檔案管理立法之我見

1、檔案管理立法之我見 摘 要檔案記錄了過去的經(jīng)驗(yàn),存貯了公共社會的記憶,構(gòu)成了國家文化遺產(chǎn)的主要成份。它是了解歷史發(fā)展的第一手材料,同時(shí),它也是個(gè)人和集體在社會各個(gè)生活領(lǐng)域里從事創(chuàng)造性工作的記錄。最近幾十年來,各國開放利用檔案的范圍有不斷擴(kuò)大的趨勢。為保障公民在檔案事務(wù)方面的權(quán)利,保護(hù)國家安全利益和個(gè)人隱私,各國在擴(kuò)大利用范圍的同時(shí)又都對檔案的開放利用作了相應(yīng)的限制。為進(jìn)一步加強(qiáng)對檔案的管理和利用,多數(shù)國家以立法的方式對此加以明確規(guī)定。 關(guān)鍵詞:檔案 檔案立法 立法完善 中圖分類號:G728.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 何謂“檔案”?“檔案”一詞源于滿語,出現(xiàn)在清初。關(guān)于檔案的定義,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前國內(nèi)

2、外已有上百種,如果根據(jù)其下定義的出發(fā)點(diǎn)和角度來劃分,可以歸納為五種類型:法規(guī)型、辭書型、教科書型、專著型、論文型。我國檔案學(xué)界從20世紀(jì)50年代起,就一直在不斷的探討檔案的定義,直到1987年9月5日公布、1988年1月1日實(shí)施的中華人民共和國檔案法誕生,才對檔案的定義有了一個(gè)比較一致的認(rèn)識基礎(chǔ)。該法稱:檔案“是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)關(guān)、社會組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史紀(jì)錄?！?一、檔案立法指導(dǎo)思想和原則 (一)檔案立法指導(dǎo)思想。 檔案立法是具有鮮明階級性的活動。國家性質(zhì)不同,檔案立法指導(dǎo)思想

3、不同。當(dāng)代中國的檔案法規(guī)是社會主義檔案法規(guī),它與任何社會形態(tài)的檔案法規(guī)有著本質(zhì)區(qū)別,是一種全新性質(zhì)的檔案法規(guī)。它以社會主義公有制為立法基礎(chǔ),以保護(hù)全民所有的國家檔案財(cái)富、便于全社會利用為立法指導(dǎo)思想。如我國檔案法規(guī)定:“為了加強(qiáng)對檔案的管理和現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù),制定本法?！蔽覈且粋€(gè)處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家,建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家是我國主要的社會特征。檔案立法必須以憲法為依據(jù),體現(xiàn)民主性與科學(xué)性相統(tǒng)一的原則,堅(jiān)持“一個(gè)中心,兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。 (二)集中統(tǒng)一管理檔案原則。 我國的檔案事業(yè)管理體制具有社會主義檔案集中管理的特色,一些具體做法有別于其他國家。我國

4、檔案法規(guī)定檔案工作實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則。在全國不僅設(shè)立檔案行政管理部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檔案工作,而且還實(shí)行統(tǒng)一、分級、分專業(yè)進(jìn)行管理,特別是實(shí)行黨政檔案和黨政檔案工作的統(tǒng)一管理。這使我國檔案事業(yè)形成了具有全國規(guī)模、層次清晰、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的檔案工作網(wǎng)絡(luò)體系。可以說,我國檔案集中管理的程度是世界各國中最高的。這對于統(tǒng)一保管檔案文化財(cái)富,開發(fā)利用檔案信息資源,服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要保障。 (三)檔案開放利用原則。 我國檔案法規(guī)定了檔案機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能,從中央到地方均設(shè)置獨(dú)立的檔案行政管理部門和檔案管理部門,分別履行全國和地方的檔案保管利用和檔案行政管理的職能。國家檔案局主管全國的檔案事業(yè)

5、,對全國的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃,組織協(xié)調(diào)。統(tǒng)一制度、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo),為黨中央和國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。地方檔案局屬于地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo),主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)。中央和地方各級國家檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。我國檔案法根據(jù)我國檔案事業(yè)建設(shè)的實(shí)際,科學(xué)合理地設(shè)置獨(dú)立的檔案機(jī)構(gòu),保證了檔案事業(yè)健康順利的發(fā)展。 二、我國檔案立法體系的不足和完善 我國檔案法規(guī)體系基本上是從上世紀(jì)80年代逐步發(fā)展起來的, 1987年9月5日中華人民共和國檔案法(以下簡稱檔案法)頒布實(shí)施后逐步形成規(guī)模。在此之前,雖然也陸續(xù)制定了一些檔案規(guī)章制度,但尚構(gòu)不成體系,可以

6、說檔案法規(guī)體系逐步健全并形成規(guī)模是黨的十一屆三中全會以后,國家重視并加強(qiáng)社會主義民主與法制建設(shè)的直接結(jié)果。按照憲法和立法法,從廣義上說,現(xiàn)行檔案法規(guī)體系的框架是在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下,由檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和其他規(guī)范性文件共同構(gòu)建而成的。 (一)我國檔案法規(guī)體系存在的主要問題。 隨著整個(gè)國家民主與法制建設(shè)的發(fā)展,適應(yīng)檔案事業(yè)的發(fā)展,檔案法規(guī)體系在不斷完善之中,但仔細(xì)審視、分析和研究我國檔案法規(guī)體系,也還存在一些問題,主要表現(xiàn)為: 第一, 形式結(jié)構(gòu)問題。在檔案法規(guī)體系中,檔案行政法規(guī)數(shù)量既少質(zhì)量也有待提高,占多數(shù)的是檔案規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)檔案工作的特點(diǎn),檔案成文

7、法律只有一部,且從目前看,在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)也只能有這樣一部。而其規(guī)定有很多過于原則,需要由行政法規(guī)加以細(xì)化以利操作。行政法規(guī)只是在法律的約束下對法律規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和說明,按立法法規(guī)定,行政法規(guī)由最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院制定。檔案工作的很多方面如果以檔案規(guī)章或規(guī)范性文件代替檔案法律和行政法規(guī),則作為行使國家檔案管理職能的檔案部門,有可能會利用立法, 不合理地強(qiáng)調(diào)其檔案管理權(quán)力從而忽視社會公眾對檔案利用需求的權(quán)利。 第二,內(nèi)容結(jié)構(gòu)問題。理論上,一個(gè)完善的檔案法規(guī)體系,其規(guī)范內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋有關(guān)檔案的各個(gè)方面,并應(yīng)當(dāng)形成不同的效力層級。按照立法法的編排順序,有關(guān)檔案的法規(guī)規(guī)范應(yīng)當(dāng)在憲法、檔案法律、

8、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章之間大致形成效力遞減關(guān)系。其中,憲法規(guī)定檔案制度的基本原則,如公民有利用檔案的基本權(quán)利等;檔案法以憲法為依據(jù),規(guī)定國家檔案和檔案工作的基本制度;檔案行政法規(guī)負(fù)責(zé)對檔案法律的解釋和具體化,地方性法規(guī)和檔案規(guī)章規(guī)定檔案管理利用中的具體問題。審視目前我國檔案法規(guī)體系,從內(nèi)容上講形成了一定的效力層級,但各層級應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容存在缺失:一是憲法中缺乏有關(guān)檔案內(nèi)容的直接表述。二是檔案行政法規(guī)的數(shù)量和質(zhì)量都有待加強(qiáng),內(nèi)容急待修改以適應(yīng)新的形勢對檔案工作的要求。三是個(gè)別行政法規(guī)之間、規(guī)章之間出現(xiàn)一些矛盾,給實(shí)際工作帶來一定混亂。 第三,立法技術(shù)問題。這里主要是指檔案法規(guī)體系的內(nèi)部表達(dá)問題,即構(gòu)成檔案法規(guī)體系的各類檔案法規(guī)形式本身的表達(dá)及相互之間的關(guān)系表達(dá)問題。概括起來,這些問題主要是:(1)名稱比較混亂?，F(xiàn)行各類單行檔案法規(guī)使用的名稱主要有法、決定、條例、細(xì)則、通則、規(guī)定、辦法、通知等多種,有的同類名稱還有多種表達(dá)方法,如規(guī)定、暫行規(guī)定、若干規(guī)定,辦法、實(shí)施辦法、暫行辦法等。(2)內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范。這方面的問題主要表現(xiàn)在檔案法規(guī)的非規(guī)范性內(nèi)容上,如立法主體、時(shí)間效力、立法依據(jù)、宗旨、原則、適用范圍等,有些檔案法規(guī)應(yīng)該規(guī)定卻沒有規(guī)定;有些雖然規(guī)定