議其上級鑒定機構(gòu)撤銷該所已制定的與最高人民法院、湖北省傷殘等級鑒定規(guī)定相抵觸的地方性規(guī)定。 （二）豐富了監(jiān)督方式。開展民事法律監(jiān)督調(diào)查前，檢察機關(guān)不善于綜合運用多種監(jiān)督方式進行監(jiān)督，實踐中民事法律監(jiān)

11、督方式單一，主要是抗訴手段。開展民事法律監(jiān)督調(diào)查后，檢察機關(guān)在取得證據(jù)材料的基礎(chǔ)上，對于采取何種監(jiān)督方式將有更加清晰的判斷，針對不同情形采用抗訴、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等立體多元化的監(jiān)督方式向法院提出監(jiān)督意見，做到了對人監(jiān)督與對事監(jiān)督相結(jié)合、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合、個案監(jiān)督與綜合監(jiān)督相結(jié)合，多方面、多層次、多渠道地做好監(jiān)督工作。 （三）強化了監(jiān)督效果。通過民事法律監(jiān)督調(diào)查，把工作著力點放在增強實效上，使訴訟中的違法行為得到糾正，錯誤判決、裁定得到改判，職務(wù)犯罪得到查處，實現(xiàn)了促進司法機關(guān)公正司法的效果。其一，提高了抗訴工作水平，強化了抗訴力度和效果。開展監(jiān)督調(diào)查后，

12、與抗訴案件的傳統(tǒng)辦理模式相比，強調(diào)對是否具有抗訴事由的調(diào)查，重點是對裁判不公背后是否存在審判機關(guān)和審判人員受賄枉法等職務(wù)違法問題，抗訴意見建立在調(diào)查基礎(chǔ)之上，抗訴意見更容易被接受。監(jiān)督調(diào)查后提出抗訴的采納率為77.8%，高于全國平均水平。其二，強化了檢察建議和糾正違法通知書的監(jiān)督效果。開展監(jiān)督調(diào)查后，檢察機關(guān)提出的監(jiān)督意見建立在經(jīng)過調(diào)查核實取得扎實證據(jù)基礎(chǔ)上，監(jiān)督的說服力得以增強，被監(jiān)督對象將更容易理解監(jiān)督行為的適當性，更加重視按照監(jiān)督意見改進工作。檢察機關(guān)監(jiān)督調(diào)查后提出的監(jiān)督糾正意見多被采納，檢察建議和糾正違法通知書采納率低的局面得到有效扭轉(zhuǎn)。其三，強化了法院接受監(jiān)督的意識，與法院的溝通銜接

13、機制開始順暢。監(jiān)督調(diào)查是對人與對事的監(jiān)督的結(jié)合、過程監(jiān)督與結(jié)果監(jiān)督的結(jié)合，能夠發(fā)現(xiàn)裁判不公背后的制度隱患，有助于人民法院完善管理制度、強化接受監(jiān)督的意識。在各地進行具體案件的調(diào)查中，法院由不理解到理解、不配合到主動配合，逐步形成了相互理解、相互配合的良好關(guān)系。省檢察院民行處多次與省法院相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通磋商，就抗訴案件的再審審級、再審檢察建議范圍、調(diào)閱卷宗、數(shù)據(jù)材料等方面，達成共識，與省法院會簽了關(guān)于在審判工作和檢察工作中加強監(jiān)督制約、協(xié)調(diào)配合的規(guī)定（試行）。 （四）增強了法律監(jiān)督工作的合力。開展民事法律監(jiān)督調(diào)查前，檢察機關(guān)對于程序違法背后是否隱藏著審判、執(zhí)行人員濫用職權(quán)、為錢辦案、辦關(guān)系案、人情案、地方保護主義乃至犯罪行為，無法發(fā)現(xiàn)、無法查清。開展民事法律監(jiān)督調(diào)查后，由于民行干警較為熟悉民事審判工作規(guī)律，通過監(jiān)督調(diào)查容易發(fā)現(xiàn)犯罪線索，并根據(jù)內(nèi)部分工和監(jiān)督制約的規(guī)定移送自偵部門進行查處，此類案件成案率較高。 （五）打開了基層民行工作新局面。由于基層檢察院沒有抗訴權(quán)，再加上基層法院民事案件調(diào)解結(jié)案率普遍提高，基層檢察院提請抗