當(dāng)前市場監(jiān)督管理改革所面臨的問題與解決對策

1、當(dāng)前市場監(jiān)督管理改革所面臨的問題與解決對策在地方政府的機(jī)構(gòu)改革的背景下，原食品藥品監(jiān)督管理局，工商行政管理局和質(zhì)量監(jiān)督管理局采取“三合一”的模式，成立綜合性的市場監(jiān)督管理主體一一縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局。在精簡機(jī)構(gòu)的背景下，這種綜合設(shè)置目前還只能是一種探索，效果需要時(shí)間來檢驗(yàn)。盡管一些地方新的綜合性市場監(jiān)督管理主體在市場監(jiān)管實(shí)踐中起到了積極作用，但在給企業(yè)帶來便利，在為政府減負(fù)的同時(shí)，一些問題也在實(shí)際的運(yùn)行中逐步顯現(xiàn)。一、機(jī)構(gòu)綜合改革后面臨的幾個(gè)難題（一）簡單的機(jī)構(gòu)合難以實(shí)現(xiàn)1+1 > 2的問題當(dāng)前的機(jī)構(gòu)合弁有多種模式，一個(gè)重要轉(zhuǎn)變就是將部門之間的外部協(xié)調(diào)為一個(gè)部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)，這在很大程度

2、上可以減少協(xié)調(diào)工作量，提高工作效率。 但實(shí)際上大部分地方政府對于大融合體制的設(shè)置，還僅僅是幾個(gè)部門簡單的拼湊在一起、對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的“物理性” 刪減或合弁。 具體到市場監(jiān)管部門內(nèi)部，由于實(shí)現(xiàn)了多部門的職能融合，業(yè)務(wù)流程的樹立需要按照新的思路和內(nèi)在邏輯進(jìn)行再造，這需要一個(gè)理順的過程，短時(shí)間內(nèi)根本無法實(shí)現(xiàn)。對外看似責(zé)任“無縫擔(dān)責(zé)”，對內(nèi)還是“各干各的”，造成大多數(shù)機(jī)構(gòu)合弁實(shí)際沒有實(shí)現(xiàn)真正的融 合，合弁后體制的優(yōu)越性根本無法顯現(xiàn)。這種片面的追求減機(jī)構(gòu)、減編制的改革方式對于現(xiàn)行的行政管理體系可能會造成得不償失，可能會陷入“方向正確、操作有誤、步子太急、反 反復(fù)復(fù)”的困境。 這方面體現(xiàn)比較明顯的就是技術(shù)

3、層面監(jiān)管的流程再造。例如食品藥品監(jiān)管問題，原本就是一個(gè)技術(shù)含量高于行政干預(yù)的系統(tǒng)性體系，根據(jù)“四個(gè)誰”的監(jiān)管原則，工作職能弁未與工商、質(zhì)監(jiān)等部門有交叉，如果硬性實(shí)現(xiàn)融合勢必出現(xiàn)職能“偏重”、“誰吞弁誰”的問題，進(jìn)而產(chǎn)生重此失彼的現(xiàn)象，最終削弱其他職能職責(zé)的履行。同時(shí)，上下改革 步調(diào)的不一致，造成了 “一個(gè)媳婦多個(gè)婆婆的現(xiàn)象”。多數(shù)單位實(shí)現(xiàn)“N合一”后，由于一個(gè)部門接受 N個(gè)上級部門指導(dǎo)的局面，在工作銜接、職能轉(zhuǎn)變方面存在一定的障礙。上級 部門的頻繁文件、各類專項(xiàng)治理、不同監(jiān)管模式、多項(xiàng)中心工作和協(xié)調(diào)配合，會議、培訓(xùn)頻 繁等各種問題在改革后出現(xiàn)，從基層執(zhí)法人員的反映看，已對此苦不堪言、怨聲載道。

4、 僅以會議為例， 一項(xiàng)主題會議 “應(yīng)付”多個(gè)上級部門，合弁后的單位需要參加會議的1個(gè)時(shí)間成本徒增到N個(gè)時(shí)間成本，造成行政時(shí)間上的浪費(fèi)。（二）新執(zhí)法主體難以解決執(zhí)法合法化的問題目前地方政府機(jī)構(gòu)改革的方案可謂“百花齊放”，以工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)、安監(jiān)等部 門進(jìn)行排列組合，甚至有些地方政府把旅游局也納入“大市場監(jiān)管”格局。合弁后的機(jī)構(gòu)盡 管名稱各異， 有些地方政府直接成立新命名的執(zhí)法主體，而有些地方政府為避免執(zhí)法主體不合法問題，采取一個(gè)局懸掛多個(gè)牌子的方式。無論是“幾合一”，作為新的執(zhí)法主體都面對一個(gè)問題，即：執(zhí)法權(quán)的合法性。行政處罰法第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人

5、民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！本褪钦f， 國務(wù)院或者經(jīng)授權(quán)的省一級政府可以作出 “一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的決定， 處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移由國務(wù)院或者經(jīng)授權(quán)的省級政府決定。但無論采取哪種方式，如果未按照行政處罰法第十六條規(guī)定予以授權(quán)，要想執(zhí)法主體合法，必須具備兩點(diǎn)：一是按照原執(zhí)法主體名義執(zhí)法（與合 弁后的“三定”方案向矛盾）；二是原執(zhí)法主體具有執(zhí)法資格的執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法（合弁沒 有實(shí)際意義）；三是為一個(gè)執(zhí)法人員辦法多個(gè)執(zhí)法證件（一對N?）。對此，一些合弁后的執(zhí)法主體為了避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格參照以上三條開展執(zhí)法活動。一些

6、新命名的執(zhí)法主體不得不參照第二點(diǎn)、 第三點(diǎn)開展執(zhí)法活動。也有一些新執(zhí)法主體不得不繞過執(zhí)法行為的合法化的障礙開展執(zhí)法活動。 這種新執(zhí)法主體的執(zhí)法合法化問題早已引起基層執(zhí)法人員廣泛的爭議，基 層工作人員的“無所適從”更彰顯基層工作人員對自我保護(hù)選擇上的“無奈”和對基層執(zhí)法 主體的“不尊重”。（三）工商干部隊(duì)伍情感上難以接受的問題在“N合一”機(jī)構(gòu)改革的浪潮中，唯有工商干部隊(duì)伍受到的沖擊最大，一直處于風(fēng)口浪尖上。先是部分干部隊(duì)伍被劃轉(zhuǎn)到食藥局，接著又進(jìn)行“各種各樣” 的合弁， 無一例外的是工商干部隊(duì)伍的職能在增加、人數(shù)在銳減。 即使這樣，一些領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)仍在“補(bǔ)刀” o例如：如皋局在機(jī)構(gòu)改革中，按照“

7、總體瘦身、基層強(qiáng)身”的原則，將 70%的干部職工充實(shí)到基層一線。對于“誰留機(jī)關(guān)、誰下基層”這個(gè)燙手山芋， 如皋市委、市政府出臺了機(jī)構(gòu)改革中嚴(yán)苛的“瘦身法”：“一律不提拔，一律不返城”，要求人員流向只能從近到遠(yuǎn)、從機(jī)關(guān)或城區(qū)到農(nóng)村；55周歲以下男性、53周歲以下女性，農(nóng)村工作經(jīng)歷不超過8年的，一律充實(shí)到農(nóng)村分局。這樣的政策， 就如同網(wǎng)上對公務(wù)員攻訐的帖子“你不想干可以辭職” 一樣刺痛人心，明確告訴基層工作人員“政治待遇免談、福利待遇不談”、“只講理想，不講現(xiàn)實(shí)，只講奉獻(xiàn)，不講索取”，而更有甚者，少數(shù)地方在工商工作人員劃轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)局后發(fā)現(xiàn)“編制丟了”。同時(shí)，作為這支平均年齡達(dá)到45歲以上的工商干部

8、隊(duì)伍要想迅速“轉(zhuǎn)型”，實(shí)現(xiàn)從“物理變化”到“化學(xué)變化”的轉(zhuǎn)變，無論從體制 完善、 深度融合上， 還是從能力跟進(jìn)、履職履責(zé)上都需要一個(gè)相當(dāng)長過程。陡然的擴(kuò)大這支干部隊(duì)伍的執(zhí)法領(lǐng)域，讓這支非專業(yè)隊(duì)伍做專業(yè)事務(wù)，背負(fù)“背不起”的責(zé)任，這樣的機(jī)構(gòu) 改革讓奉獻(xiàn)了一輩子的“老工商”情何以堪。（四）部門規(guī)章和法律法規(guī)難以及時(shí)跟進(jìn)的問題政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)施“N合一”執(zhí)法模式，是否是大勢所趨另當(dāng)別論，但在行使集中執(zhí)法權(quán)之前應(yīng)當(dāng)做到法律先行。政府或部門改革不能以“改革”的名義、拋棄法制精神。在法律之上若頂層無預(yù)先設(shè)計(jì)，基層執(zhí)法部門必定會 各自為政，“亂”就成為一種常態(tài)?；鶎觼y，只是亂一片，頂層亂就會亂一面。例如，在

9、近幾年，由工商總局牽頭的商事登記制度改革正逐步向縱深推進(jìn)。從實(shí)繳制到認(rèn)繳制、年檢到年報(bào)、 “先照后證”到“三證合一、一照一碼”等，每次登記注冊規(guī)則的改變都會全面影響 市場監(jiān)管的基礎(chǔ)性原則，這不僅是工商行政法規(guī)發(fā)生了改變，更影響著諸多部門的監(jiān)管規(guī)則。但執(zhí)行新政策、新規(guī)則的同時(shí)，基層工作人員在執(zhí)行過程中常常感到“無奈”：市場主體一 遍遍的詢問“年檢”相關(guān)事宜工作人員除了告訴以后要“年報(bào)”、其他還不清楚；窗口海量 發(fā)出去的網(wǎng)吧營業(yè)執(zhí)照因經(jīng)營戶不能取得網(wǎng)吧經(jīng)營許可證又不得不勸經(jīng)營戶辦理注銷手續(xù)；“三證合一、 一照一碼” 后銀行等相關(guān)部門還是索要機(jī)構(gòu)代碼證；工商登記基本信息已經(jīng)在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)

10、公示但很多企業(yè)還需要到行政單位開“誠信經(jīng)營”證明；要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，但如何事中事后監(jiān)管還在“摸石頭過河”。在部門規(guī)章嚴(yán)重滯后的同時(shí)， 各項(xiàng)法律法規(guī)也“姍姍來遲”，例如商事登記制度是否與公司法有沖突？地方工商、食 藥監(jiān)機(jī)構(gòu)改革、職能劃轉(zhuǎn)后的執(zhí)法工作是否與食品安全法有矛盾?如果披上改革的外衣就可以允許違背法律，那不僅僅是政府部門在堂而皇之的“闖紅燈”，實(shí)質(zhì)上是損害法律權(quán)威。（五）執(zhí)法部門的編制逐漸被“蠶食”的問題機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)該更多的從科學(xué)的職能履行考慮，從市場經(jīng)濟(jì)秩序健康發(fā)展考慮。改革中，從中央到地方政府都將市場監(jiān)管綜合執(zhí)法與正在開展的控編減編、政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革等工作，要求一起謀劃、一起

11、實(shí)施、一起落實(shí)。但 改革的實(shí)質(zhì)是行政執(zhí)法部門的編制成了 “唐生肉”，被這個(gè)“割”掉一塊，被那個(gè)“撕”掉 一塊，干部隊(duì)伍成功實(shí)現(xiàn)“瘦身”的同時(shí)，事務(wù)一項(xiàng)不少，還要承擔(dān)職責(zé)外的事情。例如文 明城市創(chuàng)建（建設(shè)）工作，工商行政管理部門牽頭的農(nóng)貿(mào)市場創(chuàng)建（建設(shè)）工作，無論從工作職能上還是技術(shù)層面上， 工商部門都不是農(nóng)貿(mào)市場主要監(jiān)管部門，卻因?yàn)檎我蛩夭坏貌煌度虢^大部分精力甚至基層局、所全員力量，“耕了別人的地，荒了自己的田”，還要落得時(shí)常因此被問責(zé)的困局。另外，地方政府雖然對市場監(jiān)管負(fù)總責(zé)，但相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會維穩(wěn)、食品藥品安全、特種設(shè)備安全、安全生產(chǎn)等中心工作，市場監(jiān)管未必能真正成為地方政府工作的重心

12、。而此時(shí)用這塊“唐僧肉”去換來中心工作的“長生不老”，正是兩害相權(quán)取其輕的必然后果。隨著流通領(lǐng)域食品安全管理職能及人員的劃轉(zhuǎn)，行政審批局的設(shè)立，以及地方政府中心工作的需要，行政執(zhí)法部門的編制還將逐漸被“蠶食”。盡管當(dāng)前許多地方采取機(jī)構(gòu)合弁的方式組成新的執(zhí)法主體，但事實(shí)上新的執(zhí)法主體的總編制數(shù)在縮減。事權(quán)未減少，編制卻在減少， 在職能為進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化、深入融合， 工作人員履職能力未全面提升之前，在監(jiān)管效能上很難有較大的提升。二、對策探討（一）要轉(zhuǎn)變1+1 > 2思維，解決好科學(xué)決策問題當(dāng)前，有部分人認(rèn)為成立綜合的市場監(jiān)管主體有利于整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，可以發(fā)揮各部門的優(yōu)勢， 例如工商部門隊(duì)伍

13、基本覆蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等基層，質(zhì)監(jiān)部門擁有完備的檢測技術(shù)支撐，能夠滿足日益復(fù)雜的監(jiān)管需求；食藥監(jiān)部門則具備食品藥品監(jiān)管優(yōu)勢。從部分已先試先行的“示范區(qū)”總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)看，整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源確實(shí)有其進(jìn)步意義，很多觀點(diǎn)認(rèn)為 產(chǎn)生了 1+1 > 2的效果。政府部門的職能融合雖是一個(gè)大趨勢，但職能融合與機(jī)構(gòu)刪減、合 弁性質(zhì)完全不同。簡單的說，機(jī)構(gòu)融合具有“化學(xué)性”，將兩種“物質(zhì)”充分“攪拌”后生 成一種新的物質(zhì)，這種物質(zhì)將表現(xiàn)出新的性征。而機(jī)構(gòu)合弁主要體現(xiàn)在“物理性”，盡管兩 種“物質(zhì)”被充分“攪拌”，弁沒有改變其物理性而產(chǎn)生新的物質(zhì)。很顯然，機(jī)構(gòu)改革的最 終目的是職能的融合。職能融合就需要對“化學(xué)

14、性”進(jìn)行分析。政府應(yīng)對即將合弁的機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分地調(diào)研，重新衡量“編制”與“事權(quán)”，哪些職能可以刪減、哪些職能需要加強(qiáng)、哪些職能比較相近、完成相應(yīng)職能需要多少編制等，每一項(xiàng)都要做出科學(xué)評估，每做一項(xiàng)決策必須要有依據(jù)支撐。 例如，如果政府認(rèn)為工商行政管理部門的編制可以劃轉(zhuǎn)到其他職能部門， 或可承擔(dān)更多的職責(zé)，那么政府就應(yīng)該對工商系統(tǒng)的事權(quán)進(jìn)行調(diào)研，在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上重新“三定”，而不是不拍腦袋、憑經(jīng)驗(yàn)做出決策。（二）要轉(zhuǎn)變先試先行思維，解決好法律滯后問題蓋樓要先打地基，市場監(jiān)管也離不開依據(jù)，也就是法律。政府機(jī)構(gòu)改革、集中行使執(zhí)法權(quán)是大勢所趨，但應(yīng)當(dāng)法律先行，不能以“改革”的名義、拋棄法制精神而違法。

15、頂層無設(shè)計(jì)， 下面必定各自為政，“亂”就成為新常態(tài)。任何一個(gè)秩序井然的市場經(jīng)濟(jì)體系一定是建立在運(yùn)行良好的法律體系之上的，反之，市場監(jiān)管將一片混亂。僅以2009年食品安全法生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管為例， 從法律層面上就存在對現(xiàn)做現(xiàn)賣食品加工作坊監(jiān)管主體歸屬不明、食品生產(chǎn)加工小作坊辦理相關(guān)證照相對困難、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力量薄弱以及生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全抽檢經(jīng)費(fèi)不足等問題?？梢?，出現(xiàn)問題不能歸結(jié)部門之間“推諉”“扯皮”，而應(yīng)看清法律上存在漏洞。如果部門不“推諉”就是“亂作為”，那么部門之間的“推諉”肯定是一種 常態(tài)。無論是工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局，還是現(xiàn)在的市場監(jiān)督管理局，只是國家監(jiān)管市場 體制的表現(xiàn)形式，弁不是

16、監(jiān)管好壞的根本。市場監(jiān)督管理體制改革不是目的，僅是促進(jìn)市場監(jiān)管科學(xué)化、常態(tài)化的一種手段。如果單純的只是要求出了事情有個(gè)單位“背責(zé)”，那這種 簡單的機(jī)構(gòu)合弁顯然可以達(dá)到這個(gè)目的。法治才是做好市場監(jiān)管的根本也是唯一途徑。如果是想從根子治好市場監(jiān)管的亂象，顯然機(jī)構(gòu)合弁弁不能解決問題。因此，在市場監(jiān)督管理體制改革中， 從國家層面上首要考慮的是面臨什么問題、要解決什么問題、怎么解決，尤其是 不能倡導(dǎo)先試先行，即使要先試先行也只能在一定的小范圍進(jìn)行，不能默許地方政府自己去“摸石頭”，搞“百花齊放”，防止法律、法規(guī)滯后造成的監(jiān)管亂象。（三）要轉(zhuǎn)變基層包干思維，解決好思想不穩(wěn)問題機(jī)構(gòu)改革，無論如何“變”，最終

17、把執(zhí)法 工作落到實(shí)處的是基層工作人員。在機(jī)構(gòu)改革中，將所有“矛盾”、責(zé)任下移，一味的通過 行政命令方式解決問題，將會造成基層干部隊(duì)伍思想上的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響基層執(zhí)法工作。 例如在由垂直管理到屬地管理的改革中，原本在市直部門的執(zhí)法人員可以在市內(nèi)進(jìn)行橫向交流，關(guān)于工作在農(nóng)村還是城市的問題可以內(nèi)部消化解決在實(shí)施屬地管理后，部分基層工作人員在農(nóng)村工作從暫時(shí)變?yōu)橛谰?，帶來諸多生活上、工作上的問題， 進(jìn)而帶來思想上的不穩(wěn)定。對此， 在機(jī)構(gòu)改革中務(wù)必要考慮到基層工作人員的現(xiàn)實(shí)生活、學(xué)習(xí)問題等，從四個(gè)方面確保干部隊(duì)伍穩(wěn)定：一是確?；鶎庸ぷ魅藛T行政編制不變，不能因?yàn)槿藛T劃轉(zhuǎn)、分流造成身份變化； 二是要重點(diǎn)解決有

18、城市劃入農(nóng)村工作人員的后顧之憂，可采取編制暫留市內(nèi)人員借調(diào)農(nóng)村的方式，在農(nóng)村人員逐漸招錄到位后將這些“老同志”逐批調(diào)回市內(nèi)，期間為其子女上學(xué)等問題廣開綠燈，位夫妻兩地分居給予一定的補(bǔ)助等；三是重視待遇， 要關(guān)心基層工作人員的工資待遇、政治待遇及工作壓力問題，可以借鑒深圳、上海的現(xiàn)有改革樣本，真正解決基層執(zhí)法人員的待遇問題。同時(shí)在干部提拔使用時(shí)要向基層傾斜，做到心往基層想，錢往基層投，人往基層流，用感情留人，事業(yè)留人；四是做好干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，系統(tǒng)、有針 對性的開展培訓(xùn)工作，讓這支干部隊(duì)伍盡快擔(dān)負(fù)起“N合一”后的新職責(zé)，迅速適應(yīng)新職能、新任務(wù)，而不能強(qiáng)加“一攬子”不會履行的職責(zé)，讓基層背負(fù)背不

19、起的責(zé)任。同時(shí)要建立科 學(xué)合理的追責(zé)制度，保護(hù)好這支監(jiān)管隊(duì)伍。（四）要轉(zhuǎn)變行政管理思維，解決好社會共治問題目前行政執(zhí)法部門采取的監(jiān)管方式以行政管理和監(jiān)督管理為主，這兩種監(jiān)管方式在實(shí)際運(yùn)行中需要投入巨大的行政成本，這巨大的行政成本也僅僅約束了少數(shù)違法違規(guī)經(jīng)營者，投入的“性價(jià)比”非常低。這種通過行政手段監(jiān)管數(shù)量龐大的市場主體、產(chǎn)（商）品的管理理念顯然已經(jīng)非常落后，也難以達(dá)到監(jiān)管需求， 在這種情況下， 機(jī)構(gòu)體制的改革和社會管理必須做出根本性的推進(jìn)，突破原有管理理論，把管治思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓嗡枷?。要徹底厘清工作職能，明確區(qū)分哪些職能是行政服務(wù)、哪些職能是行政指導(dǎo)、 哪些職能是行政執(zhí)法，在機(jī)構(gòu)改革中， 不能

20、再將其混為一談，而是要通過改革，把不該由行政執(zhí)法部門管理的事項(xiàng)移交出去，把該由行政執(zhí)法部門管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，要做到專業(yè)人做專業(yè)事、專業(yè)機(jī)構(gòu)做專業(yè)事，才能從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。 在行政管理和監(jiān)督管理過程中，不能只考慮執(zhí)法部門和監(jiān)管對象，一定要在二者之間引入社會，引導(dǎo)社會力量，匯集社會力量，充分利用12315、12365、12331、市區(qū)長專線等平臺的信息收集作用，也可以引入第三方監(jiān)管（例如：商業(yè)保證金、商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)體協(xié) 會、檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等），行政部門只專注構(gòu)建平臺、依法行政，在社會治理中運(yùn)用好消費(fèi)者 權(quán)益保護(hù)觸角、行政執(zhí)法手段、信息公示平臺這“三駕馬車”，做到快速反應(yīng)、依法處理， 及時(shí)向社會公示。要切實(shí)做好角色定位，尤其在依法查處違法違規(guī)行為過程中不能夠身兼數(shù)職，在收集證據(jù)時(shí)當(dāng)“警官”、在做出行政處罰時(shí)當(dāng)“法官”這種多角色執(zhí)法過程中容易導(dǎo) 致公權(quán)力非理性行使。（五） 要轉(zhuǎn)變?nèi)撕?zhàn)術(shù)思維，解決好人員不夠問