淺談繼續(xù)教育立法成就、法治難點及對策

1、淺談繼續(xù)教育立法成就、法治難點及對策 論文關鍵詞:教育立法繼續(xù)教育依法治教 論文摘要:江蘇繼續(xù)教育在法治化過程中迅速發(fā)展,先后出臺了關于職工教育、專業(yè)技術人員繼續(xù)教育的條例、意見等法規(guī)文件,部分地市和行業(yè)也出臺了相關規(guī)定,形成了江蘇繼續(xù)教育的基本法治框架。然而,當前江蘇繼續(xù)教育仍然存在法治環(huán)境、管理體制、經(jīng)費投入、企業(yè)積極性等難題,要推動繼續(xù)教育健康可持續(xù)發(fā)展,必須采取加快國家立法進程、完善運行機制、加強行業(yè)管理、發(fā)揮企業(yè)作用、建設教育基地等有效措施。 一、江蘇繼續(xù)教育立法成就 江蘇是全國較早推進地方繼續(xù)教育立法的省份之一。江蘇省早在1993年8月就通過了江蘇省職工教育條例(簡稱職工教育條例)

2、。2001年12月省人事廳頒發(fā)了江蘇省專業(yè)技術人員繼續(xù)教育實施意見。2005年5月又通過了江蘇省專業(yè)技術人員繼續(xù)教育條例(簡稱繼續(xù)教育條例)。省教育廳于2006年8月頒發(fā)了江蘇省非學歷教育培訓管理辦法(試行),于2007年6月頒發(fā)了省教育廳關于加快成人高等教育改革和發(fā)展的意見。在省人大立法和省教育部門下發(fā)文件的基礎上,少數(shù)地市和行業(yè)也相繼出臺了專業(yè)技術人員繼續(xù)教育實施辦法。 在兩個條例的推動下,江蘇的繼續(xù)教育得到了快速發(fā)展。據(jù)2007年7月1日全省成人高等教育工作會議公布,僅“十五”以來,截止到2006年,全省各類成人高等教育共培養(yǎng)本專科畢業(yè)生85萬人,其中高等學校函授夜大學和成人脫產(chǎn)班培養(yǎng)畢

3、業(yè)生46萬人,現(xiàn)代遠程開放教育培養(yǎng)畢業(yè)生19萬人,自學考試畢業(yè)生20萬人,繼續(xù)教育和非學歷培訓200萬人次以上,188萬多人次通過自學考試系統(tǒng)報考非學歷證書考試。江蘇成人高等教育不僅規(guī)模處于全國前列,內(nèi)涵建設也正在大力推進,到“十一五”末將建成特色專業(yè)150個,省級精品課程300門,以職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)為核心,著力培養(yǎng)全省在職人員的“三創(chuàng)”精神,開發(fā)他們所蘊藏的巨大創(chuàng)造力、創(chuàng)新力和創(chuàng)業(yè)能力。 二、江蘇繼續(xù)教育法治難點 (一)國家繼續(xù)教育法尚未出臺,使繼續(xù)教育缺少國家法律的支撐 繼續(xù)教育是成人教育的重要組成部分,成人教育法雖經(jīng)千呼萬喚,但至今尚未出臺。盡管教育部、人事部等政府部門就繼續(xù)教育頒

4、發(fā)了相關規(guī)定,但是,其權威性和強制性與國家法律也是相差甚遠的。在沒有國家繼續(xù)教育法律支撐的條件下,地方政府的繼續(xù)教育條例在貫徹執(zhí)行過程中勢必大打折扣,在追究違反條例者的責任時也缺乏剛性和硬度。所以,繼續(xù)教育如果沒有國家法律的支撐,地方政府立法在執(zhí)行過程就必然遇到困難,執(zhí)行力度必然減弱。 (二)管理體制尚未完全理順,難以建立有效的法治秩序 我們首先分析成人教育管理體制。建國以來,我國成人教育的管理體制幾經(jīng)變化。在教育系統(tǒng)內(nèi)部,1998年以前,教育部設成人教育司,主管全國成人教育。1998年以后,教育部撤銷了成人教育司,設立了職業(yè)教育與成人教育司,各省教育廳同樣撤銷了成人教育處,設立了職業(yè)教育與成

5、人教育(或社會教育)處,雖然從名稱上看職成司(處)既主管職業(yè)教育也主管成人教育,但實際上管理的是中等職業(yè)教育和中等成人教育,高等職業(yè)教育和高等成人教育劃歸高等教育司(處)管理。另外,大量不同層次的非學歷教育因成人教育機構中、高層次的不同分屬兩個部門管理。由此可見,繼續(xù)教育的學歷教育和非學歷教育管理都在中等教育和高等教育中被分解了。由于分屬于不同的管理部門,成人教育的特點很難得到充分重視,成人教育的地位也很難得到保證。 再看繼續(xù)教育管理狀況。到目前為止,還沒有一個政府部門以繼續(xù)教育的名義設立專門管理機構。根據(jù)職工教育條例(該條例中明確職工中含工人、專業(yè)技術人員和管理人員)和繼續(xù)教育條例,在管理體

6、制和職能劃分上是不夠一致的。職工教育條例規(guī)定,教育行政管理部門為主管部門,負責宏觀管理;行業(yè)管理部門負責制訂和落實本系統(tǒng)職工教育的規(guī)劃和年度計劃,并組織協(xié)調(diào)、提供服務、檢查監(jiān)督;而經(jīng)濟、勞動、人事和科技主管部門分別負責指導有關職工教育培訓工作。然而,繼續(xù)教育條例則規(guī)定,人事行政部門具體負責綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督、檢查;業(yè)務主管部門和行業(yè)組織負責本部門、本行業(yè)繼續(xù)教育的組織管理工作,教育行政部門僅負責宏觀指導。顯然兩個條例對誰管理、誰指導的界定是不同的。而就專業(yè)技術人員教育來說,兩個條例都是適用的,由此可見,繼續(xù)教育在管理體制上并沒有完全理順。 (三)企業(yè)繼續(xù)教育積極性不高,職工受教育權益難以維護 職工

7、教育條例和繼續(xù)教育條例都對企業(yè)單位規(guī)定了明確的責任,同時對單位職工(含專業(yè)技術人員)享受繼續(xù)教育權利作了詳細而明確的規(guī)定。繼續(xù)教育條例規(guī)定,繼續(xù)教育的時間“高、中級專業(yè)技術人員不少于72學時,初級技術人員不少于40學時”。職工教育條例規(guī)定,企業(yè)為職工學習“提供必要的經(jīng)費”或“由企業(yè)支付經(jīng)費”。這些規(guī)定十分有利于繼續(xù)教育的發(fā)展。但這些條款在大部分企業(yè)沒有得到落實。發(fā)生這種現(xiàn)象可能有很多原因,其中有一個重要原因就是企業(yè)對繼續(xù)教育的積極性不高。當前中國企業(yè)情況十分復雜,除了國有大中型企業(yè)及經(jīng)濟效益好且管理科學的少數(shù)民營企業(yè)外,大部分中小型企業(yè)領導者由于各種原因,重視眼前利益,忽視長遠規(guī)劃。再加上地方

8、條例法治剛性有限,“責令改正”、“行政處分”的措施對于眾多的中小民營企業(yè)來說,其約束力是可想而知的。更何況,當前人才市場屬于強烈的買方市場,大學畢業(yè)生就業(yè)難的問題日益突顯,絕大多數(shù)專業(yè)技術人員能找到一個滿意的工作已經(jīng)實屬不易,不可能因為爭取繼續(xù)教育權利向企業(yè)提出要求,更不可能因沒有享受到繼續(xù)教育權利而積極維權。 (四)行業(yè)組織作用尚未充分發(fā)揮,使繼續(xù)教育難以大面積地推開 兩個條例都賦予行業(yè)組織重要任務,繼續(xù)教育條例規(guī)定,“行業(yè)組織按照全省繼續(xù)教育規(guī)劃和政策要求,負責本行業(yè)專業(yè)技術人員繼續(xù)教育的組織管理工作”。職工教育條例規(guī)定把“制訂和落實本系統(tǒng)職工教育的規(guī)劃和年度計劃,并組織協(xié)調(diào)、提供服務、檢

9、查監(jiān)督”作為行業(yè)管理部門的管理職責,由此足見行業(yè)管理在繼續(xù)教育中的地位和作用。然而,隨著我國行政管理制度的改革,代表政府管理相關行業(yè)的政府管理部門(即廳、局等)的職能已經(jīng)發(fā)生很大變化,主要任務是制定政策規(guī)劃,提供社會服務,管理企業(yè)的職能逐漸弱化,行業(yè)教育培訓的職能也逐漸過渡到由行業(yè)組織來承擔。但是,我國當前的行業(yè)協(xié)會還不夠健全,缺乏應有的權威性和號召力,大多數(shù)行業(yè)組織仍然依附于政府部門,而政府部門工作的主要興奮點并非在此,繼續(xù)教育不被重視,人員編制極少,經(jīng)費投入也非常有限。所以,目前很多行業(yè)組織很難承擔繼續(xù)教育的重任。 (五)投入機制不夠健全,使教育資金難以落實 繼續(xù)教育條例規(guī)定“各級政府每年

10、應當在財政預算中安排一定的資金,用于發(fā)展繼續(xù)教育事業(yè)”,同時規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會組織繼續(xù)教育經(jīng)費在職工教育經(jīng)費中列支”,并可以根據(jù)收費項目和標準進行收費。從中看出,繼續(xù)教育經(jīng)費來自政府、單位和個人。職工教育條例規(guī)定“企業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位職工教育經(jīng)費按照企業(yè)職工核定工資總額的2%-2.5%提取”,“事業(yè)單位職工教育經(jīng)費不低于核定工資總額的1.5%”。繼續(xù)教育作為國家教育事業(yè)的重要組成部分,政府投資責無旁貸。從現(xiàn)實情況看,實施繼續(xù)教育的各類學校都沒有從政府獲得撥款和資助,教育機構的辦學行為完全依靠收費維持運轉,而且行業(yè)組織也很少從行業(yè)管理部門獲得資助。 三、江蘇繼續(xù)教育法治對策思考

11、 (一)加快國家立法,使繼續(xù)教育在國家法律保障下運行 當前繼續(xù)教育之所以問題突出,發(fā)展困難,很多措施難以落實,其中一個重要原因就是國家沒有出臺繼續(xù)教育法律。我國雖然把教育放在優(yōu)先發(fā)展的地位,提出構建終身教育體系,建設學習型社會,但作為教育四大板塊之一的成人教育至今尚未立法,也沒有針對繼續(xù)教育進行立法。經(jīng)濟發(fā)達的美國、法國和日本等都早已頒布了成人教育法規(guī),極大地推動了這些國家成人教育的發(fā)展。最近,據(jù)中國教育新聞網(wǎng)透露,全國政協(xié)委員、人事部中國人事科學研究院院長吳江在接受記者采訪時表示,人事部正在積極起草專業(yè)技術人員繼續(xù)教育條例,并有望今年出臺,而教育部目前也在醞釀力推繼續(xù)教育法的出臺,這是值得高

12、興的消息。我們應該借鑒發(fā)達國家的做法,堅決走依法治教的道路,以法律的形式規(guī)定各級政府的法律職責,規(guī)定用人單位的法律義務,規(guī)定廣大職工的繼續(xù)教育權利,并規(guī)定違反法律的懲戒措施,有了法律的剛性支撐,繼續(xù)教育才能健康發(fā)展。 (二)加強領導,建立有效的繼續(xù)教育運行機制 關于加強專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作的意見把建立繼續(xù)教育工作體系作為一項重要的目標任務,提出要在各級黨委、政府領導下,建設工作體系,形成運行機制,實現(xiàn)全員培訓。要求進一步建立政府人事部門主管,業(yè)務部門實行行業(yè)管理,用人單位和施教機構為實施主體的專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作體系。由此可見,繼續(xù)教育的管理體制已經(jīng)十分明確。然而,由于長時間成人教育的

13、管理體制不夠順暢,繼續(xù)教育的運行機制也沒有很好地建立起來,要推動繼續(xù)教育的可持續(xù)發(fā)展,必須盡快建立科學、高效的運行機制。例如,招生及送培環(huán)節(jié)中的統(tǒng)籌規(guī)劃與動員、任務分解與下達、單位響應與支持等;教育及培訓環(huán)節(jié)中的培訓計劃制定、教育資源調(diào)配、培訓效果考核等;資金投入環(huán)節(jié)中的政府財政撥款、用人單位資助、學員繳費標準等;執(zhí)法考核環(huán)節(jié)中的政府撥款的監(jiān)督、單位資助的審計、違法責任的追究等,每個環(huán)節(jié)都非常重要,要明確的考核標準,明確的懲戒手段。為了搞好部門之間的協(xié)調(diào)與配合,各級黨委和政府必須加強領導,像重視普通教育那樣重視繼續(xù)教育,像關注經(jīng)濟建設那樣關注繼續(xù)教育,始終把繼續(xù)教育放在科教興國,改善民生的戰(zhàn)略

14、高度,積極推進繼續(xù)教育持續(xù)發(fā)展。 (三)加強行業(yè)管理,充分發(fā)揮企業(yè)在繼續(xù)教育中的作用 關于進一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職工教育和培訓中作用的意見對行業(yè)、企業(yè)在繼續(xù)教育中的作用作了充分的肯定,并就如何發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)作用提出了若干意見,這是一個十分科學而重要的決策。實踐證明,以行業(yè)構建繼續(xù)教育體系是十分有效的措施,也積累了很多成功經(jīng)驗。因為行業(yè)管理部門掌握本行業(yè)從業(yè)人員的基本信息,了解本行業(yè)從業(yè)人員的教育需求。另外,行業(yè)管理部門根據(jù)本行業(yè)領域的專業(yè)技術特點,組建了行業(yè)學會、行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織,集中了大量專門人才,既可以開展科技研究,也能開展繼續(xù)教育培訓,這是十分寶貴的繼續(xù)教育人才資源。 企業(yè)具有依法舉辦

15、職工教育和培訓的重要責任,企業(yè)需求是繼續(xù)教育的根本動力所在。再好的繼續(xù)教育政策法規(guī)得不到企業(yè)的執(zhí)行和支持都是難以推行的,沒有企業(yè)的積極參與是辦不好繼續(xù)教育的,所以必須充分依靠企業(yè)開展職工教育和培訓。因為大量專業(yè)技術人員、經(jīng)營管理人員、技能操作人員集中在企業(yè),企業(yè)創(chuàng)新的根本在人才,而人才的成長在教育,所以,繼續(xù)教育的發(fā)展,必須調(diào)動企業(yè)的積極性,充分發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在繼續(xù)教育中的作用。 (四)加強與院校的合作,建設繼續(xù)教育基地 隨著科學技術的迅速發(fā)展,專業(yè)技術人員需要進行知識補充、更新和拓展,以增強創(chuàng)新能力,提高業(yè)務素質(zhì)和專業(yè)技術水平,要實施這樣的教育,院校具有得天獨厚的條件。高等院校具有先進的信息

16、獲取系統(tǒng),藏有先進的圖書資料,擁有雄厚的師資力量,這些條件是一般行業(yè)組織難以相比的,高層次的繼續(xù)教育依靠行業(yè)、企業(yè)是難以實施的,所以必須依靠高等院校的支撐。但遺憾的是,行業(yè)繼續(xù)教育與院校的合作并沒有達到廣泛的程度,也沒有達到應有的深度,一方面是因為近幾年企業(yè)正處在轉型期,政府行業(yè)管理部門對企業(yè)的調(diào)控能力有所下降,有效地組織生源十分困難;另一方面是很多中小企業(yè)不夠重視?？梢韵嘈?在我國大部分企業(yè)步入正常發(fā)展軌道之后,企業(yè)對職工的繼續(xù)教育需求將會逐步擴大,職工本身的繼續(xù)教育期望也會不斷提高,特別是隨著廣大專業(yè)技術人員的繼續(xù)教育維權意識的增強,行業(yè)與院校的合作一定會展現(xiàn)出更加寬廣的前景。 (五)加大

17、政府投入,努力減輕學員負擔 繼續(xù)教育作為民生工程的重要內(nèi)容,在建設全民學習、終身學習的學習型社會中發(fā)揮重要作用,各級政府在財政上應該擔負更大的責任。早在1987年國務院批轉的國家教育委員會關于改革和發(fā)展成人教育的決定中就明確規(guī)定,在國家財政預算中列出成人教育科目,在地方財政中把成人教育列入預算。此后,在中央和地方的繼續(xù)教育政策法規(guī)中都有類似的規(guī)定。為此,各級政府首先應該模范執(zhí)行這些法規(guī),把這筆關系民生的教育經(jīng)費落到實處,并通過合理渠道把這筆經(jīng)費真正用到繼續(xù)教育事業(yè)上,惠及到每個學員的頭上。政府加大繼續(xù)教育投入的主要目的是為了改善辦學條件和減輕學員負擔,提高廣大學員的接受繼續(xù)教育的積極性。長期以來,學員承擔的教育成本過重,使下崗待業(yè)、家庭困難的學員望而卻步,失去很多培訓機會。我們應該借鑒發(fā)達國家繼續(xù)教育成本由國家拿大頭,單位拿部分,個人出小頭的