完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的幾點(diǎn)建議

1、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的幾點(diǎn)建議三茅鎮(zhèn)財(cái)政所 劉效兵揚(yáng)中市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制是在1998年收支掛鉤財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)2001年、2006年兩次調(diào)整確定的。其主要內(nèi)容是“一繼續(xù)、二調(diào)整、三核定、四建立”，一繼續(xù)即繼續(xù)實(shí)行“劃分收支范圍，核定收支基數(shù)，確定收支掛鉤比例，收入環(huán)比遞增包干，總額分成，欠收自補(bǔ)，超收返還”的體制形式。二調(diào)整即調(diào)整收入計(jì)算口徑，將原納入體制的增值稅15%部分和地方各稅收入由按總量計(jì)算調(diào)整為按地方一般預(yù)算收入計(jì)算；調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)管理體制，將農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)上劃市級(jí)管理（包含高中和幼兒園）。三核定即核定收入基數(shù)：以2005年度結(jié)算收入為基數(shù)；核定支出基數(shù)：以各鎮(zhèn)（區(qū)）2

2、005年度既得財(cái)力為支出基數(shù)；核定收入環(huán)比遞增率：根據(jù)全市各鎮(zhèn)（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)力水平和正常支出需求等綜合因素，將收入環(huán)比遞增率確定為19%、17%、15%三檔。四建立即建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立償債機(jī)制；建立專項(xiàng)收入結(jié)算辦法；建立收入上臺(tái)階激勵(lì)機(jī)制。本輪體制已于2008年底到期，完善新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制迫在眉睫。本人根據(jù)三茅鎮(zhèn)近年來(lái)財(cái)政體制運(yùn)行狀況，就下一輪體制提出幾點(diǎn)建議，僅供參考。一、 現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制運(yùn)行的成效1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模逐年擴(kuò)大，財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制在確立時(shí),基本上遵循了超收入基數(shù)部分按比例分成的原則,最大限度地保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益，體現(xiàn)了多發(fā)展多得益,極大地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)政府培植財(cái)源,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都能立足本地資源優(yōu)勢(shì),強(qiáng)化發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模逐年擴(kuò)大。以三茅鎮(zhèn)為例，2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為 25789萬(wàn)元，2008年財(cái)政收入達(dá)到43635萬(wàn)元,財(cái)政收入平均每年增幅達(dá)23%。隨著財(cái)政收入的逐年擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)。2、財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，為全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財(cái)力保障。還以三茅鎮(zhèn)為例，2005年一般預(yù)算支出完成2251萬(wàn)元，2008年一般預(yù)算支出完成4054萬(wàn)元，比2005年增長(zhǎng)1803萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)21.6%。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、和社會(huì)保障支出的投入逐年遞增，2008年總計(jì)達(dá)到1700萬(wàn)元，

4、保證了新農(nóng)村建設(shè)的需要。重點(diǎn)支出得到保證，全鎮(zhèn)對(duì)民生保障及基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大，僅2008年一年用于民生建設(shè)等方面資金總額就達(dá)到800萬(wàn)元。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧富差距縮小，經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力顯著增長(zhǎng)。在體制執(zhí)行期內(nèi)，市財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好，財(cái)力有增長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),適當(dāng)多集中部分財(cái)力,同時(shí)在體制結(jié)算、轉(zhuǎn)移支付等方面,對(duì)經(jīng)濟(jì)條件差的經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行傾斜,從而通過(guò)合理調(diào)節(jié)財(cái)力，促進(jìn)了地區(qū)間的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)上劃又大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決了因教育布局帶來(lái)的財(cái)政不平衡的矛盾。二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制運(yùn)行中存在的困難1、財(cái)力增長(zhǎng)與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)不同步。例如三茅鎮(zhèn)2008年財(cái)政收入為43635萬(wàn)元，一般預(yù)算收入

5、為18578萬(wàn)元，按現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制測(cè)算，實(shí)際可用財(cái)力為4054萬(wàn)元，僅占財(cái)政收入的9.3 % ，占一般預(yù)算收入的21.8%。2008年三茅鎮(zhèn)一般預(yù)算收入比上年增加3349萬(wàn)元，增長(zhǎng)22%；稅收分成財(cái)力同口徑比上年增加629萬(wàn)元，增長(zhǎng)18.5%，低于一般預(yù)算收入增幅3.5個(gè)百分點(diǎn)。而省市財(cái)政集中的財(cái)力較多，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力的增長(zhǎng)大大慢于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和稅收的收入。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)想多投入、快發(fā)展但“心有余而力不足”，另外由于基數(shù)大，分成比例低，再加上每幾年就對(duì)基數(shù)調(diào)整一次，稅收增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)力增長(zhǎng)幅度很小，一定程度上制約了其發(fā)展熱情和發(fā)展速度。2、稅收征管體制與財(cái)政管理體制不相統(tǒng)一。一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，但

6、目前我市稅收征管按分局設(shè)置，一個(gè)分局管理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分局只能反映全分局的征收情況，而不能逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映征收情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平時(shí)也拿不到國(guó)地稅的報(bào)表，只能年末憑國(guó)地稅出具的稅收統(tǒng)計(jì)表才了解全年的稅收情況，但此統(tǒng)計(jì)表是否能全面真實(shí)反映整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實(shí)情況則不得而知了。國(guó)地稅實(shí)行垂直管理，他們往往依據(jù)上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏稅收任務(wù)的指導(dǎo)權(quán)，因而也喪失了掌握財(cái)政收入的主動(dòng)權(quán)。另外企業(yè)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦廠的情況越來(lái)越普遍，但稅收仍然原行政隸屬關(guān)系統(tǒng)計(jì)，容易造成統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤。這種情況在三茅鎮(zhèn)尤其明顯，由于市直和三茅鎮(zhèn)企業(yè)都由一個(gè)分局征收，如何劃分市直和三茅鎮(zhèn)就成為一個(gè)問(wèn)題，特別是對(duì)改制企業(yè)和新辦企業(yè)如何界定更缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

7、3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支撐能力弱，提供公共財(cái)政服務(wù)缺乏足夠財(cái)力支撐。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、公安、土管等部門體制的上劃、農(nóng)村綜合改革的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的職能由過(guò)去的征收型向服務(wù)型、監(jiān)督型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的收支事務(wù)相對(duì)減少，向廣大農(nóng)村提供公共財(cái)政服務(wù)的職能顯著加強(qiáng)，尤其是新農(nóng)村建設(shè)更是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力提出了更高的需求，由于本輪體制是對(duì)原有體制的繼續(xù)，而原有體制是以保證人員經(jīng)費(fèi)和基本運(yùn)轉(zhuǎn)為基本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，體制內(nèi)并不包含新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)支出基數(shù)，而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設(shè)都需要依靠新增財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用財(cái)力較少,目前仍屬于吃飯型財(cái)政,僅僅能提供力所能及的服務(wù)和政策規(guī)定必須的配

8、套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無(wú)力加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障醫(yī)療投入，新農(nóng)村建設(shè)缺乏足夠財(cái)力支撐和穩(wěn)定的投入渠道。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理體制弱化，缺乏有效的償債機(jī)制。由于歷史原因，我市各鎮(zhèn)鄉(xiāng)都不同程度地存在各類政府性債務(wù)，近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在消赤減債方面做了努力，但因收支缺口較大，加上政策性配套較多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是還了舊債又借新債，另外由于原有鎮(zhèn)屬企業(yè)倒閉或改制不徹底給財(cái)政帶來(lái)的債務(wù)也是有增無(wú)減，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額居高不下，例如三茅鎮(zhèn)截止08年底負(fù)載負(fù)債超過(guò)5000余萬(wàn)，每年還本付息需要近1000萬(wàn)，如此巨大的債務(wù)包袱，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)的穩(wěn)定，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。5、財(cái)力分配機(jī)制不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非

9、稅收入成逐漸萎縮趨勢(shì)。由于各種原因，來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)基金和土地出讓金一直歸市財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不參與分成，再加上相關(guān)政策的出臺(tái)和相關(guān)部門體制上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的來(lái)源越來(lái)越窄，主要來(lái)源于集體資產(chǎn)的出售收入以及部分土地房產(chǎn)的租金，隨著企業(yè)改制的基本結(jié)束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入成逐漸萎縮趨勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的調(diào)控余地越來(lái)越小。三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的幾點(diǎn)建議 1、在保證原有體制既得財(cái)力的基礎(chǔ)上，實(shí)行超收按稅種分成的體制。現(xiàn)行集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力過(guò)高的財(cái)政管理體制與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)，不利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財(cái)、生財(cái)聚財(cái)?shù)姆e極性。市政府及財(cái)政部門應(yīng)在充分考慮市鎮(zhèn)目前既得利益基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)放有度，利益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜的目標(biāo)取向

10、，盡快推行新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。對(duì)此，建議在兩方面進(jìn)行調(diào)整：一是以2008年為基期年，以2008年鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得財(cái)力為新體制基數(shù)，可以保證市鎮(zhèn)目前既得利益和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是建議取消集中新增財(cái)力25%的做法，對(duì)新增一般預(yù)算收入部分除上繳省以外，采取分層次適當(dāng)集中的做法。通過(guò)分層次適當(dāng)集中部分財(cái)力，可以緩解市財(cái)政增支壓力，從而達(dá)到市鄉(xiāng)“雙強(qiáng)雙贏、同步增長(zhǎng)”的目的，將會(huì)激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有效投入和長(zhǎng)效投入，極大地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性。2、實(shí)行屬地管理的財(cái)稅管理模式。建議市直除保留少部分規(guī)模骨干企業(yè)外，其余企業(yè)全部按屬地納入當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)，新辦企業(yè)辦理稅務(wù)登記時(shí)即進(jìn)行鑒定分到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，協(xié)調(diào)稅務(wù)部門平時(shí)按鄉(xiāng)

11、鎮(zhèn)反映稅收?qǐng)?bào)表，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)能及時(shí)了解真實(shí)稅收情況。 3、建立相對(duì)完善的財(cái)政運(yùn)作機(jī)制，引導(dǎo)和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。目前，我市村級(jí)基層政權(quán)與鎮(zhèn)級(jí)相比更顯得脆弱，相當(dāng)一部分村收入保證不了本村正常事業(yè)開(kāi)支，鎮(zhèn)政府承擔(dān)著村級(jí)政權(quán)建設(shè)的職能，每年有相當(dāng)一部分財(cái)力用于彌補(bǔ)村級(jí)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展正常開(kāi)支不足。針對(duì)這一現(xiàn)狀，為此建議設(shè)計(jì)新體制時(shí)，應(yīng)建立一種長(zhǎng)期、有效的扶村機(jī)制，以保障鎮(zhèn)財(cái)政有足夠的財(cái)力扶持、發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)政府?dāng)U大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經(jīng)營(yíng)路子。 4、完善轉(zhuǎn)移支付制度，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展扶持政策。一是建議上一輪體制中扶持經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策在新一輪體制中能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的辦法得到繼續(xù)貫徹。二是關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)用

12、于改善民生等方面的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來(lái)在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費(fèi)神又花錢，想做點(diǎn)事財(cái)力又不允許，壓力比較大。建議市政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于解決民生方面的投入予以關(guān)注，在財(cái)力允許的情況下，適度進(jìn)行幫扶。三是實(shí)施土地出讓金的返還政策。建議對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金按一定比例返還，對(duì)城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)征用土地溢價(jià)部分給予一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)。5、強(qiáng)化鎮(zhèn)鄉(xiāng)財(cái)政職能，加強(qiáng)財(cái)政管理。一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算制度，要按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”和分稅制財(cái)政體制的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身財(cái)力和事業(yè)發(fā)展需要，編制本級(jí)預(yù)算，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)后執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算約束；二是全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算，按照部門預(yù)算的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一編入預(yù)算

13、，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范并加強(qiáng)支出和資金的監(jiān)督管理；三是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的審核：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將綜合預(yù)算草案，預(yù)算編制項(xiàng)目及定額、以及財(cái)政性資金支出項(xiàng)目清單（項(xiàng)目名稱、安排原則、預(yù)算金額等）書(shū)面報(bào)鎮(zhèn)人大審核，鎮(zhèn)人大區(qū)進(jìn)行審查后無(wú)異議的，出具書(shū)面的核準(zhǔn)意見(jiàn)書(shū)，回復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。有異議的，提出修改指導(dǎo)意見(jiàn)，退回鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行修改后，重新進(jìn)行審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案也需經(jīng)鎮(zhèn)人大審核，審核重點(diǎn)是增量資金安排是否體現(xiàn)在保證剛性支出的前提下、集中財(cái)力辦大事的原則。6、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以可變現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債率為管理重點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門要對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。二是要責(zé)任明確，舉借政府性債務(wù)的部門、單位為最終債務(wù)人，最終債務(wù)人的法定代表人