我國(guó)自然壟斷行業(yè)管制機(jī)制改革的探討

1、我國(guó)自然壟斷行業(yè)管制機(jī)制改革的探討1我國(guó)自然壟斷行業(yè)管制機(jī)制改革的緊迫性在我國(guó)高速、平穩(wěn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略環(huán)境下 ，目前面臨的困難是內(nèi)需 不足、民間投資不足、居民收入差距擴(kuò)大。特別是中、下收入階層收入增長(zhǎng)緩慢， 對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需具有明顯的抑制作用。而目前的壟斷行業(yè)，如電信、電力、民航等，普遍存在收費(fèi)價(jià)格高、服務(wù)質(zhì)量差、壟斷利潤(rùn)高、及職工收入水平、福利補(bǔ)貼明 顯高于一般行業(yè)，認(rèn)為的造成行業(yè)間的收入不平等。壟斷行業(yè)的高利潤(rùn)與該行業(yè) 職工的高收入是造成收入水平差距拉大的重要原因，壟斷行業(yè)的高價(jià)格已經(jīng)成為 影響居民消費(fèi)支出和生產(chǎn)的重要因素。如此現(xiàn)象持續(xù)下去，難以擴(kuò)大內(nèi)需及創(chuàng)造一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的宏觀環(huán)境。一

2、些壟斷行業(yè)普遍存在效率低下，競(jìng)爭(zhēng)活力不足，進(jìn)一步發(fā)展相當(dāng) 困難。我國(guó)發(fā)展下一步戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求電信、電力、能源等壟斷行業(yè)有所 突破,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但現(xiàn)行的壟斷行業(yè)往往是政企不分的管理體制， 不改革不僅妨礙較為完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最終建立，而且影響中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)事業(yè)的發(fā)展乃至整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。因此，應(yīng)盡快打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、改革現(xiàn)有的法規(guī)和管理體制。2發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)自然壟斷行業(yè)管制機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)實(shí)行政企分開(kāi)以電信業(yè)為例，除美國(guó)等少數(shù)電信私營(yíng)國(guó)家外，世界上大多數(shù)國(guó)家 原來(lái)的電信都是政企合一的。電信部門既管經(jīng)營(yíng)，也負(fù)責(zé)電信的規(guī)劃和管理，所以 在這些國(guó)家，建立電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)

3、制的第一步基本上都是成立負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的電信公司 和負(fù)責(zé)管理的電信管理局。這些國(guó)家中最早實(shí)行電信政企分開(kāi)的是日本。其次是英國(guó),1984年將原來(lái)的電信部門分為電信管理局和英國(guó)電信公司。法國(guó)和德國(guó)于90年代初政企分開(kāi)。實(shí)行政企分開(kāi)后，使管理部門與不再有利益瓜葛，管理部門公正的 制定法規(guī),監(jiān)督法規(guī)的實(shí)施，公平的對(duì)待每一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者。從而，可以真正起到打破 壟斷,促進(jìn)行業(yè)快速發(fā)展。在傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)中區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù),隨著環(huán)境的變化適時(shí)剝離非自然壟斷性業(yè)務(wù)大部分自然壟斷行業(yè)是通過(guò)物理絡(luò)將生產(chǎn)者和消費(fèi)者連接起來(lái)，連 接絡(luò)投入了高昂的固定成本，巨額的固定成本是規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的主要原因 ，也是 潛

4、在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入壁壘。對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)采取在政府嚴(yán)格控制下壟斷經(jīng)營(yíng)的 方式,在滿足社會(huì)需要的前提下實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域引 入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使提高效率、降低成本、改善服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。的商業(yè)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)相分離從歷史上看，政府總是賦予國(guó)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重目標(biāo)，使得國(guó)有一 方面受其性質(zhì)作用而必須追求商業(yè)目標(biāo) ，即追求盈利的最大化和自身的發(fā)展；另 一方面為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定又不得不承擔(dān)非商業(yè)性目標(biāo)，如提供比本身經(jīng)營(yíng)需要的更多的就業(yè)崗位，承擔(dān)普遍服務(wù)的職能。雙重目標(biāo)的存在，造成國(guó)有與非國(guó)有 競(jìng)爭(zhēng)條件的不平等，致使無(wú)法運(yùn)用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和其他評(píng)價(jià)純商業(yè)目標(biāo)的方法來(lái) 評(píng)價(jià)國(guó)有,更無(wú)法追

5、究其經(jīng)營(yíng)不善的法律責(zé)任。因此，為使國(guó)有提高運(yùn)營(yíng)效率,必須強(qiáng)化的商業(yè)目標(biāo)、弱化非商業(yè)目標(biāo)，盡可能把國(guó)有承擔(dān)的社會(huì)目標(biāo)分離 出去。3我國(guó)自然壟斷行業(yè)管制改革中存在的問(wèn)題我國(guó)自然壟斷行業(yè)管制改革尚存的問(wèn)題主要有：(1) 在我國(guó)自然壟斷行業(yè)中，至今還基本上實(shí)行政企合一、 政府壟斷經(jīng)營(yíng)的管制體制。這種行政性壟斷是一種制度性、扼殺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的壟斷形式，它明顯區(qū)別于通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)、導(dǎo)致生產(chǎn)集中，最終形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷。他們運(yùn)用種 種手段構(gòu)筑進(jìn)入壁壘，維護(hù)本系統(tǒng)的壟斷地位，一些地方政府甚至用地方法規(guī)將 其合法化。其主要表現(xiàn)在：運(yùn)用行政法規(guī)，控制新進(jìn)入。不僅壟斷經(jīng)營(yíng)主要業(yè)務(wù)， 而且壟斷相關(guān)產(chǎn)品。利用壟斷地位，強(qiáng)制實(shí)行

6、“捆綁銷售”。(2) 服務(wù)質(zhì)量差且供給短缺不足以真正滿足人民生產(chǎn)生活需要。自然壟斷行業(yè)的性質(zhì)特點(diǎn)決定了只有一家或少數(shù)幾家生產(chǎn)和供給某一種商品。這使的地位明顯上升，用戶要想享受這種服務(wù)，必須通過(guò)這家才能實(shí)現(xiàn)，所以，消費(fèi)者 成了乞求者，而具有自然壟斷性質(zhì)的則成了施舍者?！伴T難進(jìn),臉難看”是對(duì)自然 壟斷服務(wù)態(tài)度的一個(gè)很好的描述。自然壟斷行業(yè)在我國(guó)幾乎都是瓶頸部門，存在嚴(yán)重供給不足且具有賣方市場(chǎng)的特點(diǎn)。自然壟斷行業(yè)供給短缺從根本上來(lái)講不是 政府投入不夠的問(wèn)題，而是自然壟斷行業(yè)動(dòng)力不夠，改革之后的問(wèn)題。(3) 規(guī)模不夠支撐加入 WTO后自然壟斷行業(yè)殘酷競(jìng)爭(zhēng)的需要。我國(guó)承諾入世后開(kāi)放一些壟斷行業(yè)，這些行業(yè)

7、面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，譬如電信市場(chǎng)、民航 市場(chǎng)、交通運(yùn)輸市場(chǎng)、能源領(lǐng)域等均對(duì)外資實(shí)行程度不等的開(kāi)放。這些行業(yè)通常 是發(fā)展速度較快、市場(chǎng)規(guī)模較大、增長(zhǎng)前景較好的領(lǐng)域 ,因而也吸引了眾多外商 極大關(guān)注,也就是說(shuō)在這些領(lǐng)域國(guó)內(nèi)必將面臨國(guó)際大公司的強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)模偏小, 效率又低,這樣與國(guó)際巨頭的競(jìng)爭(zhēng)就失去了規(guī)模優(yōu)勢(shì)。4重塑我國(guó)自然壟斷行業(yè)的管制機(jī)制我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的政府管制與西方國(guó)家的背景完全不同。20世紀(jì)70年代在西方國(guó)家興起的放松管制，針對(duì)的是在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中形成 的政府管制，是內(nèi)含在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)性管制之中的。 在我國(guó)，由于市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變來(lái)的，自然壟斷產(chǎn)業(yè)除了在很大程度上由

8、政府控制外 ，還 具有某些特殊性：(1)行政性壟斷傾向明顯。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中 ，原來(lái)有 計(jì)劃控制的資源配置權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)化在壟斷里，形成行政性壟斷，造成競(jìng)爭(zhēng)與進(jìn)入的壁壘。而行政性壟斷是一種超經(jīng)濟(jì)壁壘，它的存在抬高了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻造成了 較高的市場(chǎng)進(jìn)入成本。(2)自然壟斷和人為行政壟斷糾纏在一起。這使得我國(guó)管 制性行業(yè)與自然壟斷性行業(yè)難以區(qū)分。自然壟斷中帶有行政管制的傾向，而行政管制的矛頭也通常指向自然壟斷，自然壟斷與管制型壟斷時(shí)常并存于同一個(gè)行業(yè) 中。針對(duì)這些特殊情況，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面重塑我國(guó)自然壟斷行業(yè)的 管制機(jī)制：(1)盡快出臺(tái)反壟斷法，確立自然壟斷行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)自

9、然壟斷行業(yè)的依法管制。反壟斷法對(duì)公用的規(guī)制行為主要有以下幾種方式：通過(guò)價(jià)格管制，禁止不合理的壟斷高價(jià)。反壟斷法是規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律，反壟斷機(jī) 構(gòu)對(duì)市場(chǎng)需求狀況、市場(chǎng)準(zhǔn)入及運(yùn)行成本有更為全面的了解。 在對(duì)公用的價(jià)格進(jìn) 行管制時(shí)，要充分發(fā)揮反壟斷機(jī)構(gòu)的作用。在價(jià)格管制中，可以采用空間比較、時(shí) 間比較、成本與利潤(rùn)比較等多種方式，來(lái)判斷公用所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格是 否合理。禁止交叉補(bǔ)貼。一個(gè)占據(jù)市場(chǎng)支配地位的出于打敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和限制競(jìng) 爭(zhēng)的目的,大幅度的降低競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格,同時(shí)提高壟斷產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格, 在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中受到的損失通過(guò)壟斷業(yè)務(wù)得到彌補(bǔ)，稱之為交叉補(bǔ)貼。反壟斷法 明確禁止內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)

10、貼行為，規(guī)定必須將其自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù) 相剝離組成獨(dú)立的法人實(shí)體。禁止強(qiáng)迫交易或搭售。我國(guó)目前是通過(guò)反不正 當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法來(lái)對(duì)強(qiáng)迫交易或搭售行為進(jìn)行規(guī)制。但筆者認(rèn)為，強(qiáng)迫交易或搭售實(shí) 質(zhì)上是缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，為競(jìng)爭(zhēng)不足，由反壟斷法規(guī)范更為合適。設(shè)立中立而權(quán)威 的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依據(jù)反壟斷法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是自然壟斷行業(yè)所必需的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。(2)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。我國(guó)自然壟斷行業(yè)改革與放松管制 首先涉及的是政府職能的轉(zhuǎn)換，與之相適應(yīng)的是：一是取消或改造計(jì)劃體制下的 行政“監(jiān)管”，推進(jìn)市場(chǎng)化，減少行政壟斷；二要解決政府職能的重新定位，即適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，建立起比較完善的、有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展

11、的政府監(jiān)管體制和有效 的產(chǎn)業(yè)政策管制機(jī)制。按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府及有關(guān)部門通過(guò)出資人代表對(duì)國(guó)家出資興辦和擁有股份的行使所有者職能，不再直接干預(yù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。處于壟斷行業(yè)的應(yīng)進(jìn)行規(guī)范的公司制改革，健全責(zé)權(quán)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)所有者的凈資產(chǎn)承擔(dān)保值增值的責(zé)任。(3) 導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效率。實(shí)行政企分開(kāi)以后，國(guó)有仍然在 市場(chǎng)上占據(jù)絕對(duì)的壟斷地位，要提高經(jīng)濟(jì)效率，還必須放松管制，導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 在自然壟斷行業(yè)應(yīng)擴(kuò)大多種經(jīng)濟(jì)成分規(guī)模，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。多種經(jīng)濟(jì)成分的 進(jìn)入，能夠緩解自然壟斷行業(yè)資金短缺、 投資不足的局面。此外,民間資本的進(jìn)入 還能夠有效的促進(jìn)在自然壟斷行業(yè)建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、投資約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。從總體上而言，自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，但在特定的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中， 總是既有自然壟斷業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷業(yè)務(wù)。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè) 基本思路是，區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)。對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)該只允許一家或極少數(shù)幾家經(jīng)營(yíng)。把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中獨(dú)立出來(lái)，作為政府管制的重點(diǎn)，并引入激勵(lì)性管制方式，以刺激壟斷提高效率；而對(duì)于非自 然壟斷性業(yè)務(wù)放松管制，鼓勵(lì)多家進(jìn)入并展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，逐步實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，充分發(fā) 揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。(4) 放松管制與強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合。如美國(guó)的電力行業(yè)改革后，政府仍