焚燒發(fā)電廠BOT分析

1、垃圾焚燒發(fā)電廠BOT理論與實(shí)踐 近幾年來，許多城市采用BOT方式興建垃圾焚燒發(fā)電廠。作為中山市中心組團(tuán)垃圾焚燒發(fā)電廠和福州市紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目法人招標(biāo)的政府顧問，筆者對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT運(yùn)作模式進(jìn)行了初步的探討和實(shí)踐，形成了一些粗淺的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)作如下簡(jiǎn)單介紹，不妥之處，敬請(qǐng)指正。 1、BOT與特許經(jīng)營(yíng) BOT是英文BuildOperateTransfer的縮寫，即“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交”，是特許經(jīng)營(yíng)的方式之一。 垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營(yíng)，是指政府授權(quán)主管部門通過一定的方式(招商或招標(biāo))，將垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)權(quán)和一段時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)以專營(yíng)權(quán)的形式授予一個(gè)有資格的投資商(項(xiàng)目公司)；投資商(項(xiàng)目公

2、司)負(fù)責(zé)垃圾焚燒發(fā)電廠的投資、融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)以及安裝調(diào)試B；項(xiàng)目建成后，垃圾焚燒發(fā)電廠按協(xié)議規(guī)定向政府提供垃圾處理服務(wù)，并利用焚燒余熱發(fā)電，政府則按協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠支付垃圾處理費(fèi)，并保證垃圾焚燒發(fā)電廠剩余電力上網(wǎng)銷售，投資者由此回收項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào)O；在規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期屆滿后，投資者將按照協(xié)議規(guī)定，把垃圾焚燒發(fā)電廠的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無償移交給政府T。 (1)特許期 垃圾焚燒發(fā)電廠的特許期(含建設(shè)期)一般為2227年。通常情況下，政府希望建設(shè)期一般不超過2年。 特許期的提前結(jié)束或延長(zhǎng)應(yīng)在特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s定。 (2)“協(xié)議照付”原則 “協(xié)議照付”(Take 0

3、r Pay)原則是BOT項(xiàng)目中重要的信用保證形式。在垃圾焚燒發(fā)電廠的運(yùn)行期，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)必須按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾和接受垃圾處理服務(wù)，并支付垃圾處理費(fèi)；如果政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)未能按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)同樣要按預(yù)先預(yù)定支付垃圾處理費(fèi)。 設(shè)置“最低(年)垃圾供應(yīng)量”是實(shí)施“協(xié)議照付”原則的主要措施。 (3)獨(dú)占性為了遵守“協(xié)議照付”原則，同時(shí)力求“物盡其用”，政府通常會(huì)將根據(jù)實(shí)際情況，合理規(guī)劃垃圾處理設(shè)施，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠在一定區(qū)域內(nèi)將具有獨(dú)占性。垃圾焚燒發(fā)電廠BOT模式的獨(dú)占性還表現(xiàn)為對(duì)同一區(qū)域內(nèi)擴(kuò)建或新建垃圾處理項(xiàng)目的種種優(yōu)先權(quán)。 (4)項(xiàng)目

4、融資 垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目融資是指垃圾焚燒發(fā)電廠以其未來的垃圾處理費(fèi)收人和售電收入作為主要抵押，同時(shí)加上項(xiàng)目投資者和其他與該項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目所作出的有限承諾，為垃圾焚燒發(fā)電廠所安排的融資。 國(guó)內(nèi)銀行已開始開展垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)，但在不同地區(qū)和不同銀行出現(xiàn)較大差異，有許多問題需要探討。 (5)項(xiàng)目移交 項(xiàng)目移交是BOT模式的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。一般說來，垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的各種設(shè)計(jì)安排應(yīng)能使BOT發(fā)起人在特許經(jīng)營(yíng)期間還清項(xiàng)目債務(wù)并有一定利潤(rùn)，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目移交應(yīng)是無償?shù)囊平弧?特許權(quán)協(xié)議應(yīng)對(duì)移交的程序、移交的內(nèi)容與范圍、移交前的“恢復(fù)性大修”以及移交保證金等問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)?/p>

5、約定。 2、BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及其控制 (1)風(fēng)險(xiǎn)分類 從政府角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：選擇的投資商實(shí)力不濟(jì)，垃圾焚燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來越大；或者在運(yùn)行期間，不能嚴(yán)格按照國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)排放，造成嚴(yán)重環(huán)境污染。 從投資商角度考慮，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(建設(shè)的和運(yùn)營(yíng)的)、垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)(數(shù)量的和質(zhì)量的)、支付風(fēng)險(xiǎn)(垃圾處理費(fèi)和電費(fèi))、政策風(fēng)險(xiǎn)(國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高和城市規(guī)劃的改變)等等。 (2)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則 對(duì)能夠預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)采取以下“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則：讓更有能力承擔(dān)某類風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該類風(fēng)險(xiǎn)，如： a對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠的工程設(shè)計(jì)、設(shè)運(yùn)行與維護(hù)等工

6、程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，投資商(項(xiàng)目公司)比政府擁有更多的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，因此該類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由投資商(項(xiàng)目公司)承擔(dān)； b對(duì)于垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)有一定的行政協(xié)調(diào)能力，因此，該類應(yīng)由政府部門承擔(dān)； 對(duì)不能預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)(如不可抗力)的分擔(dān)，則由政府和投資商根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的有關(guān)規(guī)定共同分擔(dān)。 (3)主要控制方式 控制上述風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下幾種措施和手段： 其一，通過招標(biāo)文件，把政府對(duì)項(xiàng)目投資商的基本要求和垃圾焚燒發(fā)電廠的技術(shù)要求明確提出來，同時(shí)也把政府提供的各種項(xiàng)目條件公示投資商，以便投資商進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和經(jīng)濟(jì)分析； 其二，將特許權(quán)協(xié)議作為招標(biāo)文件的組成部分，以進(jìn)一步明確政府與投資商

7、的責(zé)、權(quán)、利，盡可能避免不必要的糾紛。其三，根據(jù)不同時(shí)期的不同需要，建立各種履約保證機(jī)制，如：投標(biāo)期有“投標(biāo)保證金”，建設(shè)期有“完工保證金”，運(yùn)行期有“運(yùn)行保證金”和“支付保證金”以及項(xiàng)目移交時(shí)的“移交保證金”等。3、BOT項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與基本流程(1)基本結(jié)構(gòu) (2)基本流程 政府通過公開招標(biāo)等形式選擇垃圾焚燒發(fā)電廠的投資商； 投資商依照招標(biāo)文件的有關(guān)規(guī)定，為垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)立專門的項(xiàng)目公司； 政府為垃圾焚燒發(fā)電廠指定其授權(quán)代表機(jī)構(gòu)； 政府授權(quán)機(jī)構(gòu)代表政府與項(xiàng)目公司簽訂并履行特許權(quán)協(xié)議； 項(xiàng)目公司與貸款銀行簽訂項(xiàng)目融資協(xié)議； 項(xiàng)目公司與設(shè)計(jì)院、設(shè)備供應(yīng)商、工程及安裝公司等簽訂工程承包合同；

8、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為垃圾焚燒發(fā)電廠指定垃圾供應(yīng)商； 項(xiàng)目公司與垃圾供應(yīng)商簽訂有關(guān)垃圾運(yùn)送協(xié)議；項(xiàng)目公司與電力部門簽訂有關(guān)電力銷售協(xié)議。 4、BOT項(xiàng)目的邊界條件 明確政府對(duì)投資商的基本要求和對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠的檔次要求，以及確定垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的邊界條件，是一項(xiàng)重要的前期工作，需要政府在專業(yè)咨詢公司提供的咨詢意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)決策。 (1)技術(shù)條件 垃圾的數(shù)量與質(zhì)量 建設(shè)規(guī)模與技術(shù)檔次 余熱發(fā)電的上網(wǎng)條件 煙氣處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn) 滲濾液處理方式與排放標(biāo)準(zhǔn) 爐渣與飛灰處理方式 (2)工程條件 項(xiàng)目用地基礎(chǔ)條件 水、電、通訊設(shè)施 氣象、地質(zhì)、水文條件 現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用地條件 建設(shè)期一般要求 (3)財(cái)

9、務(wù)條件 特許期期限 上網(wǎng)電價(jià) 上網(wǎng)電量 生產(chǎn)用水價(jià)格 各種稅費(fèi)政策明確上述各種條件實(shí)質(zhì)上就是“凍結(jié)參數(shù)”，以便構(gòu)造統(tǒng)一的“比價(jià)平臺(tái)”，使垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目法人招標(biāo)具有可操作性。 5、BOT項(xiàng)目法人的選擇 (1)評(píng)估方法 方法一：采用100分制，對(duì)投標(biāo)人的綜合實(shí)力、工程技術(shù)方案和經(jīng)濟(jì)商務(wù)方案等進(jìn)行綜合評(píng)定，并按照綜合得分高低，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行排序。 方法二：采用100分制，對(duì)投標(biāo)人的綜合實(shí)力和工程技術(shù)方案進(jìn)行綜合評(píng)定，確定技術(shù)標(biāo)入圍投標(biāo)人，然后再按照垃圾處理費(fèi)報(bào)價(jià)高低，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行排序。 雖然方法二可以獲得好的價(jià)格，但也容易造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。 (2)綜合實(shí)力 資金實(shí)力 技術(shù)實(shí)力 同類項(xiàng)目投資業(yè)績(jī)

10、同類項(xiàng)目工程業(yè)績(jī) 同類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī) (3)技術(shù)方案 工藝流程與設(shè)計(jì)參數(shù) 總體平面布局 垃圾接收及供料系統(tǒng) 垃圾焚燒系統(tǒng) 余熱利用系統(tǒng) 煙氣處理系統(tǒng) 自動(dòng)控制系統(tǒng) 電氣系統(tǒng) 廠房及配套設(shè)施 工程進(jìn)度計(jì)劃 調(diào)試與試運(yùn)行方案 運(yùn)行管理方案 (4)商務(wù)方案 投資估算 資金籌措 運(yùn)行成本估算 上網(wǎng)電量 相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo) 垃圾處理費(fèi)報(bào)價(jià) (5)權(quán)重設(shè)置 各部分的權(quán)重設(shè)置一般是按照政府(招標(biāo)人)的意志進(jìn)行的，并無統(tǒng)一基準(zhǔn)。 6、BOT項(xiàng)目的若干技術(shù)問題 (1)焚燒工藝 目前垃圾焚燒工藝也是多種多樣，但是，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目，宜采用成熟、穩(wěn)定的爐排爐焚燒工藝，這是發(fā)展的主流。 (2)生產(chǎn)線設(shè)置 垃圾焚燒

11、發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的日處理規(guī)模通常為600噸或1000噸，其生產(chǎn)線設(shè)置一般為三爐兩機(jī)居多。單臺(tái)日處理能力在350噸以上的焚燒爐將是發(fā)展的新方向之一。 (3)計(jì)量系統(tǒng) 垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的計(jì)量系統(tǒng)是政府部門最為關(guān)心的重要環(huán)節(jié)之一。如何避免“計(jì)量糾紛”和“計(jì)量腐敗”是運(yùn)行期將要面臨的重要課題。 (4)輸變電設(shè)施 由政府方面負(fù)責(zé)建設(shè)廠外的輸變電設(shè)施是比較恰當(dāng)?shù)?。由于上網(wǎng)電壓等級(jí)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠投資有一定的影響，建議由政府出面組織協(xié)調(diào)解決，以兼顧各方利益。(5)煙氣處理工藝按照國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠的煙氣處理工藝一般選擇“中和反應(yīng)器+活性炭噴射+布袋過濾器”，但德國(guó)MARTIN

12、公司提出的“活性炭噴射+中和反應(yīng)器+布袋過濾器”工藝也值得深入研究。 (6)自動(dòng)控制系統(tǒng) 目前，垃圾焚燒發(fā)電廠一般采用集散式控制系統(tǒng)(DCS)，其成本也是可以接受的，其控制內(nèi)容與范圍將是評(píng)估的重點(diǎn)。 (7)滲濾液處理 由于大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目建在垃圾填埋場(chǎng)附近，其滲濾液處理一般與垃圾填埋場(chǎng)統(tǒng)一考慮，通常不在投資商的責(zé)任范圍。 (8)飛灰穩(wěn)定化 由于政府目前對(duì)焚燒飛灰處理重視不夠，加上技術(shù)上的不成熟，因此，實(shí)踐中這也不是投資商的責(zé)任范圍。 7、BOT項(xiàng)目的若干財(cái)務(wù)問題 (1)投資估算 建議垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的單位投資成本控制在3540萬元噸左右，該成本不包括土地使用費(fèi)、場(chǎng)地三通一

13、平以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等前期準(zhǔn)備費(fèi)用。(2)資金籌措根據(jù)國(guó)家有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的資本金一般為全部投資的20%-30%，其余部分可通過項(xiàng)目融資獲得。(3)運(yùn)行成本垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的運(yùn)行成本一般為70-80元噸，其中影響比較重要的因素是設(shè)備維護(hù)修理費(fèi)，一般估算為固定資產(chǎn)投資的3%左右，該比例是否合適，還需要進(jìn)一步驗(yàn)證。(4)經(jīng)營(yíng)收人垃圾焚燒發(fā)電廠的收益主要來自于兩個(gè)方面：售電收入和垃圾處理費(fèi)收入。我們認(rèn)為，政府每噸垃圾付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在80100元間比較合理。(5)經(jīng)營(yíng)收人政府在稅費(fèi)方面應(yīng)當(dāng)為垃圾焚燒發(fā)電廠提供優(yōu)惠政策。建議對(duì)垃圾處理費(fèi)收入按政府補(bǔ)貼處理，免征營(yíng)業(yè)稅，這樣同時(shí)對(duì)企

14、業(yè)所得稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育附加稅等稅費(fèi)的計(jì)征也將產(chǎn)生連帶優(yōu)惠。(6)財(cái)務(wù)指標(biāo)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的主要財(cái)務(wù)標(biāo)包括：自有資金的投資回報(bào)率(IRR，又稱內(nèi)部收益率)、動(dòng)態(tài)投資回收期和凈現(xiàn)值（NPV）。特別是前者，最為重要，一般考慮范圍為8%-10%。(7)調(diào)價(jià)公式 由于在招標(biāo)時(shí)上網(wǎng)電價(jià)是假定的參數(shù)，因此，垃圾處理費(fèi)的調(diào)價(jià)公式首先應(yīng)與實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)自動(dòng)掛鉤。此外，垃圾處理費(fèi)隨物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)，宜采取累進(jìn)制，不必每年調(diào)整。 8、BOT項(xiàng)目的若干法律問題 從法律角度來看，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目是十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、投資者、項(xiàng)目公司、貸款銀行、承建商、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等組織機(jī)構(gòu)，而且牽涉未

15、來20-30年，如何簽訂特許權(quán)協(xié)議及其有關(guān)附件，是垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個(gè)特許權(quán)協(xié)議文本，但還很不完善，許多法律問題值得進(jìn)一步探討。 (1)投資商與項(xiàng)目公司 投標(biāo)人主體為投資商，而垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行主體為項(xiàng)目公司，如何實(shí)現(xiàn)兩者在法律上的責(zé)任界定和銜接，需要進(jìn)一步探討。 (2)產(chǎn)權(quán)歸屬 一方面，政府無償提供項(xiàng)目用地，加上不斷付費(fèi)(也可以看作“回購(gòu)”行為)和項(xiàng)目移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)；另一方面，投資商(項(xiàng)目公司)是項(xiàng)目的投資主體，理所當(dāng)然擁有其所有權(quán)。如何在法律上界定這兩種所有權(quán)，也需要進(jìn)一步探討。(3)土地使用權(quán) 垃圾

16、焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目的土地使用權(quán)一般為項(xiàng)目公司擁有，但在實(shí)踐中該土地使用權(quán)是否可以抵押，政府部門與投資商(項(xiàng)目公司)之間存在較大的分歧。 (4)設(shè)計(jì)文件的審定 按一般項(xiàng)目的建設(shè)程序，政府部門對(duì)焚燒發(fā)電廠設(shè)計(jì)文件進(jìn)行評(píng)審。如果評(píng)審前后有較大的差異，投資商(項(xiàng)目公司)該如何處理?若投資商(項(xiàng)目公司)接受意見進(jìn)行修改，是否可能免除其部分責(zé)任。 (5)電力銷售的連帶責(zé)任 項(xiàng)目公司與電力公司簽訂的電力銷售合同，應(yīng)該與政府或政府授權(quán)部門無關(guān)；但，垃圾焚燒發(fā)電廠是以處理垃圾為主，上網(wǎng)銷售剩余電力是對(duì)政府支付垃圾處理費(fèi)的重大補(bǔ)充。因此，我們認(rèn)為政府方面應(yīng)承擔(dān)電力銷售的連帶責(zé)任，而且也是有能力承擔(dān)的。 (6)偏差與違約 無論是政府方面還是項(xiàng)目公司，在運(yùn)行期履行特許權(quán)協(xié)議時(shí)，雙方偶爾都會(huì)產(chǎn)生一些偏差。如果都按違約處理是不合適的。我們建議引入“年平均”概念來處理“偏差與違約”