財(cái)政預(yù)算制度變革影響事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理范圍研究

1、· 財(cái)政預(yù)算制度變革影響事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理范圍研究 以北京市園林綠化局為例時(shí)間： 2011-01-22來源：經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊作者：高春泉 朱國城 董印志編輯：XL· 摘要：在大力推進(jìn)部門預(yù)算編制、國庫集中支付、政府集中采購和收支兩條線的四項(xiàng)財(cái)政改革的1999 年以前，按照國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定，非財(cái)政預(yù)算資金有其構(gòu)成內(nèi)容。實(shí)施改革后，四項(xiàng)改革一定程度上區(qū)分單位類型，對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行細(xì)化管理，縮減了它的構(gòu)成內(nèi)容。綜合事業(yè)單位的類型不同且其肩負(fù)事業(yè)發(fā)展重任，財(cái)政制度改革措施可以考慮有針對(duì)性適度調(diào)整，既促進(jìn)發(fā)展又提高管理效率。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；四項(xiàng)財(cái)政改革；非

2、財(cái)政預(yù)算資金政府資金、財(cái)政資金和財(cái)政預(yù)算資金存在由大到小的包容關(guān)系，因而非財(cái)政性收入的內(nèi)容應(yīng)小于非財(cái)政預(yù)算性收入的內(nèi)容。本文中非財(cái)政預(yù)算收入的主要構(gòu)成部分是指單位的非財(cái)政預(yù)算收入加上一小部分非財(cái)政預(yù)算之外的收入（含地方財(cái)政批準(zhǔn)留用的專戶資金收入）。事業(yè)單位由于其單位的公有性質(zhì)，因而其所有的收支包括財(cái)政收支和非財(cái)政收支，都應(yīng)該處于國家財(cái)政、財(cái)務(wù)制度的管理范圍中，要講求效率、規(guī)范收支，從這個(gè)角度說，對(duì)它的非財(cái)政預(yù)算收入與財(cái)政收入的管理和監(jiān)督，應(yīng)有共性的地方。另一方面，事業(yè)單位由于存在全額撥款、差額撥款和自收自支的分類，其非財(cái)政預(yù)算資金和財(cái)政資金取得的成本不同、來源渠道不同、受監(jiān)督的程度大小不同，加

3、之單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)不同和資金流動(dòng)特點(diǎn)不同等差異，因而對(duì)這兩類收入的管理要求、管理目標(biāo)和管理原則又有特殊性的地方。財(cái)政對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金管理既要講求效率又要顧及單位事業(yè)功能的發(fā)揮，力求在二者之間找到平衡。關(guān)注1999 年后部門預(yù)算編制改革、國庫集中支付、政府采購制度等財(cái)政制度變革對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金管理的變化，有助于更清楚地考察財(cái)政對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金與財(cái)政資金管理和監(jiān)督的共性，并在此基礎(chǔ)上明晰管理與監(jiān)督它們之間的特殊性。一、非財(cái)政預(yù)算收入的內(nèi)涵（一）從收入角度看財(cái)政性資金20 世紀(jì)90 年代，財(cái)政性資金的內(nèi)容包括財(cái)政預(yù)算資金和財(cái)政基金。其中，財(cái)政預(yù)算資金又包括預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金。1994 年頒布的預(yù)算

4、法及1995 年11 月頒布的中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例指出，預(yù)算內(nèi)資金包括各種稅收及部分行政事業(yè)性經(jīng)常性收入，國有資產(chǎn)出租、出讓所得的資本性收入等。財(cái)政部1996 年11 月頒發(fā)的預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法指出，預(yù)算外資金包括下述五類收入：一是行政事業(yè)性收費(fèi)收入；二是各種基金（資金、附加收入）；三是從企事業(yè)單位主管部門收入及其他資金；四是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；五是其他未納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金。主要包括各種捐贈(zèng)資金，財(cái)政撥款有償使用回收資金中未納入財(cái)政預(yù)算管理的部分，國家行政機(jī)關(guān)派駐境外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性收入，財(cái)政專戶利息等。財(cái)政基金是國家為了實(shí)行其職能的需要，通過財(cái)政分配

5、渠道形成的，用于特定專門用途的資金。按其構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，可分基本建設(shè)基金、國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金、債務(wù)基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金，支援經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展基金，財(cái)政后備基金等。以前的財(cái)政資金主要包括強(qiáng)制性的稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金。那時(shí)的非財(cái)政預(yù)算收入主要指單位通過市場(chǎng)取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)性收入，也包括財(cái)政批準(zhǔn)留用的收入，還包括單位利用國有資產(chǎn)和資源獲得的其他收入等。1999 年后，推行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等四項(xiàng)改革。據(jù)調(diào)查，改革后，單位的資金支配和管理權(quán)限、銀行賬戶設(shè)置權(quán)限、設(shè)備采購權(quán)等方面的權(quán)力削弱，財(cái)政性資金的內(nèi)涵較改革以前發(fā)生了變化。改革后，財(cái)政收

6、入主要從稅和非稅兩個(gè)角度劃分為稅收收入、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入；按性質(zhì)分為預(yù)算內(nèi)資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的政府性基金、納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金、其他財(cái)政性資金。改革最明顯的地方就是把預(yù)算外資金的提法過度為非稅收入的提法。變化在于，改革以后單位利用國家資源、國有資產(chǎn)等獲得的收入屬于財(cái)政資金范疇。因此，現(xiàn)階段事業(yè)單位的非財(cái)政預(yù)算收入主要包括單位經(jīng)營(yíng)、服務(wù)收入，財(cái)政批準(zhǔn)留用的收入，非財(cái)政預(yù)算資金的利息收入，非國有資產(chǎn)、資源的租金利息收入，未占用國有資源獲得的其他收入等。（二）被調(diào)研單位非財(cái)政預(yù)算收入的內(nèi)涵根據(jù)前述分析，非財(cái)政預(yù)算收入有兩個(gè)組成部分，一

7、是省市級(jí)地方財(cái)政批準(zhǔn)留用的專戶核撥資金，二是單位自己組織取得的收入。由于在本研究中各被調(diào)研單位沒有相關(guān)的專戶核撥資金收入，因此本文僅涉及第二部分的收入。單位組織取得的非財(cái)政預(yù)算收入按來源性質(zhì)主要分為三大類：一是使用國資經(jīng)營(yíng)取得收入，如租金收入、利息收入等；二是組織單位人力、技術(shù)取得的經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入，如工程收入、銷售收入、咨詢收入等；三是兼有前兩類收入特征的非財(cái)政預(yù)算收入，如投資收益、其他收入等。事業(yè)單位是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，非財(cái)政預(yù)算收入流入事業(yè)單位，彌補(bǔ)單位財(cái)政資金不足，維持單位運(yùn)轉(zhuǎn)，是單位能履行事業(yè)任務(wù)、完成公益性服務(wù)的資金保障，因此，它的核算原則不應(yīng)以盈利等財(cái)務(wù)指標(biāo)為主要依據(jù)。但作為林業(yè)局事業(yè)單

8、位主收入的工程收入和銷售收入等生產(chǎn)性收入（見圖2）由于可能耗費(fèi)了人工成本或者物料成本，因而又必須準(zhǔn)確核算成本，至少確保保本經(jīng)營(yíng)。財(cái)政制度的改革有可能大幅縮減利息收入、租金收入和占地補(bǔ)償?shù)蓉?cái)產(chǎn)收入的范圍，會(huì)從會(huì)計(jì)核算、資金管理原則、法規(guī)要求等對(duì)各種非財(cái)政預(yù)算收入類型產(chǎn)生影響。經(jīng)調(diào)查，2008 年12 月31 日，北京市園林綠化局下屬的34 家事業(yè)單位中，自收自支單位的租金、利息等財(cái)產(chǎn)收入約占單位總收入的22%；差額撥款單位約占9%；全額單位占1%左右。自收自支單位的工程收入等經(jīng)營(yíng)收入約占單位總收入的65%；差額撥款單位約占37%；全額單位占1%左右。由于缺乏基期歷史數(shù)據(jù)的比較，本文僅從質(zhì)的角度探

9、討四項(xiàng)財(cái)政改革對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金管理范圍的影響。二、影響事業(yè)單位收支管理的財(cái)政預(yù)算制度法規(guī)政策體系從財(cái)政預(yù)算法規(guī)體系構(gòu)成的現(xiàn)狀看，有國家公共預(yù)算法規(guī)、國資經(jīng)營(yíng)預(yù)算法規(guī)和社保資金預(yù)算法規(guī)三個(gè)層次，這是以靜態(tài)的角度考察。財(cái)政預(yù)算管理體制的不斷改革完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)變遷的過程，它既要適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)體制改革的需要又要不斷更新改革自身的體系結(jié)構(gòu)。在國家經(jīng)濟(jì)政治民主化的發(fā)展趨勢(shì)下，財(cái)政預(yù)算管理的透明化和規(guī)范化趨勢(shì)越加明顯，從技術(shù)角度看，預(yù)算管理要依靠細(xì)化財(cái)政收入支出預(yù)算編制和審批的程序、落實(shí)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的政策措施等手段，不斷完善自我以助推國家經(jīng)濟(jì)體制改革。管理事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支的財(cái)政預(yù)算法規(guī)政策體系，受財(cái)政體制變

10、遷、財(cái)政改革推進(jìn)、財(cái)政預(yù)算管理制度完善影響，必然體現(xiàn)透明化操作和規(guī)范化運(yùn)行的趨勢(shì)特征和要求。影響事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的財(cái)政預(yù)算制度法規(guī)政策體系有三個(gè)層次：一是預(yù)算法和中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例猶如財(cái)政預(yù)算管理領(lǐng)域的“憲法”，它規(guī)范事業(yè)單位收入取得、使用、分配管理的宏觀方向性財(cái)政預(yù)算管理原則。預(yù)算法第45 條規(guī)定事業(yè)單位的“預(yù)算收入必須全部納入統(tǒng)一核算管理，及時(shí)、全額入賬”。就是要嚴(yán)格按政策法規(guī)正確劃分行政執(zhí)法收入和經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入，并正確使用收費(fèi)票據(jù)，正確進(jìn)行賬戶存繳和核算管理。屬于行政執(zhí)法的“預(yù)算外資金”，納入“應(yīng)繳預(yù)算款”核算；屬于經(jīng)營(yíng)服務(wù)性質(zhì)的收入，納入“事業(yè)收入”核算，并按規(guī)范要求統(tǒng)一監(jiān)督管

11、理。事業(yè)單位應(yīng)得的投資企業(yè)利潤(rùn)分配收入或相關(guān)收入，要及時(shí)收繳和正確核算。可見預(yù)算法對(duì)預(yù)算收入的核算原則、核算內(nèi)容、涉及會(huì)計(jì)科目等作出了規(guī)定。二是在此基礎(chǔ)上，按照財(cái)政改革時(shí)間順序，1999年財(cái)政改革以前執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定和預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法，規(guī)范單位非財(cái)政預(yù)算收入管理。1999 年后，伴隨執(zhí)行部門預(yù)算編制、政府收支分類改革、國庫集中支付、政府集中采購、收支兩條線制度等財(cái)政體制改革，國家制定相關(guān)的法規(guī)（如中華人民共和國政府采購法） 具體規(guī)范事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入的使用分配管理，如收支兩條線制度就對(duì)事業(yè)單位利用國資經(jīng)營(yíng)取得的收益作出必須納入單位統(tǒng)一核算的規(guī)定。三是在前兩個(gè)層次

12、的基礎(chǔ)上衍生出關(guān)于各部門、各地區(qū)財(cái)政資金預(yù)算管理的具體條文規(guī)定，或者是針對(duì)具體工作中遇見的難題頒布的有針對(duì)性的處理辦法和意見。這一部分法規(guī)在遵循前兩個(gè)層次法規(guī)的前提下，對(duì)相關(guān)的問題進(jìn)行處理。三、1999 年大力推進(jìn)四項(xiàng)財(cái)政改革以前對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入的管理1994 年的分稅制改革理順了中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系，1999 年后啟動(dòng)的部門預(yù)算編制、政府采購制度、國庫集中收付制度、收支兩條線制度改革等從財(cái)政收入支出管理的角度規(guī)范、鞏固分稅制改革的成效。上述制度變遷，對(duì)事業(yè)單位收入和支出的取得、分配、使用、積累等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。（一）1999 年財(cái)政改革以前的國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的

13、決定和預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理的規(guī)定決定分兩個(gè)層次：第一層意思是明確區(qū)分預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金范疇，嚴(yán)禁將預(yù)算內(nèi)資金劃作預(yù)算外使用；第二層意思是明確要求將部分政府性基金等預(yù)算外資金納入國庫統(tǒng)一管理。決定指出：事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體通過市場(chǎng)取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)性收入，不作為預(yù)算外資金管理，收入可不上繳財(cái)政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)行收支統(tǒng)一核算。（二）對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理產(chǎn)生的影響一是明確本研究中的非財(cái)政預(yù)算收入不屬于預(yù)算外資金的性質(zhì)，從另一個(gè)角度界定了非財(cái)政預(yù)算收入概念的核心，即事業(yè)單位通過市場(chǎng)取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)性收入及

14、其他收入。一方面，決定指出取得非財(cái)政預(yù)算收入的合法性前提；另一方面，決定詳細(xì)界定了預(yù)算外資金的范圍，相應(yīng)地可以界定非財(cái)政預(yù)算收入的范圍。二是明確要求這部分資金雖然不用納入財(cái)政專戶管理，但要公開、透明地納入單位財(cái)務(wù)管理范圍，為今后加強(qiáng)和細(xì)化非財(cái)政預(yù)算收入的管理制度規(guī)章奠定了指導(dǎo)性原則。四、1999 年后廣泛推進(jìn)的財(cái)政改革對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入的管理（一）部門預(yù)算編制改革1.對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理的要求對(duì)事業(yè)單位提出了收支統(tǒng)一管理的要求，事業(yè)單位所有的收支活動(dòng)都必須歸口到單位財(cái)務(wù)部門，實(shí)行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。管理對(duì)象的范圍按照預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例（第四條）不包括自收自支事業(yè)單位。2.對(duì)事

15、業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理產(chǎn)生的影響一是按事業(yè)單位收支統(tǒng)一管理的要求，非財(cái)政預(yù)算收入不納入財(cái)政預(yù)算，但把它納入到單位預(yù)算統(tǒng)管范疇內(nèi)。形成部門大收支的管理理念后，以前的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金管理概念更新為事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等項(xiàng)目，非財(cái)政預(yù)算資金分解在這些項(xiàng)目中，反映在部門預(yù)算編制內(nèi)，改變以前財(cái)務(wù)管理與資金管理脫節(jié)狀況，使單位組織的收入得到充分合理使用。二是要求劃清事業(yè)收入與經(jīng)營(yíng)收入、事業(yè)收入中預(yù)算外資金、預(yù)算外資金中應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政專戶資金等，預(yù)算指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金支出的控制力度。這種控制下，對(duì)以前有一部分屬于非財(cái)政預(yù)算資金范圍的收入納入了財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，而對(duì)重新劃分

16、歸類的非財(cái)政預(yù)算資金尚未確定具體的管理方案。三是由于自收自支單位可以排除在部門預(yù)算制度的管理范圍之外，因而非財(cái)政預(yù)算資金在全額預(yù)算單位、差額預(yù)算單位和自收自支單位之間就存在管理尺度上的差別。（二）國庫集中管理制度1.對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理的要求國庫集中管理制度要求事業(yè)單位所有財(cái)政性資金均納入國庫單一賬戶體系，收入繳國庫，支出通過國庫集中支付方式直接支付。國庫單一賬戶的設(shè)置，是針對(duì)財(cái)政性資金而言的，對(duì)于非財(cái)政性資金，國庫沒有管理的職能。對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金是否集中納入國庫管理，尚未形成硬性的法規(guī)規(guī)定。2.對(duì)林業(yè)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理產(chǎn)生的影響一是從共性上看，財(cái)政資金的國庫集中支付，把資金的

17、直接支付改為財(cái)政直接或授權(quán)支付，弱化林業(yè)事業(yè)單位現(xiàn)金管理職能。二是針對(duì)不同單位，國庫集中支付制度對(duì)財(cái)政資金的管理要求是相同的，但對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金管理的影響不同。假設(shè)沒有區(qū)別資金來源和單位類型進(jìn)行管理，對(duì)于經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入占較大比重的單位，其資金收支比較分散，財(cái)政資金占比不高，集中支付的管理形式會(huì)影響其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)的開展，可能會(huì)提高公共產(chǎn)品的效率。在這里，國庫集中支付制度可以采取分散管理的形式。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入很少，主要履行行政管理職能的單位，采取國庫集中支付管理，相應(yīng)地，對(duì)這部分單位非財(cái)政預(yù)算資金就應(yīng)該采取集中管理形式。三是針對(duì)單位有差異的工作性質(zhì)，國庫集中支付制度對(duì)財(cái)政資金的管理要求是

18、相同的，但對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金管理的影響不同。部分林業(yè)事業(yè)單位常年有工程建設(shè)投資項(xiàng)目，周期長(zhǎng)，集中支付不利于單位事業(yè)發(fā)展，在這類單位可以采取分散的資金管理形式。所以這類單位的財(cái)政資金與應(yīng)采取集中支付制度，而非財(cái)政預(yù)算資金可以采取非集中管理形式。四是微觀之處涉及到對(duì)國資處置收入的具體處理的差異，改革以前國資處置收入在“其他收入”科目核算，改革后，這部分收入統(tǒng)一納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存。（三）政府采購制度1.對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理的要求2002 年我國開始執(zhí)行中華人民共和國政府采購法，該制度的目標(biāo)是規(guī)范財(cái)政支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。政府采購法明確指出，政府采購涵蓋行政事業(yè)單位，采購資金是財(cái)政性資金。國家林

19、業(yè)局2008 年8 月頒布的國家林業(yè)局政府采購管理實(shí)施辦法第2 條規(guī)定“各采購單位按照政府采購法律、行政法規(guī)和制度規(guī)定的方式和程序，使用財(cái)政性資金（預(yù)算資金、政府性基金和預(yù)算外資金）和與之配套的自籌資金。”這里的自籌資金，是指采購人按照政府采購項(xiàng)目的資金要求，按規(guī)定由采購人分擔(dān)并自行籌措的資金。2.對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理產(chǎn)生的影響根據(jù)政府采購法規(guī)的規(guī)定，采購項(xiàng)目的資金一般通過財(cái)政部門開設(shè)的“政府采購專戶”直接支付給供應(yīng)商，但具體操作有差異。對(duì)于資金的范圍，我國現(xiàn)行地方立法規(guī)定各不相同，本文比較了一些地區(qū)的政府采購資金管理辦法發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)包含單位非財(cái)政預(yù)算資金（如河南省、大慶市、廈門市）

20、，有的地區(qū)不包含這一部分收入（如吉林省延邊州）。在支付管理原則上視采購的形式，假如采取拼盤方式，采購資金由預(yù)算內(nèi)資金和單位預(yù)算外資金或非財(cái)政預(yù)算資金共同分擔(dān)而進(jìn)行的物資、服務(wù)采購，則單位應(yīng)在采購前一定時(shí)間將資金采購劃入政府采購專戶。屬于自籌的非財(cái)政預(yù)算資金單獨(dú)采購的，由財(cái)政部門審核確認(rèn)資金來源的合法和合規(guī)性后，由采購單位自行采購、自行結(jié)算，即采取所謂的“單一賬戶，先存后支、?？顚Ｓ谩?。（四）收支兩條線制度1.對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理的要求“收支兩條線”管理制度主要著力目標(biāo)，一是規(guī)范非稅收入財(cái)政專戶的管理，二是對(duì)國資收益和產(chǎn)權(quán)處置作出規(guī)范。2008 年中央級(jí)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法規(guī)定，

21、中央級(jí)事業(yè)單位資產(chǎn)處置收入、國有資產(chǎn)有償使用收入等屬于國家所有，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入管理和財(cái)政國庫收繳管理的規(guī)定上繳中央財(cái)政，實(shí)行“收支兩條線”管理。2.對(duì)事業(yè)單位非財(cái)政預(yù)算收入管理產(chǎn)生的影響在財(cái)政改革以前，由于政府財(cái)政收支分類不規(guī)范，部分由國資產(chǎn)生的收入或利息在實(shí)踐操作中劃入非財(cái)政預(yù)算資金使用范圍。2004 年財(cái)政部頒布的關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知向縱深推進(jìn)收支兩條線改革，突破了預(yù)算外資金的管理范疇，表現(xiàn)在原來對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和罰沒收入實(shí)行“收支兩條線”的基礎(chǔ)上，又將國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營(yíng)收益、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等納入“收支兩條

22、線”管理范圍。因此，收支兩條線的管理制度縮減了非財(cái)政預(yù)算資金的實(shí)踐操作范疇，就其對(duì)事業(yè)單位收支管理、事業(yè)發(fā)展等來說會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。假設(shè)對(duì)所有事業(yè)單位實(shí)行劃一性的收支兩條線管理，因?yàn)榱謽I(yè)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入不穩(wěn)定，會(huì)影響預(yù)算編制進(jìn)而會(huì)影響后一年單位的事業(yè)發(fā)展，大一統(tǒng)的收支兩條線管理可能還會(huì)打擊單位積極性不能達(dá)到國資持續(xù)增值的目的。五、研究結(jié)論（一）財(cái)政預(yù)算制度改革對(duì)事業(yè)單位收入項(xiàng)目分類的影響以1999 年國家選擇試點(diǎn)單位編制部門預(yù)算、推行國庫集中支付等制度為標(biāo)志，財(cái)政預(yù)算管理制度改革全面啟動(dòng)。在此之前，按照國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定的規(guī)定，財(cái)政將事業(yè)單位收入分為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和

23、單位組織收入。預(yù)算內(nèi)收入指來源于國家預(yù)算撥款，即目前的財(cái)政補(bǔ)助收入；預(yù)算外收入指事業(yè)單位除預(yù)算撥款之外的其他財(cái)政資金；單位組織收入是單位運(yùn)用一定的國有資源通過組織人力、技術(shù)等要素實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的收入。當(dāng)時(shí)，預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金嚴(yán)格區(qū)分，當(dāng)時(shí)財(cái)政對(duì)事業(yè)單位管理的平衡關(guān)系是預(yù)算內(nèi)資金來源=預(yù)算內(nèi)資金運(yùn)用+預(yù)算內(nèi)資金結(jié)存。1999 年后，推行四項(xiàng)財(cái)政以后，事業(yè)單位的收入不再按與預(yù)算的關(guān)系進(jìn)行分類，而是以單位為主體，全部收入按來源分類的大收入概念。財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的資金管理平衡關(guān)系改變?yōu)椋菏聵I(yè)單位收入-事業(yè)單位支出=結(jié)余。（二）財(cái)政管理的范圍變化總體上，按照公共財(cái)政的原則，財(cái)政根據(jù)事業(yè)單位提供公共服務(wù)和從市

24、場(chǎng)取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牟煌潭龋贫▽?duì)它們有差別的財(cái)政投入政策。1999 年以前事業(yè)單位的收入由預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和單位組織取得的其他收入三類構(gòu)成，預(yù)算內(nèi)資金納入國庫管理，預(yù)算外資金由財(cái)政專戶管理，其他收入由部門自行管理。財(cái)政對(duì)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金有專門和細(xì)致的收支管理規(guī)定，而對(duì)其他收入并沒有專門和細(xì)致的規(guī)定。執(zhí)行部門預(yù)算編制制度后，配套采取的國庫集中支付制度和政府采購制度主要從支出角度細(xì)化了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的管理規(guī)定，而對(duì)單位組織的非財(cái)政預(yù)算收入僅僅提供了管理模式的參考，并沒有非常細(xì)致明確的制度規(guī)定。但是，這并不表明財(cái)政完全不對(duì)這部分資金進(jìn)行管理。實(shí)際上，從單位類型分析，部門編制制度對(duì)非財(cái)政預(yù)算資金也要求納入單位統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一管理，只是在管理范圍上排除了自收自支單位。根據(jù)前述分析，國庫集中支付制度應(yīng)該適度考慮單位類型、特點(diǎn)并結(jié)合國家事業(yè)發(fā)展需求，采取有差異的管理策略，既提高資金管理效率和監(jiān)控強(qiáng)度又促進(jìn)事業(yè)良性發(fā)展。從收支類別看，部門編制、國庫集中支付、政府采購制度和收支兩條線制度共同的地方都是要