國有資產監(jiān)管和運營有效形式的探索

1、國有資產監(jiān)管和運營有效形式的探索                 摘要國有資產監(jiān)督管理和運營存在許多 問題 。其監(jiān)管體系經過一系列的改革，雖然有了長足的進步，但仍然沒有一套完全行之有效的解決方案。本文就如何有效監(jiān)管和運營國有資產進行一些有益的探索。關鍵詞國有資產；監(jiān)督管理；運營 目前 我國國有資產達1l萬億元，國有 企業(yè) 9000多家，規(guī)模之龐大，數量之眾多，要管好幾乎是不可能的，就連國資監(jiān)管和運營走在全國前列的上海，其資產收益率也只有

2、45，低于混合所有制企業(yè)的8和銀行51 8的貸款利率。因此國資應該收縮戰(zhàn)線，加強監(jiān)管，探索有效的運營形式。 一、國有資產監(jiān)管和運營的現狀及矛盾 國有資產的主要載體是國有企業(yè)，國企經過一系列改革，先是由過去的直接經營改為放活，由其自主經營，繼而實行放權讓利，撥改貸和貸改投，以致最終實行股份制改造和“抓大放小”的方針。其目的是促使企業(yè)成為真正獨立的經營組織，這種管理模式也使對企業(yè)使用的國有資產的管理一分為二。一方面，使企業(yè)本身承擔了保值增值的責任，成為既具有 社會 生產者職能又承擔國有資產經營職能的雙重企業(yè)；另一方面，也使政府具有兩方面的職能：一是社會管理職能，二是經營國有資產的職能。政府的雙重職

3、能引發(fā)了一系列矛盾，2003年3月10日，十屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案，決定組建國有資產監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)，4月國資委掛牌成立，6月4日，國務院公布了企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例。但是國資委的成立并不意味著國有 經濟 的改革已經大功告成，因為國資委本身也存在著很多問題。國資委的職能定位存在沖突，根據中央對國資委的“三定”方案，把國資委定位為資產出資人，而放棄了以往的公共管理職能。這意味著國資委應當是一家“大企業(yè)”或“大公司”，而不是政府機構，既然國資委是一個類似公司的單位，那么企業(yè)的終極所有權便是國資委。國資委的組織構架表明，政府以公司法為依據，委托國資委行使所

4、有者職能。這就是說，對于政府來說，國資委是代理人；對于國有企業(yè)來說，國資委是委托人，扮演老板的角色。國資委具有雙重身份，處在相當復雜的委托代理關系當中。國資委既是規(guī)則的制定者，也是規(guī)則的執(zhí)行者；既是出資人，又是代表國家對自己投資企業(yè)的監(jiān)管人。這樣的制度設計雖然可以避免多頭管理的弊端，但仍沒有擺脫 中國 長期形成的政企不分、經營者與管理者合二為一的局面。 因此，目前這種情況導致了許多矛盾。(1)出資人缺位與越位并存。政府直接管理與經營國有資產，卻無法行使產權及相關權利。在現行體制下，政府及其部門負有管理與經營國有資產，實現保值增值之責，而它所管理的經營性資產卻固化于國企之中，這就要求國企具有自己

5、的代表。隨著改革的深入，企業(yè)已成為獨立的市場主體，政府對企業(yè)的控制力大大弱化。在企業(yè)決策時，出資人往往缺位。另外，企業(yè)隸屬于行政，政府有時又越位干預企業(yè)的生產經營。(2)內部人控制與外部干預過多并存。政企形式上的分離中，政府對經營者缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制，沒有對他們形成有效的制度約束，由此產生企業(yè)經營人員獲得了對企業(yè)強有力的控制即所謂的內部人控制現象。另外，在管理層面所有者及其產權代表功能被多個政府部門分解，形成管財的不管人、管人的不管事、管事的沒有權，這種“五龍治水”的權利分割使企業(yè)受多頭控制和干預，無所適從，但沒有一個部門真正對國有資產保值增值負完全責任。(3)監(jiān)管體系并沒有真正形成。一

6、是部分監(jiān)管與被監(jiān)管主體被忽略；二是監(jiān)督主體缺乏積極性和監(jiān)督手段，造成監(jiān)督不力，使產權不受約束與放權不到位同時并存。 二、國有資產監(jiān)管和運營無效的癥結剖析 改革開放以來，中國社會的經濟模式已發(fā)生根本性的改變，但國企甚至包括已經股份化乃至上市但國家仍控股的企業(yè)在其官營的本質上基本上沒發(fā)生什么實質上的改變。這是因為：第一，官營必然導致政企不分。在官營形式下企業(yè)在名義上是獨立的但實際上是政府的附庸，企業(yè)經營者不能不按照行政的模式和要求來治理企業(yè)和處理其與方方面面的關系。第二，官營無法產權清晰。行政官員屬下有一大批國有企業(yè)，他們不以個別企業(yè)的盈虧計輸贏，超越個別企業(yè)的利益對所屬資源不斷進行重組整合，是他

7、們在自己管轄范圍內謀取整體利益最大化的合理經濟行為。但這樣做的后果就會使現有企業(yè)的財產所有權不可能得到尊重和保護。除此之外，他們還需要對非營利性的社會 發(fā)展 目標與營利性的經濟目標進行調和。這種情況下的企業(yè)改革，其產權關系只能是剪不斷理還亂。第三，官營做不到權責明確。正如批評者所指出，官員不是資本所有者用利益關系約束的代表和經濟責任人，不能對其所作的決策承擔風險。對于企業(yè)經營者來說，在官營體制中他們的權力有限，調來換去頻繁，責任就更難明確。這種權責不清的情況，實際上反映了行政官員和企業(yè)家本來適用于不同的約束原則，硬讓兩者錯位必然造成權利和責任的背離和扭曲。第四，官營很難管理 科學 。按官營邏輯

8、的管理往往是保護自己壟斷、限制他人競爭。對企業(yè)經營者來說，科學管理就意味著要對企業(yè)內部按照行政體系設置的機構和制度做大手術。即使管理是完全局限于企業(yè)內部的關系，科學管理往往也意味著要觸動很多人的既得利益。經濟上的壓力和動力都太小，而不足以使經營者去承擔這樣的風險和責任。 總之，政府及有關部門不適當地充當了代表和管理經營國有資產的角色，正是因為政府的這種代理的特殊性，使當委托人對代理人的行為不滿時，無法行使解除代理關系尋找更優(yōu)代理人以形成有效的制衡。代理人外部約束機制失靈，被代理人的權利會失去保障。政府無法對自己的代理行為支付經濟報酬，沒有經濟利益驅動，國有資產保值增值就失去了內在動力。增值了得

9、不到相應的報酬，不增值也不會受到應有的處罰。 三、探索國有資產監(jiān)管和運營的有效形式 改革深處是產權，經濟體制改革的攻堅戰(zhàn)就是產權，國資監(jiān)管的難題也是產權，解決產權問題關鍵是推進產權多元化進程，收縮國有股權比重，在發(fā)揮國有經濟主導作用的同時應積極發(fā)展混合所有制經濟和非公有制經濟，通過強化外部的競爭壓力來提高國資的運營效率。在向國企引資的同時達到引制的效果，即伴隨著非國有資本的進入，同時 引入適應市場經濟要求的經營機制。這也解決了國有股“一股獨大”的難題，分散了股權，有助于完善混合所有制經濟的法人治理結構，建立起對經理人的激勵和約束機制。另外，在政資分開的基礎上實現政企分開，使國資委責權利相統一，

10、做到管人、管事、管資產結合，以企業(yè)化的思想塑造建立一個廉潔、高效、市場化的國資委。首先，應向國資委灌輸成本的觀念，使國資委在進行監(jiān)管時遵循講究經濟效率的原則，降低管理成本，以企業(yè)市場價值塑造政府行為；其次，用企業(yè)精神來改革國有資產管理部門，提高運作效率，大力培養(yǎng)具有企業(yè)家精神的國有資產管理人員；再次，要注入競爭機制，在國有資產領域中實現競爭，選擇最有能力的人從事國資管理，打破原有的薪酬機制，實行競爭型聘用制度。在國資監(jiān)管和運營中，上海、珠海和深圳走在了全國的前列，為國資監(jiān)管和運營提供 參考 和借鑒意義。        

11、60; (一)上海模式 隨著百聯集團和錦江國際兩大 企業(yè) 集團重組拉開帷幕，上海國資、國企改革新思路逐漸清晰。即以控股公司改革為重點分三步走：調整組織結構進行改制實現產業(yè)布局重構。最初作為股份公司與國資委中間隔離屏的國有控股公司經過10年 發(fā)展 ，其作用已經發(fā)生異變，成為了改革的重點，首先對其進行戰(zhàn)略定位，再找戰(zhàn)略投資者，考慮國資進退和在行業(yè)中的比重，然后考慮產權結構，最終消除國資、國企兩張皮的現象來實現控股公司的改革。這樣也基本勾勒出上海國資改革的路線第一步是對國資委授權經營的包括經委系統11家、商委系統7家、建委系統10家、外經貿委5家等在內的市屬39家集團公司重組實現組織結構調整；第二步

12、是進行改制，即通過多元化的產權從源頭上遏制內部人控制現象；第三步是加快產業(yè)調整步伐，以 經濟 發(fā)展戰(zhàn)略為目標，實現不同產業(yè)的國資布局。 百聯模式從某種意義上說成為上海國資改革的趨勢，打破了上海國資條塊分割的局面，以行業(yè)為主線，將各部門的資源整合在一起，共同聯合打破了行業(yè)壁壘。2004年，電氣(集團)總公司、農工商(集團)總公司、汽車 工業(yè) (集團)總公司等國有控股公司和大企業(yè)集團順利實施重組。國有資產通過重組有進有退，合理流動。 (二)深圳模式 1987年7月，深圳率先成立了全國第一個國有資產管理專門機構市投資管理公司。1993年9月，深圳市國有資產管理委員會成立；同時，設立了市屬企業(yè)國有資產

13、管理辦公室，作為國資委的常設辦事機構。1994年8月，市國資委決定將深圳市建設(集團)公司改制成與市投資管理公司性質相同、機構相平行的資產經營公司深圳市建設投資控股公司，并將已核定的927億元國有凈資產授權給建設投資控股公司。當年底，在深圳物資總公司的基礎上成立深圳市商貿投資控股公司。由此，深圳形成“國資委國有資產經營公司企業(yè)”三層次管理運營模式。為了實現政企分開，在1996年把國資辦和投資管理公司徹底分開，在投資管理公司之外新建投資控股公司和商貿投資控股公司，從而形成3家國資經營機構。從2002年起，為了減少管理鏈條和提高監(jiān)管經營效率，對深圳集團公司等5家經營效益好的國企進行國資授權經營試點

14、，從而形成了國資管理的三層構架，即：第一層次是市國資委及其辦公室，其性質是政府機關，行使國資監(jiān)管和制定國資經營政策；第二層次是3家國資經營公司和5家授權經營公司；第三層次是3家國資經營公司下屬的國企和5家授權經營公司下面的國企。但隨著經濟的發(fā)展，三層次模式的 問題 也開始暴露，主要的問題是效率問題。為此，深圳市成立了國有資產監(jiān)督管理委員會。它替代了國有資產經營公司的職能，從而使“三層次”管理體制向“兩層次”的管理體制的嬗變。自此，國資委不僅要監(jiān)管企業(yè)中的經營性國有資產，還將承擔對行政事業(yè)性國有資產的監(jiān)管責任，從而徹底結束政府職能部門辦企業(yè)的現象。2005年8月3日，國資委批復18公司原由3家深

15、圳市屬國有資產經營公司持有的國家股，全部劃歸其實際控制人深圳市國資委，并已獲得國務院國資委正式批準。 深圳的國資改革情況實際上是全國的一個縮影，在國資退出競爭性領域而急劇集中的趨勢之下，國資監(jiān)管體系面臨變革。深圳的國資改革監(jiān)管體系實際上減少委托代理的層級，從而降低了交易成本，有利于提高國有資產運營的效率。 (三)珠海模式 1999年4月，珠海市委市政府為了加強對國資的監(jiān)管和運營，成立了“一委兩局”，實行“三塊牌子，一套班子”：珠海市國有資產管理局負責珠海國有資產經營管理工作；中共珠海市委企業(yè)工作委員會負責市屬國企、內聯國企黨組織工作；珠海市企業(yè)董事管理局負責市屬國企董事會和成員管理工作。同時搭建了以國有資產管理部門資產運營機構企業(yè)為主體的三層架構和三個體系，即：以紀檢、內審等為主的監(jiān)督體系、以企業(yè)重大決策等為主的管理體系和以資產保值增值等為主的運營體系。在管理上實現了三個轉變：在管理角色上實現了從政府職能管理到