全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益 全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益2007-02-02 21:55:56農(nóng)村土地承包法主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)形式，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，首要

2、的是保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。（中經(jīng)評論·北京）我國農(nóng)村土地承包法的正式頒布和實(shí)施，改變了我國長期以來主要依靠政策規(guī)定、合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的狀況，標(biāo)志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了直接的法律保護(hù)，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)提供了法律保障，其意義重大而深遠(yuǎn)。但是，我們也必須看到，農(nóng)村土地承包法主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未

3、能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的評估與分析（一）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)申仍然可能受到村集體的侵害農(nóng)村土地承包法對村集體調(diào)整、處置農(nóng)民的承包地做了嚴(yán)格的限制，但是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不會因此在短時期內(nèi)就可免受集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部的侵害。這是因?yàn)椋旱谝?，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系和利益沖突不可能因?yàn)閲曳€(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的法律文本的出現(xiàn)而得以化解。雖然伴隨人口增長類型的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口不斷向外流動轉(zhuǎn)移，我國鄉(xiāng)村

4、人口在年達(dá)到最高值億人之后開始出現(xiàn)下降的趨勢，年下降至億人，農(nóng)戶家庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系提供了一定的條件；但是，在許多地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系沖突和利益沖突不可能因?yàn)榉晌谋镜某霈F(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除。只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就有可能受到侵害。第二，國家的外在法律制度規(guī)則內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則需要時日。農(nóng)村土地承包法雖然照顧到了農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，但是，對于農(nóng)村社區(qū)來說，這一法律畢竟是一項(xiàng)外在的制度規(guī)則。農(nóng)村土地承包法以土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化為基本立法取向，但是，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，基于平等的社員權(quán)，農(nóng)民要求進(jìn)

5、行土地調(diào)整，而國家物權(quán)化的立法取向要求穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這二者之間必然會發(fā)生沖突。這就決定了外在的國家法律制度規(guī)則要真正內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民自覺的內(nèi)在制度規(guī)則需要時日。第三，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場需求遠(yuǎn)高于市場供給、流轉(zhuǎn)又缺乏第三方監(jiān)督的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織很容易在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。我國人多地少，城鎮(zhèn)化相對滯后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移緩慢，由人口和勞動力流動、遷移拉動的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場供給遠(yuǎn)不能滿足市場需求。在這種情況下，受利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟(jì)組織很容易憑借集體土地所有權(quán)強(qiáng)制性地要求農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地，從而使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受侵害。（二）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在國家土地征用中

6、事實(shí)上集體性地受到了侵害我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期延續(xù)下來的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國城鎮(zhèn)各類建設(shè)用地一律由國家統(tǒng)一行政劃撥，建設(shè)用地增量則主要來自國家對集體和國有農(nóng)地的征用。改革開放后，面臨耕地被大量占用的嚴(yán)峻形勢，為了更好地運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關(guān)系，保護(hù)耕地，國家從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外，所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家權(quán)力來征用。在年修訂的土地管理法中正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制制度相結(jié)合，成為政府實(shí)施土地

7、利用規(guī)劃管理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制的重要措施。我們知道，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，由于土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)換，土地價格會從農(nóng)用地價格的水平上漲至建設(shè)用地價格的水平，從而出現(xiàn)土地漲價，即土地增值。這種土地增值發(fā)生在土地用途轉(zhuǎn)換的情況下，而土地用途轉(zhuǎn)換又以土地利用規(guī)劃和土地用途管制為前提。事實(shí)上，土地利用規(guī)劃由于限定了不同區(qū)位土地的開發(fā)利用方向，因此，也就預(yù)先設(shè)定了土地發(fā)展權(quán)。那些規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地，由于規(guī)劃允許進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，因此享有土地發(fā)展權(quán)，其市場價格就會升高至建設(shè)用地價格水平；而那些規(guī)劃禁止轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，由于不能用來開發(fā)建設(shè)，土地發(fā)展權(quán)受到限制，其市場價格會保持在農(nóng)用地的市場價格水平上。這種在土地用途轉(zhuǎn)換過程中由土

8、地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對應(yīng)，也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。這種土地增值并非因土地使用者的投資和勞動而形成，而是與政府管制相聯(lián)系的建設(shè)用地稀缺性增值以及城市建設(shè)投資外部性增值。因此，這種土地增值應(yīng)由社會共享，而不能由規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地使用者獨(dú)得。從理論上講，土地征用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地漲價歸公的一個可選擇辦法。以土地征用的方式對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行政府管制，有利于政府運(yùn)用強(qiáng)有力的行政手段，按照土地利用規(guī)劃確定的土地利用方向，有計(jì)劃地控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保護(hù)農(nóng)用地；同時，通過土地征用，能夠把土地利用規(guī)劃事先設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)收歸政府擁有，由政府統(tǒng)一行使和處置土地發(fā)展權(quán)，從而

9、取得土地增值收益，再將這種收益用于適當(dāng)?shù)姆窒砣巳骸０蠢碚f，在這種土地增值收益中，來源于城市建設(shè)投資外部性引起的建設(shè)用地資本增值部分，應(yīng)歸城市建設(shè)投資者分享；來源于土地用途管制下的建設(shè)用地稀缺性增值部分，則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集體分享。這是因?yàn)?，土地利用?guī)劃和土地用途管制以限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地利用方向、犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益為代價，以追求當(dāng)代人的食物安全、人類代際之間的公平和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。我們沒有理由讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)眼前和遠(yuǎn)期公共利益的全部代價。試想，如果沒有土地利用規(guī)劃和土地用途管制，建設(shè)用地的市場供給就會增加，農(nóng)用地的市場供給就會減少，建設(shè)用地市場價格和農(nóng)用地市場價格就會通過市場均衡而趨向一致

10、，這種用途轉(zhuǎn)換所帶來的土地增值就必然會縮小。在我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有制并實(shí)行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地使用制度下，以土地征用實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)歸公和土地漲價歸公的制度安排，其現(xiàn)實(shí)的具體表現(xiàn)形式就是所謂的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排。這種制度安排是指通過土地征用將轉(zhuǎn)用農(nóng)地的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)，在轉(zhuǎn)權(quán)過程中，由國家向農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以優(yōu)惠的價格支付征地補(bǔ)償費(fèi)用；而在轉(zhuǎn)權(quán)后，由縣（市）政府代行國家土地所有權(quán)職能向建設(shè)用地者出讓或劃撥土地使用權(quán)，并取得土地收益。這種“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，而這種“轉(zhuǎn)權(quán)”又是在國家征用權(quán)的強(qiáng)力干預(yù)下進(jìn)行的，因此

11、，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不能保證土地漲價歸公后的合理分配，相反，直接誤導(dǎo)了土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的不公平分享。土地征用后，由于集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀匀欢坏匕凑绽碚撨壿?，土地出讓時取得的純收益要?dú)w于國家土地所有者；加上人們更多地從成本角度來理解土地的市場價值進(jìn)而理解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設(shè)投資效應(yīng)外溢的結(jié)果，因而把城市建設(shè)投資者而非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者視為理所當(dāng)然的土地增值收益的主要分享者。在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，縣（市）政府以公共管理者的身份按照農(nóng)地價格以征用的方式取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，再以國有土地所有權(quán)代理人的身份向城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)

12、用地，在此過程中，縣（市）以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓純收益等租、稅、費(fèi)的形式將土地增值收歸公有。而在其具體使用上，每畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建設(shè)，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（為元平方米）、耕地開墾費(fèi)（一般為元平方米，大城市地區(qū)最高為元平方米）和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)（分十五等，為元平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排以較低的農(nóng)地價格轉(zhuǎn)移了集體土地所有權(quán)，根本沒有“讓予”農(nóng)民多少利益，農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中應(yīng)當(dāng)集體享有的土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益不同程度地受到了剝奪。（三）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在農(nóng)

13、業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營中很容易受到侵害在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲存、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行專門投資的農(nóng)業(yè)公司、企業(yè)，是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程，實(shí)質(zhì)上是通過合約形式將生產(chǎn)者、加工者、銷售者和消費(fèi)者連接起來從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品鏈的延伸和市場自組織化的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最基本的合約形式是產(chǎn)品合約和土地要素合約。在產(chǎn)品合約中，農(nóng)產(chǎn)品是合約的主要標(biāo)的物，公司、企業(yè)和農(nóng)戶都是獨(dú)立的市場主體，農(nóng)戶是土地的實(shí)際占有者和使用者，其土地不會暫時或永久性地讓渡。而在土地要素合約中，公司、企業(yè)不是購買農(nóng)戶的產(chǎn)品，而是購買農(nóng)戶的土地、勞動力，農(nóng)戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的投資決策和合約選擇中，分散、弱小

14、的農(nóng)戶與公司、企業(yè)的談判地位完全不同。對于農(nóng)戶而言，其最常見的可投資的資本形態(tài)除了自有的土地之外，就是其勞動力。在政府實(shí)行土地用途管制和農(nóng)村勞動力近乎無限供給的情況下，農(nóng)戶沒有更多的投資選擇，其僅有的土地和勞動力資本近似于一種天然“沉淀”了的投資。而公司、企業(yè)的投資往往以貨幣資本、技術(shù)資本為主，其投資選擇是自由的。雖然與進(jìn)入其他領(lǐng)域的投資一樣，進(jìn)人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資也可能面臨實(shí)物的、地點(diǎn)的、技術(shù)的等各種類型的由投資專用性引起的套牢問題，但是，總的來說，公司、企業(yè)往往由于具有資本、技術(shù)上的優(yōu)勢和更多的投資選擇自由，在與農(nóng)戶的談判中具有明顯的優(yōu)勢地位。在大多數(shù)情況下，農(nóng)戶由于別無選擇而只能被動地接受公

15、司、企業(yè)提出的要求。如果土地利用規(guī)劃界定的土地用途不夠明確，或者土地用途管制執(zhí)行不嚴(yán)，就很難保證進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公司、企業(yè)其經(jīng)營目的純正。如果公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)不是真心實(shí)意地經(jīng)營、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了能夠長期支配土地并最終圈占土地，并利用政策和體制上的漏洞轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地以攫取巨額土地增值收益，那么，在利益誘導(dǎo)下，公司、企業(yè)憑借其強(qiáng)勢地位和游說能力，就很容易從土地上排擠農(nóng)民，游說政府修改土地利用規(guī)劃，私下轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，這必然會造成一些農(nóng)民非自愿性地失地、失業(yè)。實(shí)際上，這種情況在個別地方已經(jīng)發(fā)生了。（四）由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場存在著體制性分割，農(nóng)民的不動產(chǎn)權(quán)益不能得到充分實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元土地所有制下，我國

16、城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征用后新增的建設(shè)用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有的土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有的土地。而城市企業(yè)、城市居民等建設(shè)用地必須使用國有土地；需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征用將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑，形成了典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙軌制”。這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“雙軌制”不僅存在于大、中、小城市與農(nóng)村城鎮(zhèn)、農(nóng)村居

17、民點(diǎn)，更廣泛地存在于農(nóng)村地區(qū)眾多的中小城鎮(zhèn)內(nèi)部。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)發(fā)性動力強(qiáng)勁的地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)民住宅建設(shè)用地增長迅速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“雙軌制”特征表現(xiàn)得尤為明顯。在這些地區(qū)，大量的集體建設(shè)用地和大量的國有建設(shè)用地在“雙軌制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交錯。與此相對應(yīng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場被人為地分割為城市企業(yè)和城市居民的國有建設(shè)用地市場，以及農(nóng)民、農(nóng)村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體建設(shè)用地市場，城市企業(yè)和居民購買農(nóng)村集體建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制。由于地租規(guī)律和“地盡其利”的市場法則決定了建設(shè)用地天然地具有在城鄉(xiāng)企業(yè)、居民之間流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求，這就形成了存在于集體建

18、設(shè)用地和國有建設(shè)用地之間的隱形交易市場。比如，在不少地方，城市企業(yè)通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義上的合營、入股等形式進(jìn)入集體建設(shè)用地市場，一些城鎮(zhèn)居民通過與農(nóng)民私下買賣房屋也進(jìn)入了集體建設(shè)用地市場?？傊?，以二元土地所有制為基礎(chǔ)、與城鄉(xiāng)企業(yè)和居民的身份相掛鉤的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙軌制”，以及由此形成的建設(shè)用地市場分割，使農(nóng)民不動產(chǎn)權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)受到了不應(yīng)有的限制。（五）農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒有得到具有國家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記，農(nóng)民上地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識的發(fā)展受到阻滯土地登記是國家在法律上確認(rèn)和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種手段。土地登記具有不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的公示功能、不動產(chǎn)交易安全的保護(hù)功能、促進(jìn)公共政策實(shí)施的管理功能等。受

19、部門條條管理體制等多種因素的影響，我國至今未建立起專業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的農(nóng)用地權(quán)屬統(tǒng)一登記管理制度，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒有得到具有國家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記。由于不同用途農(nóng)用地的承包方式、承包期限以及土地調(diào)整頻率不同，特別是受部門利益牽制，各類農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)的登記管理一直未能在法律上統(tǒng)一起來。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原則進(jìn)行的，農(nóng)村許多地區(qū)根據(jù)人地關(guān)系變化對承包耕地進(jìn)行不同程度的調(diào)整，農(nóng)戶與承包耕地之間的占有關(guān)系不時發(fā)生變動，因此，在農(nóng)村土地承包法頒布以前，國家在法律上一直沒有對農(nóng)民在耕地上享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的登記做出明確要求。對于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的農(nóng)用地，由于一經(jīng)承包后土地承包關(guān)系就相對穩(wěn)定或者土地承包多數(shù)是按照競爭原則進(jìn)行的，因此，國