鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金規(guī)范化管理的制度體系研究

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金規(guī)范化管理的制度體系研究    摘要：民政資金是國家用于對優(yōu)撫對象的基本生活保障和對城鄉(xiāng)困難群眾救助的專項資金，其作用的發(fā)揮依賴于多種力量的支撐。當(dāng)前研究民政資金規(guī)范化管理制度體系的建構(gòu)顯得尤為迫切，這勢必為其良性運行提供路徑依賴。甘肅省隴西縣這個個案具有典型的代表性。 關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；民政；制度體系；研究 隨著社會轉(zhuǎn)型和社會變遷的加劇，民生問題成為我黨和各級政府的一項重要課題，特別是對弱勢群體的關(guān)心在近幾年成為社會各界共同關(guān)注的一個焦點，為了解決這一系列的問題，各級政府采取了一系列舉措，其中之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金的投入額度逐年增加，但是由于受歷

2、史、地理位置等諸多因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金的規(guī)范化管理成為目前一個棘手的問題。民政資金是國家用于對優(yōu)撫對象的基本生活保障和對城鄉(xiāng)困難群眾救助的專項資金，是“救命錢”、“解難錢”，確保民政資金?？顚Ｓ?，確保民政資金準(zhǔn)確、及時、足額地發(fā)放到民政對象手上，是各級政府及民政工作者的重要職責(zé)。 一、現(xiàn)狀及存在的主要問題 甘肅省隴西縣鞏昌鎮(zhèn)目前有農(nóng)村低保戶7 489人，城市低保對象4 158人，農(nóng)村五保對象280人，有優(yōu)撫對象230多人。僅2008年，縣本級財政投入各類民政資金 1 200多萬元，爭取上級民政專項資金近 40萬元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員受自身條件、制度建設(shè)不健全等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金在規(guī)

3、范化管理中還存在一些不足。 1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員對工作的思想認(rèn)識不夠。民政資金是“救命錢”、“解難錢”，能否把這部分資金真正地用到民政對象身上，直接關(guān)系到黨和政府“民心工程”的構(gòu)建。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部作為民政工作最基層的工作人員是民政對象最“貼心”的人，是黨和政府惠民政策最真實的踐行者。但是由于受傳統(tǒng)思維的影響，基層民政工作人員在思想認(rèn)識上還存在一些問題。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員缺乏工作上的主動性，沒有形成深入弱視群體、走村入戶的調(diào)研習(xí)慣，一般都是服從上面的安排，或者是迫于各種壓力而采取平均分配主義；第二，由于受到劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金有限和需求人群較多雙重因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員只是充當(dāng)了執(zhí)行者的角

4、色，沒有形成向上級政府建言獻(xiàn)策的習(xí)慣；第三，缺乏現(xiàn)代民政理念中的服務(wù)理念。人是一個具有能動性的主體，作為各種救助對象的人員也不例外，隨著民政工作理念的轉(zhuǎn)變，民政工作人員應(yīng)該樹立“助人自助”的服務(wù)意識，通過“輸血”使其具備“造血”的能力，而不能使其形成“等、靠、要”的思想，以至形成“社會福利病”。 2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金違紀(jì)現(xiàn)象較為突出。在這次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金的管理、使用逐步規(guī)范，違規(guī)違紀(jì)問題逐年減少，但仍然存在不少問題。第一，擠占挪用民政資金現(xiàn)象仍然存在。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所沒有把下?lián)艿拿裾Y金用到受災(zāi)的農(nóng)戶，而是用于辦公經(jīng)費或其他費用。第二，截留民政資金現(xiàn)象時有發(fā)生。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

5、吃緊，把上級撥付的專項民政資金截留挪作他用，較為典型的就是挪用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各機(jī)關(guān)的辦公經(jīng)費或其他。第三，存在民政資金未足額落實到位現(xiàn)象。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金困難，不能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算中民政資金的及時到位，拖欠、占用民政資金現(xiàn)象較為普遍。 3.民政資金的發(fā)放缺乏動態(tài)化的管理。事物總是處在不斷的變化和發(fā)展之中，民政對象也不例外。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在“應(yīng)保盡?！钡恼咧笇?dǎo)下，缺乏“應(yīng)退就退”的動態(tài)管理機(jī)制。這主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員缺乏入戶調(diào)研的習(xí)慣，對應(yīng)該實施幫助對象的信息掌握不足，導(dǎo)致部分群眾意見很大；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所和工作人員沒有建立一套較為完善的動態(tài)化管理機(jī)制，致使一些管理方

6、法難以得民心。比如，某低保戶的子女已大學(xué)畢業(yè)參加工作，家庭收入有所增加的情況下依舊領(lǐng)取低保金就不符合“應(yīng)退就退”的要求。 二、存在問題的主要原因 1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員的認(rèn)識存在誤區(qū)。誤區(qū)一：民政工作就是普通的行政工作。民政工作是為特殊人群服務(wù)的，這項工作不僅需要具備良好的專業(yè)素質(zhì)，還需要過硬的道德素質(zhì)。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些民政干部認(rèn)為在工作中只要不出什么“亂子”就可以了，“為民分憂”、“樹黨形象”都是次要的。誤區(qū)二：民政工作是以管理為主而不是以服務(wù)為主。中國社會自古以來就是一個“官本位”的社會，受此傳統(tǒng)思維的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員缺乏現(xiàn)代民政理念，具體表現(xiàn)之一就是在工作中被動地等民政對象自己來

7、講自己的困難，而不是民政工作人員自己親自入戶摸底調(diào)查進(jìn)而掌握民政對象的詳細(xì)信息。誤區(qū)三：評價自己工作績效的是上級領(lǐng)導(dǎo)而不是民政對象。中國的行政機(jī)制就是對上負(fù)責(zé)制，決定一個行政干部升遷的是自己的上司，而不是普通老百姓。在這樣的潛規(guī)則影響之下，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部著眼于“面子工程”，缺乏實干精神，缺乏和老百姓交朋友的習(xí)慣。 2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政經(jīng)費短缺。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金困難，不能保證民政資金的按時到位和足額發(fā)放，且法律意識淡薄，造成民政資金擠占挪用現(xiàn)象。二是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)差、底子薄，財政多為“吃飯財政”，致使民政資金不能全額落實到位。三是單位領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄、財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、資金主管部門監(jiān)管不

8、力，導(dǎo)致了擠占挪用、截留等問題的發(fā)生。四是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政專項資金一般都是由縣民政局直接劃撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)所之后，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)所劃撥給民政所，這就往往造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金經(jīng)常被挪作他用，從而難以實現(xiàn)“捆綁式”的使用。 3.民政資金動態(tài)化管理制度不健全。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金的正確使用，各級民政部門先后采取了各種舉措，起到了一定的效果，但就目前而言，現(xiàn)有的制度不足以解決各種各樣的現(xiàn)實難題。具體地說，究竟什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就符合享受低保在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有一個明確文件和制度架構(gòu)。同樣地，對于彈性空間比較大的零時救助也缺乏可操作的方法，而與此相反，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部反映，零時救助的事件一般都是一些緊急事件，需要應(yīng)急處理和資金，但

9、是由于存在煩瑣的審批手續(xù)，導(dǎo)致零時救助在操作上比較困難。另外，對于一些比較大的、由各種社會慈善組織提供資助的項目缺乏動態(tài)的監(jiān)管機(jī)制。 三、基于原因分析基礎(chǔ)上的對策建議 1.樹立現(xiàn)代民政理念。提高對加強(qiáng)民政專項資金管理重要性的認(rèn)識。民政資金是國家用于優(yōu)撫對象的基本生活保障和對城鄉(xiāng)困難群眾救助的專項資金。民政資金管理如何，直接關(guān)系到民政對象的合法權(quán)益能否得到保障，影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，各級政府和有關(guān)部門要從踐行“三個代表”重要思想的高度，認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)管理，確保民政資金專款專用，確保民政資金準(zhǔn)確、及時、足額發(fā)放到民政對象手中。 2.和其他部門聯(lián)手治理民政資金管理中的問題。一是堅持管理

10、制度化。為加強(qiáng)民政資金的管理，縣民政局和縣財政局應(yīng)結(jié)合本縣的具體情況，系統(tǒng)完善制定民政專項資金管理辦法，進(jìn)一步明確各項民政資金的使用范圍、救助對象、審批和發(fā)放程序、社會監(jiān)督措施等，使每項民政資金怎么用、用在哪些范圍、如何審批和發(fā)放都要有詳細(xì)的界定。二是向上級政府部門建議和同級行政執(zhí)法部門聯(lián)合治理挪用、截留民政資金的違法現(xiàn)象。三是和財政局聯(lián)手對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金進(jìn)行跟蹤審計，通過科學(xué)的工作方法，把一些違規(guī)、違法的做法在源頭上切斷。 3.構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金的動態(tài)化管理機(jī)制。一是引入社會工作中“助人自助”的服務(wù)理念，力促低保對象盡快脫保。加強(qiáng)自身“造血”機(jī)制建設(shè)，從源頭上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保脫貧致富、退出低保的根本。二是深化分類救助機(jī)制，逐步取消低?！敖K身制”。建立健全低保檔案管理制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每季復(fù)核、縣區(qū)抽查復(fù)審，半年全面復(fù)審的基礎(chǔ)上，重點對持“紅卡”對象進(jìn)行調(diào)研，查家庭收入變化，以逐步取消低保“終身制”。 三是完善民主評議機(jī)制，力克低保對象“福利病”。建立由村（居）兩委會人員、民政聯(lián)絡(luò)員、部分黨員代表和全體村（居）民代表組成民主評議會，對擬退出低保的低保對象實行和硬化定期評議。四是建立救助漸退機(jī)制，確保退保對象生活“平穩(wěn)過渡”，實施由“幫”到“扶”的轉(zhuǎn)變。五是各鎮(zhèn)初審、公示、民政局審批、復(fù)查等報批手續(xù)，對確實符合低保的對象將其納入低保范圍。六是繼