鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革-地方財政研究

1、財經(jīng)活頁2006年第18期（總第66期）遼寧省財政學會遼寧省財政科學研究所2006年9月25日本期主題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革按我國由一個農(nóng)業(yè)國家逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)為主的國家，在農(nóng)村社會構(gòu)建起城鄉(xiāng)社會統(tǒng)一性，并由此而使農(nóng)民享受國民待遇。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的這一宏觀背景發(fā)生變化時，舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制因種種的缺陷和問題顯得非常不合時宜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的變革成為改革的焦點。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制并不應該無所作為或者繼續(xù)被詬病為農(nóng)民負擔的根源。新的歷史條件賦予了新的歷史使命，在農(nóng)村不斷進步的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務體系是當務之急。2006年中央“一號文件”提出了原則性意見，“通過試點、總結(jié)經(jīng)驗、積極穩(wěn)妥地

2、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運行機制，精簡機構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會穩(wěn)定。要按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構(gòu)臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能?！蔽覈l(xiāng)鎮(zhèn)體制的歷史沿革新中國成立后，我國在鄉(xiāng)制上經(jīng)歷了一次反復，先是推行小鄉(xiāng)制，后來又重新實行大鄉(xiāng)制。1950年12月中央政府頒布了鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則和鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則，確認鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織，此即小鄉(xiāng)制。1954年9月，第一屆全國人民代表大會通過的中華人民共和國憲法和中華人民共和國地方各級人民代表大

3、會和地方各級人民委員會組織法規(guī)定，縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤銷了行政村建制，這就是大鄉(xiāng)制。從20世紀50年代后期到20世紀80年代中期，中國鄉(xiāng)級治理體制經(jīng)歷了三次變化：一是建立政社合一的人民公社，二是“四清”、“文革”時期的“一元化領(lǐng)導”，三是強調(diào)黨政分、政企分開，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，掛起黨委、政府、經(jīng)聯(lián)社三塊牌子。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年，我國內(nèi)地31個省、自治區(qū)、直轄市共有36952個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為1007個。自改革開放以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革大體上可分為四個階段：(1)1980年-1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；(2)1986-1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“

4、村民自治”；(3)1990-1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務化體系；(4)1998年至今的農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。在全面取消農(nóng)業(yè)稅、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村的新的歷史條件下，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革即將展開。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中存在的突出問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難1985年，我國開始普遍實行撤除公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)和人員一直不斷膨脹，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政困難埋下了伏筆。由于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，實質(zhì)上是著眼于減少“辦事”人員，并沒有減少“拿錢”人員，因而或隱或顯地促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)和人員的臃腫，從而加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，收支矛盾異常突出。不

5、管鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，相應機構(gòu)一應俱全，工作人員劇增，工資調(diào)整頻繁，教育、計生、農(nóng)業(yè)等部門的法定支出增長具有剛性，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾日趨尖銳。據(jù)測算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入增長與支出增長的比例達到1:2.3，收入的增幅遠遠趕不上支出的增幅。在此情況下，要保教師工資上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就只有虛列收支、掛帳、欠發(fā)工資或者舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成有許多方面的原因。一是政府借貸辦企業(yè)、建基地而效益不佳；二是超過自身能力搞硬件建設(shè)；三是借貸完成稅費上交或墊付利息；四是年終兌現(xiàn)欠發(fā)工資；還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為政府運轉(zhuǎn)困難而被迫借債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能有效提供公共產(chǎn)品，由于保工資、保運轉(zhuǎn)困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)發(fā)展投入，無力支持生產(chǎn)、經(jīng)營和

6、流通條件的改善，無力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府威信下降鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)成本居高不下，為了增加收入，便加大稅費，尤其是費的征收，加重了農(nóng)民負擔。這不僅嚴重損害了農(nóng)民的積極性，也損害了政府在廣大農(nóng)民心目中的形象。調(diào)查資料表明，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農(nóng)民掌握了自己的人力資源，同時也有條件地控制了自己的經(jīng)濟資源，逐步遠離了政治資源，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府也逐步喪失了對農(nóng)民的控制力，政府的權(quán)威下降。在經(jīng)濟生活中，小農(nóng)戶無法應對大市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民排憂解難十分有限，政府威信受到損害；在公共事業(yè)建設(shè)中，一些地方甚至出現(xiàn)如“人民教育人民辦”、“人民道路人民建”等“人民怕人民”的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

7、不到位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包。政府職能轉(zhuǎn)變滯后于農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求。一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和政治職能失調(diào)，在實際工作中不能正確處理好發(fā)展生產(chǎn)力與行使政府政治職能這兩者之間的關(guān)系。例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“發(fā)展生產(chǎn)力、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”為借口，弱化了社會管理和服務職能。二是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分直接介入農(nóng)村微觀經(jīng)濟活動，忽略了公共管理的職能；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為具有自身經(jīng)濟利益的主體，從而在不同程度上忽略、扭曲、或者放棄了公共管理方面的職能；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為中帶有過分明顯和直接的地方利益動機，從而在不同程度上與其他方面的利益和整體的利益發(fā)生沖突。

8、所有這些問題，已經(jīng)開始對一些地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟和社會的更進一步發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不合理，效率低下1 .機構(gòu)過多，條塊分割。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有黨委、政府和人大，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人民武裝部，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委序列的機構(gòu)一般設(shè)有紀檢委、黨委辦公室、組織科、宣傳科、社會綜合治理辦公室、團委、婦聯(lián)、工會。大多數(shù)地方的縣直部門都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有分支機構(gòu)，形成“七站八所”的局面?！鞍怂币话闶钦畽C構(gòu)，行使一定的行政和執(zhí)法職能，如工商所、稅務所、派出所、國土所等，多數(shù)實行垂直管理，由上級主管部門掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)管理，難以協(xié)調(diào)其工作，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能。“七站”則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單

9、位，有廣播站、農(nóng)電站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、林業(yè)站、種子站、文化站、獸醫(yī)站、農(nóng)經(jīng)站等，多數(shù)需要投入，卻被上級職能部門甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。2 .領(lǐng)導職數(shù)過多，嚴重影響工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一般設(shè)黨委書記一正兩副，鎮(zhèn)長一正三副，專職人大主席、人武部長、組、紀、宣委員為副鄉(xiāng)級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常設(shè)置的副鄉(xiāng)級以上崗位多達11個之多。要統(tǒng)一指揮，一把手的協(xié)調(diào)工作量也大大增加。領(lǐng)導崗位多，就相應減少、擠占了工作人員的崗位。崗位升格，就容易增設(shè)具體辦事人員崗位，因此就產(chǎn)生自用編外人員相應增加。3 .鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員配置不合理，出現(xiàn)“無人做事”現(xiàn)象。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員的嚴重超編、人員配置不合理的問題，費稅改革后的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革通過人員

10、兼職、機構(gòu)合并、職能重組等方式進行。但是，調(diào)查資料表明，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都有若干上級“人、財、物”主管部門，各吹各的調(diào)，因而在具體的操作過程中發(fā)生缺位、越位、失位等問題，甚至使職能部門如同虛設(shè)，“事無人做”現(xiàn)象時常發(fā)生。這種狀況還往往引發(fā)相關(guān)部門為了完成分配任務，杜撰工作業(yè)績，呈報虛假數(shù)據(jù)，進而使政府工作得不到落實，影響農(nóng)村的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策機制和干部任用考核制度不規(guī)范我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動頻繁，每一任領(lǐng)導都按照自己的思路來規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有長遠發(fā)展規(guī)劃，政策缺乏連續(xù)性，一些工程項目經(jīng)常半途而廢。同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核缺乏長遠性、科學性，只注重眼前效益，導致了許多所謂的“政績工程”的出現(xiàn)。近年我

11、國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的實踐隨著改革的進一步深化，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與社會主義的市場經(jīng)濟和民主法制的要求已經(jīng)越來越不適應。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府已經(jīng)成為刻不容緩的事情?！案母锖途啓C構(gòu)、壓縮人員、節(jié)減開支、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能”始終是農(nóng)村稅費改革試點的配套政策要求。首先開展農(nóng)村稅費改革試點的安徽以及后來的江蘇、湖北、湖南、黑龍江等省，相繼開展了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為重點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革試點。在試點的基礎(chǔ)上，國務院于2004年開始在一些地區(qū)統(tǒng)一部署了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作，并在2005年3月提出了“統(tǒng)一思想、明確方向、堅定不移、有序推進，積極穩(wěn)妥、試點先行”的要求，進一步推動了各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)

12、綜合配套改革工作。截至2005年6月，全國共有17個?。ㄊ小^(qū)）、157個縣（市、區(qū)）的1953個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）相繼開展了機構(gòu)改革試點工作。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革試點的主要做法當前全國各地進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試點主要可以分為三種：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為主。例如，黑龍江、陜西等省改革的重點內(nèi)容是轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)機構(gòu)、分流財政供養(yǎng)人員、調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制等，其內(nèi)容與措施相對比較單一。相對全面的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革”。如湖北省除了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革”的內(nèi)容之外，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務消費行為、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的市場化轉(zhuǎn)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的社會保障制度建設(shè)等。其思路較寬，內(nèi)容廣泛，具有較強

13、的綜合性。以農(nóng)村綜合改革為主，著力于建立農(nóng)村基層工作新機制。如安徽，除了以上兩種改革的內(nèi)容之外，具有更加突出的特點，提出了建立農(nóng)村基層管理新體制、建立農(nóng)村公共品供給新機制，建立“三農(nóng)”社會化服務新體系，建立農(nóng)村工作考核新辦法。改革的思路更寬，綜合性更廣。從改革的具體內(nèi)容來看，主要包括以下幾點：1.整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，精簡合并黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)。各地黨政機構(gòu)設(shè)置改革典型做法改革省份主要做法湖北將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導機構(gòu)設(shè)置為黨委、人大和政府，不再設(shè)立專門的政協(xié)機構(gòu)；全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)統(tǒng)一推行“三辦一所”的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。黑龍江鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)設(shè)置2個綜合辦公室，或者只

14、設(shè)綜合性崗位；人大和工青婦等群眾團體的日常工作由綜合辦或設(shè)置專職崗位承擔。安徽（宣城）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)/、再上下對口，統(tǒng)一建立“四室一部”，即黨政、經(jīng)濟發(fā)展、社會事務、計劃生育辦公室和人武部。陜西在明確和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)歸并為三個綜合性辦公室，即黨政辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會管理辦，也可M、設(shè)專門辦公室，只按崗位配備專職干事或助理等。2.推行黨政干部交叉任職，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位數(shù)量試點省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職數(shù)設(shè)置情況改革省份主要做法湖北每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)模大小設(shè)黨委委員7-9名，黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，2名黨委副書記，1名擔任人大主任，1名兼任紀委書記，兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的黨委委員2-3名，兼任人武部部長

15、等職的黨委委員2-3名。陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)控制在6名，黨委書記兼任人大主任，副書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，副書記兼任紀委書記，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長2名，人大副主任1名；鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口超過5萬人的，可增配1名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。3.嚴格控制機構(gòu)編制，精簡分流財政供養(yǎng)人員在控制機構(gòu)方面，湖北省按照地域面積、所轄人口和財政收入狀況等因素，分三類地區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)嚴格控制編制，一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制分別不得超過45名、40名和35名。在分流財政供養(yǎng)人員方面，采取分的辦法主要有：退休和提前離崗退養(yǎng)；選派優(yōu)秀干部到村組織任職；一次性買斷工齡；到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)；政府出面組織勞務輸出，到外地打工；公費學習，三年后分流停薪，等等。采取人員分流的政策主

16、要有：全部清退無編人員和臨時雇用人員；保留被分流公務員的身份，發(fā)放基本工資，并有權(quán)參加下一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)競爭上崗；對自謀職業(yè)的分流人員，納入企業(yè)下崗再就業(yè)范圍，享受再就業(yè)優(yōu)惠政策；對一次性買斷身份人員發(fā)放一次性經(jīng)濟補償金；對創(chuàng)辦經(jīng)濟實體的，政府在經(jīng)營場地、地方稅費減免等方面給予支持和優(yōu)惠；引導、鼓勵分流人員組建農(nóng)工商開發(fā)公司；給被分流人員解決社會保障問題，等等。4 .鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。(1)湖北：服務組織市場化趨向。第一，除農(nóng)村中小學、衛(wèi)生院、財政所外，其余直屬事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)或中介服務組織。單位人員要在政府幫助解決社會保障、并給予一次性經(jīng)濟補償?shù)那疤嵯?，買斷工齡、置換

17、身份，推出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制和財政供養(yǎng)序列。第二，轉(zhuǎn)制單位原來所承擔的行政管理職能和公益性服務職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三辦一所”，行政執(zhí)法職能由縣級政府行政主管部門承擔，經(jīng)營性服務職能完全放開。第三，轉(zhuǎn)制單位原來承擔的各項公益性職能，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔責任、提供資金，并按照市場化原則和服務工作量化的辦法，采取政府招標、項目招投標和合同化管理等多種形式進行，變養(yǎng)人為養(yǎng)事。第四，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府是提供公益服務的責任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級業(yè)務主管部門負責確定服務項目，縣級業(yè)務主管部門負責服務項目預算，縣級財政將農(nóng)村公益事業(yè)服務經(jīng)費按照部門預算要求納入政府財政預算。第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)農(nóng)村社會化公益性服務需要，充分利

18、用轉(zhuǎn)制單位原有人員的經(jīng)營管理經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢，引導組建農(nóng)業(yè)服務中心、廣播文化服務中心、畜牧獸醫(yī)服務中心和計劃生育服務中心等企業(yè)組織；這些企業(yè)有權(quán)參與政府關(guān)于農(nóng)村公益性服務招投標項目，并按照合同化管理的要求，完成政府委托的公益性服務工作。第六，參與競爭政府農(nóng)村公益性服務項目的人員，必須針對服務項目的要求，具有專業(yè)資質(zhì)，承擔政府服務項目按“一事一議”辦法辦理，定項目不定人。（2）江蘇：強化政府公益性服務責任趨向。第一，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔的行政管理職能劃歸行政機關(guān)，將生產(chǎn)經(jīng)營性業(yè)務分離出來，引入市場機制，將公益性職能重新整合，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)的設(shè)置統(tǒng)籌規(guī)劃、通盤安排，不交叉重復，綜合設(shè)置事業(yè)單位，經(jīng)費由

19、財政保障；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位一般控制在5個，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過7個；第三，有些事業(yè)單位可跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個事業(yè)單位；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置自收自支事業(yè)單位。5 .鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導產(chǎn)生方式。湖北咸安：班子成員實行“兩票推選”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員必須首先獲得群眾的推薦票，然后獲得黨代會和人代會的選舉票。兩關(guān)過后，產(chǎn)生黨委委員，冉在黨委委員中，由全體黨代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、副鎮(zhèn)長等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”一一黨委書記的產(chǎn)生，打破過去的黨委會任命制，改由全體黨代表“差額直選”。6 .撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是在政府主導下進行。2001年民政部聯(lián)合有關(guān)部門下發(fā)了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作的指導意見，對各地正在開展的撤并

20、工作進行了指導。中央2004年1號文件對城鄉(xiāng)并鎮(zhèn)提供了政策支持，文件要求“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實行并村”。各地對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)采取了積極態(tài)度，例如，云南省2004年8月做出決定，到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15位右。截至目前，我國29個省份已經(jīng)基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。1999年以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量變動情況指標199920002001200220032004鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）447414373540161390543802836952鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口（萬）1.831.851.982.002.022.05數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒1999年以來遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量變動

21、情況指標199920002001200220032004鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）115611341585141810111007數(shù)據(jù)來源：遼寧統(tǒng)計年鑒2005»7.縣鄉(xiāng)財政體制改革。農(nóng)村稅費改革試點以來，原有的縣鄉(xiāng)財政困難越來越突出。為緩解縣鄉(xiāng)財政困難，財政部推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。2005年7月，國務院關(guān)于2005年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知要求：為深化農(nóng)村稅費改革試點，要根據(jù)財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，繼續(xù)改革完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常經(jīng)費支出需要，積極推行和完善“省直管縣”財

22、政管理體制改革和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革。（1） 財政“省管縣”?！笆」芸h”財政體制是相對于“市管縣”財政體制而言的。建國初期，我國省以下財政主要實行的就是“省管縣”財政體制。上世紀八九十年代，“市管縣”代之“省管縣”成為地方財政管理體制的主流模式。近年來，全國部分省份又從解決縣鄉(xiāng)財政困難的角度出發(fā)，重新探索回歸“省管縣”財政體制。通過財政體制的“扁平化”進而帶動行政體制的“扁平化”，形成分稅分級在省以下的實質(zhì)性貫徹。政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可以有效實現(xiàn)政府機構(gòu)的精簡，降低行政運行成本，防止基層財政轉(zhuǎn)移支付資金“漏出”，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。（2） 鄉(xiāng)財縣管?！班l(xiāng)財縣管”是為

23、了配合農(nóng)村稅費改革在基層財政內(nèi)部推出的一項改革舉措，改革的目的是通過縣級財政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支行為，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入、合理安排支出，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的不合理膨脹，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，進而維護農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定。鄉(xiāng)財縣管作為農(nóng)村稅費改革的一項配套改革措施同稅費改革的進展密切相關(guān)。各地鄉(xiāng)財縣管實施方案中有四點主要內(nèi)容是一致的。其一，預算共編?？h級財政部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導意見并報同級政府批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再根據(jù)縣級財政部門的具體指導意見編制本級預算草案并報批。其二，賬戶統(tǒng)設(shè)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計，由縣財政會計核算中心（縣財政派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)）代理

24、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計賬務，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務。相應取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在各銀行和金融機構(gòu)的所有賬戶，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)縣財政專戶的分賬戶，如“工資專戶”、“結(jié)算專戶”、“日常支出專戶”等。其三，收入統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)外收入全部納入縣（市）財政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的預算內(nèi)收入就地全額繳入縣（市）國庫,預算外收入就地全額繳入縣（市）財政預算外專戶，縣（市）財政總會計根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳的收入類別和科目，對預算內(nèi)外收入分別進行登記核算。其四，集中收付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)外資金全部納入預算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項收入統(tǒng)一繳入縣國庫，縣財政會計核算中心（或縣財政的監(jiān)督機構(gòu)）按照文件規(guī)定安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金撥付順序。各地“鄉(xiāng)財縣管”改革堅

25、持“三權(quán)”不變：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權(quán)不變?？h鄉(xiāng)財政之間的收入范圍和支出責任仍按規(guī)范的財政體制進行劃分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算、決算草案和本級預算調(diào)整方案的編制仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結(jié)余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項債權(quán)債務仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有和承擔。三是財務審批權(quán)不變。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按規(guī)定程序?qū)徟?。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革試點中出現(xiàn)的主要問題1 .改革中的形式主義嚴重。在改革的壓力下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開始時都應上級政府的要求，簽立了責任狀，最后都能通過各種方法達到上級要求的指標，但是這種改革大多是停留在形式上的，只在上級部門考核的

26、時候發(fā)揮作用，并未達到實際的效果。特別是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位名義上改制，但在實際工作中，原來的“七站八所”還依然存在。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大院各類站、所、辦和中心的牌子上掛了十幾個，專門用來應付上級業(yè)務部門的各種檢查。一些事業(yè)單位的管理權(quán)限，沒有真正下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2 .鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員編制管理混亂。許多地方的組織、人事、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生等部門都有權(quán)進人，部門各行其是、多口進人的現(xiàn)象比較普遍。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工作人員既不按職位或崗位管理，也不按行政和事業(yè)管理，人員管理的隨意性較大，人員混崗現(xiàn)象嚴重，分不清行政編制和事業(yè)編制，分不清正式人員和非正式人員，給精簡機構(gòu)、分流人員和事業(yè)單位改革帶來了很大的麻煩。3

27、.多級聯(lián)動和銜接問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的問題，不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的問題。在當前“條條壟斷、塊塊分割”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的“塊塊”本來就不多，單獨鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革會很快在周圍的環(huán)境下陷入困境。因此，縣鄉(xiāng)改革必須聯(lián)動。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”多數(shù)是過去計劃經(jīng)濟體制下，由政府興辦的事業(yè)單位，承擔著公益性的職能，運轉(zhuǎn)靠向農(nóng)民收費，成為加重農(nóng)民負擔之源，是這次改革的重點和難點。而這些單位的主管部門在縣市，如果下改上不改，就很難改到位。條塊分割是中國基層政府格局的基本特征。湖北省咸寧市咸安區(qū)的七站八所改制之后，省級部門原來對“七站八所”的補貼和項目經(jīng)費沒有明確的政策規(guī)定，對接不上。條塊劃分、資金劃撥問題上如何進行銜

28、接是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的障礙之一。4 .改革成本問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是非常必要的，但是關(guān)鍵在于改革的成本。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和事業(yè)管理體制的改革，會達到精簡機構(gòu)、裁汰人員、降低行政成本的目的，但是，改革是需要成本的。例如，湖北省麻城市在2004年的改革過程中就遇到了這樣的問題。據(jù)測算，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革需要成本4952.7萬元，除了向省借資金1500萬元，自籌資金2814.9萬元外，還有一定的缺口。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位處于“空殼”狀況，有的甚至資不抵債，根本沒有財力來辦理職工養(yǎng)老保險和買斷職工身份，實際上需要財政兜底，改革成本進一步增大。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有充分的思想準備，不可能一蹴而就。5 .農(nóng)村

29、服務社會化的問題。農(nóng)村服務社會化，是指將原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務，如農(nóng)技、水利、農(nóng)機、畜牧、農(nóng)資、森林防火、文體廣播科技、計生等大量地轉(zhuǎn)移給一些社會中介機構(gòu)和非贏利組織。在改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將量化后的公共服務項目公開向社會招標，各企業(yè)、組織展開公平競爭。從某種意義上講，就是通過農(nóng)村服務社會化的途徑來實現(xiàn)“七站八所”和企事業(yè)單位的順利轉(zhuǎn)制。轉(zhuǎn)變政府職能的前提是轉(zhuǎn)移出來的職能要有載體來承接。同樣，要實現(xiàn)農(nóng)村服務社會化，必須有發(fā)育完善、健全的鄉(xiāng)村中介機構(gòu)和民營企業(yè)。然而。目前我國鄉(xiāng)村的中介機構(gòu)面臨許多問題和挑戰(zhàn)，如行政化色彩強烈，開展服務的能力、自身管理、創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的能力有限，缺乏法律和相關(guān)的

30、制度環(huán)境，沒有得到農(nóng)民的廣泛認可，缺乏必要的監(jiān)督，等等。在這樣的現(xiàn)實情況下，采取農(nóng)村公共服務社會化的方式改革，會使農(nóng)村的公共服務缺位甚至停滯。6 .缺乏群眾參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革在很多方面存在政府單方面的制度供給，無法看到真正的民意，得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位的人員的支持，如果僅僅單方面推動改革，則此項改革將面臨較大的阻力，無法調(diào)動基層政府人員的積極性和主動性，改革可能會流于形式或夭折。改革的實踐反復證明，“自上而下”、缺乏群眾參與的改革很少能取得成功，至少不會取得較大的成功。7 .鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革可能會落入“循環(huán)改革”的陷阱。循環(huán)改革是“驢推磨”式的改革，即當前改革所取得的成果成為今后改革的對象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)

31、機構(gòu)改革自上世紀九十年代就開始了。2004年，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為36952個，比1999年減少7789個。據(jù)民政部計算，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精簡機構(gòu)17280個，裁減財政供養(yǎng)人員8.64萬人，減輕財政負擔8.64億元。但從實際效果來看，并無實質(zhì)性進展。一味地單純撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和精簡人員是不夠的，而要靠整個政府職能的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不轉(zhuǎn)變，會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革落入“循環(huán)改革”的陷阱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇改革的實踐證明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的思路，必須結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域特點，最終建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度的基本走向與現(xiàn)實選擇的結(jié)合。從現(xiàn)代國家構(gòu)造的角度設(shè)計現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，由資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變，管制型向服務型轉(zhuǎn)變，改善治理方式，用

32、市場和政府的多元治理，消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中不適應的體制障礙。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)改革的目標是逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政府建設(shè)為有限政府、效能政府、服務政府及法治政府，使之符合科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制改革方式，目前學術(shù)界主要有四種不同的解決方案：一是將全國現(xiàn)有39240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制撤銷，一律改設(shè)為縣級人民政府的派出機構(gòu)；二是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變職能，科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運行機制和監(jiān)督機制；三是劃小縣級行政區(qū)劃，實行小縣制，縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制，用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的職能；四是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即在將農(nóng)村社區(qū)事務與國家事務適當區(qū)分后，國家通過強制

33、性法律預期方式，將基本的社會規(guī)范和目標確定下來，社區(qū)在法律的框架內(nèi)實行廣泛的自治。這四種模式介紹的都是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的可能走向，各有其優(yōu)缺點。從總體上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革主要涉及的是縣級改革的配套和村民自治的進一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、整體思考、上下配套。改革的目的是為了進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理，更好的服務農(nóng)村社會，最終實現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。而各地的實際情況各不相同，在實際的改革過程中，應該因地制宜，選擇適合本地的改革模式，而不能搞一刀切，強制的實行一種模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的重中之重，隨著農(nóng)村稅費改革的深入和取消農(nóng)業(yè)稅的落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)也需要相應調(diào)整。鄉(xiāng)

34、鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員負擔的減輕，消除農(nóng)民負擔反彈的隱患，以徹底、永久地跳出“黃宗羲定律”的歷史怪圈，并為轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，服務于新農(nóng)村建設(shè)奠定良好的政治基礎(chǔ)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層管理所出現(xiàn)的一系列問題是相互關(guān)聯(lián)的，因而在全面構(gòu)建和諧社會背景下解決這些問題要求有一個全面、系統(tǒng)、整體的運作。一、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府臃腫、財政供養(yǎng)人員過多已是不爭的事實。這不僅給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了很大的負擔，也加重了農(nóng)民的負擔，不利于全面和諧社會的構(gòu)建。因此精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機構(gòu)，大力裁減財政負擔人員不僅具有必要性，而且具有緊迫性。1 .精簡機構(gòu)，推進事業(yè)單位改革。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務的責任，結(jié)合本地區(qū)的不同情況推動公共服

35、務機構(gòu)改革，在有條件的地方推行公共服務民營化。在政府財力有限的情況下，適當引進社會資本進入公共服務領(lǐng)域，不但可以解決政府資金短缺，提高公共服務質(zhì)量和水平，擴大公共事業(yè)規(guī)模，還能促進運行體制和機制的改進、活力的提高以及再生能力的增強。對于治安、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保等公共性較強的服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要承擔應盡責任。2 .推動動人事制度改革，大力裁減富余人員。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的逐漸轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政工作人員也會相應的減少，而從事服務的人員會有所增加，這就要求加快人事制度改革的力度，大量裁減財政供養(yǎng)人員。二、以財政體制改革推動財政層級扁平化，進而推動行政層級扁平化財政體制扁平化改革，在近期可以達到提高財政資金使用效率的目的，長遠來看，是推動政府行政體制改革的重要力量。在農(nóng)村稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅的情況下，縣鄉(xiāng)財政困難，國家推行財政體制上